CC BY
10ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НОРМАТИВОВ ДОПУСТИМОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ В УСЛОВИЯХ ГОРОДА
ЛИСИНА Наталья Леонидовна,
кандидат юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета (г. Кемерово, Россия). E-mail: lisina_nl@mail.ru
Краткая аннотация: В статье предложен авторский подход к пониманию и применению нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды и допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду в условиях города. Определены базовые правовые решения, позволяющие методологически и практически подойти к проблеме снижения антропогенной нагрузки на окружающую среду в городах. Сделанные в статье выводы могут послужить основой дальнейших научных исследований, совершенствования экологического законодательства и экологической политики в городах.
Abstract: The article proposes the author's approach to the understanding and application of the standards of allowable removal of components of the natural environment and the allowable anthropogenic load on the environment in the city. The basic legal solutions that allow methodologically and practically approach the problem of reducing the anthropogenic load on the environment in cities are defined. The conclusions can serve as a basis for further research, improvement of environmental legislation and environmental policy in cities.
Ключевые слова: экологическое нормирование, нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды, норматив допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, город.
Keywords: environmental regulation, standards of allowable removal of components of the natural environment, standards of allowable anthropogenic load on the environment, the city.
Общеизвестно, что любая хозяйственная и иная деятельность человека оказывает воздействие на окружающую среду. Такое воздействие может быть как позитивным, направленным, к примеру, на сохранение и восстановление ее состояния, так и отрицательным (негативным). В большинстве случаев воздействие человеческой деятельности носит для окружающей среды негативный характер, неся в себе угрозу причинения вреда ей и здоровью человека либо причиняя им вред.
том Российской Федерации, ожидается положительный эффект от перехода промышленных объектов на наилучшие доступные технологии (НДТ).
Вместе с тем, в системе нормативов допустимого воздействия на окружающую среду есть и те виды, которые незаслуженно обделены вниманием. В настоящей статье обратимся к двум из них - нормативам допустимого изъятия компонентов природной среды и допустимой антропогенной нагрузки, имеющим, на наш взгляд, важное методологическое значение в системе мероприятий по охране окружающей среды в городе.
Как следует из содержания п. 1 ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [4] для предотвращения и (или) снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду осуществляется экологическое нормирование. Таким образом, устанавливаемые в результате экологического нормирования нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны способствовать не только предотвращению, но и снижению негативного воздействия человеческой деятельности на окружающую среду, в том числе в условиях города.
Несмотря на недостатки механизма установления и применения нормативов допустимого изъятия компонентов природной среды, их законодательное закрепление характеризует важный научно-концептуальный момент - необходимость учета возможностей природы на той или иной территории, потенциала природы, служит своего рода юридическим критерием отражения возможностей природы при удовлетворении экономических, рекреационных и иных потребностей в использовании природных ресурсов.
Однако, учитывая предназначение данного вида нормативов, полагаем, что в условиях города рассматривать их только как норматив изъятия (в бу-
Как следует из национальных приоритетных задач, обозначенных за последние годы Президен-
квальном смысле) методологически нельзя, поскольку «изъятие» представляет собой лишь один из видов использования компонентов природной среды (можно использовать природные ресурсы как с изъятием их из окружающей среды, так и без их изъятия). В отношении некоторых природных ресурсов термин «изъятие» в большинстве случаев неприменим по характеру использования его потребительских полезных свойств (например, земельных ресурсов).
Под использованием компонентов природной среды понимается «получение различными способами пользы от природных объектов для удовлетворения социально-экономических и иных потребностей общества и человека» [1, с. 141]; также - эксплуатация природных ресурсов, посредством как физического их изъятия из природной среды, так и эксплуатация посредством извлечения их полезных свойств без физического изъятия (размещение различного рода объектов на поверхности земли, использование ее для прохода, проезда, выращивания продукции, использование солнечной энергии, организация спортивных мероприятий в лесу и т.п.).
В ФЗ «Об охране окружающей среды» под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (ст. 1). Указанное определение не универсально, сформулировано с позиции правового регулирования для целей данного федерального закона и установления рассматриваемого нами вида нормативов, заключающихся, как следует из ст. 26 ФЗ «Об охране окружающей среды» в сохранении природных и природно-антропогенных объектов, обеспечении устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Заметим, при этом, в законе отсутствуют критерии устойчивости функционирования естественных экосистем, неоднозначно само понимание «естественной экологической системы».
В связи с этим, нам видятся три возможных варианта понимания сути рассматриваемого норматива:
1) Федеральный закон нормирует только изъятие компонентов природной среды, а иные виды использования не нормируются в рамках законодательства об охране окружающей среды и не являются экологическими нормативами (с позиции ФЗ «Об охране окружающей среды»). Решение судьбы послед-
них - задача природоресурсного законодательства.
2) Федеральный закон нормирует только изъятие компонентов природной среды (для целей, обозначенных в законе, выделен самостоятельный вид норматива), а иные виды использования природных ресурсов, не связанные с их изъятием, выведены в «иные виды» нормативов воздействия на окружающую среду.
3) В ФЗ «Об охране окружающей среды» рассматриваемый норматив имеет некорректное название, которое, исходя из сущности отношений природопользования, а также того, что используются, в том числе изымаются, в процессе хозяйственной и иной деятельности полезные свойства компонентов природной среды, следовало бы заменить на «нормативы допустимого использования природных ресурсов». Это потребует внесения изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды».
Учитывая многообразие правовых связей в сфере «природа-человек-город», а также неразрывность отношений по использованию и охране природных ресурсов, основанных на их единстве с природой и друг с другом, для нас приемлем третий вариант понимания сути рассматриваемого норматива.
Конкретные требования к нормативам использования природных ресурсов предусмотрены в природоресурсных нормативных правовых актах.
Применительно к охране окружающей среды в городах нормирование использования земельных ресурсов играет важную роль, поскольку земля является основой не только жизни, но и деятельности человека, является ценным природным ресурсом, служащим базисом для осуществления хозяйственной и иной деятельности и средством производства в сельском и лесном хозяйстве.
Но есть и другой аспект ценности земли в городах, который зависит не от характера и назначения расположенных на ней зданий и сооружений (социальных, административных, культурно-бытовых и т.п.), а от состояния окружающей среды, поскольку состояние последней во многом определяет качество жизни человека в городе. В условиях разрастающихся территорий городов, увеличения масштабов инвестирования в социально-экономические, производственные сферы и, как следствие, дефицита площадей в границах городов значение нормативов использования земельных ресурсов возрастает с учетом интересов не только нынешних, но и будущих поколений.
Указанный норматив проявляется, прежде
всего, в установлении предельных минимальных и максимальных размеров земельных участков для определенных видов разрешенного использования (по правилам земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности). Здесь не следует игнорировать природно-географические, социально-экономические, историко-культурные и иные факторы, включая перспективы развития территорий городов. Для городов проблема рационального и эффективного использования территорий в современных условиях достаточно актуальна.
С изменением характера земельных правоотношений, развитием земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности, ориентированных на новые условия хозяйствования, изменился подход к рациональному и эффективному использованию земель в городах через планирование развития территорий и градостроительное зонирование. Однако без учета экологических факторов невозможно обеспечить качественно новый переход на новые условия развития.
При осуществлении градостроительной деятельности нельзя не оказывать воздействие на другие компоненты природной среды, а в некоторых случаях это воздействие оказывается целенаправленно (например, вырубка городских лесных насаждений для размещения объекта капитального строительства) поскольку необходимы новые площади для внутреннего развития городов. В связи с этим, необходимым является совершенствования законодательства о нормировании использования иных природных ресурсов в городах, придание четкого правового режима компонентам природной среды, находящихся на землях населенных пунктов, вопросы компенсаций за нарушение правового режима. Например, до сих пор в законодательстве не решен вопрос правового режима зеленых насаждений в границах населенных пунктов.
Таким образом, нормативы использования земельных ресурсов, равно как и нормирование использования других природных ресурсов в городах, должны отвечать требованиям рациональности и эффективности, быть ориентированными на устойчивое развитие городов, отвечать конечной цели правовой охраны - обеспечению состояния экологической безопасности.
К сожалению, методика разработки экологических нормативов остается неизменной и выстроена отдельно по компонентам природной среды и ис-
точникам негативного воздействия. Вместе с тем, окружающая среда в городе представляет единую при-родно-социальную систему, в ней происходит смешение последствий негативного воздействия на окружающую среду различных источников, которые в своей совокупности создают угрозу причинения вреда или наносят вред природной среде и здоровью человека, даже в большем размере, чем при соблюдении нормативов в отдельности (по компонентам и источникам воздействия).
Рассматривая вопросы экологического нормирования в контексте экосистемного подхода (а окружающая среда в городе с природными объектами и социальной инфраструктурой по всем своим характеристикам относится к системе природно-социальной), лишь в одном виде нормативов, среди существующих в ФЗ «Об охране окружающей среды», заложен потенциал совокупного (комплексного) механизма охраны окружающей среды в городах и улучшения ее состояния - нормативе допустимой антропогенной нагрузки.
В соответствии со ст. 27 ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативы допустимого воздействия устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях. В этом смысле единую природно-социальную систему города целесообразно рассматривать как интегрированный объект нормирования.
Кроме того, эта же статья содержит основополагающее положение для эффективной реализации норматива допустимой антропогенной нагрузки -учет природных особенностей конкретных территорий и (или) акваторий. Полагаем, для научно обоснованного установления нормативов для каждой территории необходимо проведение экологических оценок состояния и рисков, проведение внутри городских пространств экологического зонирования на основе исследований по компонентам природной среды, источникам негативного воздействия и в совокупности. Результатом этих исследований может явиться допустимое экологическое состояние природно-социальной системы в городе (или ее частей). Результаты исследований экологического состояния могут быть положены в основу многих управленческих решений в городах, не только нормирования, но и пространственного (территориального) планирования, экологического надзора и контроля, а также организации городского хозяйства и развития социаль-
ной, транспортной (оптимизация транспортных потоков, регулирование строительство объездных дорог, ограничение движения транспортных средств несоответствующего экологического класса), инженерной инфраструктур, зон рекреации и иных направлений создания комфортной городской среды.
Однако рассматриваемый норматив не получает должного развития вот уже на протяжении многих лет (за исключением известной территории уникальной экосистемы озера Байкал). Но потребность в его установлении и целевые установки все же имеются.
Так, в известном указе [2] Президент Российской Федерации подчеркнул необходимость снижения совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах и реализации комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах. Годом ранее он говорил о применении системы сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха для территорий (их частей) городов, учитывая расположенные на этих территориях источников (стационарных и передвижных) загрязнения окружающей сре-
Библиография:
ды, как об одном из основных мероприятий реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются [3].
Так, экологическое состояние природно-социальной системы и нагрузка на нее элементов социальной среды в своей совокупности могут быть положены за основу определения суммарной (совокупной) антропогенной нагрузки на окружающую среду в городах и позволит рассчитать суммарный (совокупный) антропогенный норматив.
Таким образом, решение задач снижения антропогенной нагрузки в городах, улучшения состояния окружающей среды в них в целом и по отдельным компонентам окружающей среды (почвам, атмосферному воздуху и др.), невозможно без пересмотра методологического подхода и существующих законодательных положений о нормативах допустимого изъятия компонентов природной среды и допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду. Учитывая специфику окружающей среды в городе и ее способность аккумулировать все виды негативного воздействия на нее, при решении указанных задач должен работать принцип «комплексная проблема -комплексное решение».
1. Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов. М.: Издательский дом «Городец», 2008. 448 с.
2. Указ Президента Российской Федерации «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 07.05.2018 № 204 (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 20. Ст. 2817.
3. Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» от 19.04.2017 № 176 // Собрание законодательства РФ. 2017. № 17. Ст. 2546.
4. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 10.01.2002 № 7-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. По тексту - ФЗ «Об охране окружающей среды».
