CC BY
163
ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ
3.13. ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ
Жочкина И.Н., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса ФГОБУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева»
Аннотация: В настоящей статье рассмотрены правовые условия и возможности участия общественности в принятии экологически значимых решений в Республике Мордовия. Автором проанализирован механизм реализации одного из основных принципов охраны окружающей среды, провозглашенного статьей 3 действующего ФЗ «Об охране окружающей среды», на примере одного из субъектов федерации. В статьей обозначены отдельные проблемы и предложены пути их решения.
Ключевые слова: общественность, охрана окружающей среды, правовые условия, эколого-правовая культура, экологические права, экологическое управление
LEGAL CONDITIONS AND POSSIBILITIES OF PATICIPATION OF ECOLOGICALLY SIGNIFICANT DECISIONS IN THE REPUBLIC OF MORDOVIA
Zhochkina I,N,, senior teacher of chair of civil law and process FGOBU VPO ‘Mordovian state university’
Summary: The article considers the legal conditions and opportunities for public participation in environmental decisionmaking in the Republic of Mordovia. The authors analyzed the mechanism of the implementation of one of the basic principles of environmental protection, enshrined in article 3 of the Federal Law «On Environmental Protection», an example of one of the subjects of the federation. In the article identified some problems and ways of their solution.
Keywords: community, protection of environment, legal conditions, legal culture, environmental rights of citizens, environmental management
Для начала приведем некоторые данные, полученные в результате экспертного опроса, проведенного автором в целях выяснения мнений экспертов относительно современного состояния правового регулирования экологического управления в Республике Мордовия, эффективности действующей системы органов экологического управления в Республике и методов и способов ее совершенствования [1]. Вопрос о привлечении общественности к решению экологических проблем вызывает много дискуссий.
Так, каждый третий респондент считает, что особая роль должна отводиться формированию экологической культуры граждан Республики. 48,6 % респондентов считают, что для повышения уровня экологической культуры населения Республики необходимо усилить привлечение к ответственности за совершение правонарушений в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности; при этом необходимо также развивать экологическое просвещение (46,9%) путем распространения экологических знаний, проведения акций, преподавания основ экологических знаний и т.д., за принятие Закона РМ «Об экологическом образовании» выступило всего 12,3% опрошенных.
Общественная активность населения в решении социально-экологических проблем находится в прямой зависимости не только от уровня его экологической культуры, но и от таких факторов как наличие законодательства, позволяющего участвовать в принятии общественно значимых решений, информированность жителей об экологическом состоянии городской среды, взаимосвязь общественных экологических организаций с населением.
76,1 % экспертов полагают, что система информирования населения о состоянии окружающей среды в Республике вообще не развита. При такой постановке вопроса одним экспертом сделана оговорка, что население не готово и не интересуется экологическими проблемами региона, и при возможном желании информацию можно найти как на сайтах соответствующих органов, так и из средств массовой информации. 58,4 % экспертов полагают, что для совершенствования законодательства об охране окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности, улучшения экологической ситуации в регионе, в целях устранения пробелов и противоречий с подзаконными правовым актами Республики, а также возложения ответственности за состояние окружающей среды на регион, необходимо разработать и принять закон Республики Мордовия «Об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на территории Республики Мордовия». Данный нормативно правовой акт, по мнению экспертов, должен быть «реальным», а не «бумажным», то есть устанавливать четкие и конкретные нормы и требования учитывая социально-экономические особенности региона, развитие инфраструктуры и промышленности, природно-ресурсный потенциал региона; закон не должен противоречить ФЗ «Об охране окружающей среды» и не дублировать его положения. Только 15% опрошенных считают более целесообразным оставить правовое регулирование отношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды в рамках федерального законодательства, но при этом для Республики Мордовия на уровне подзаконных актов разработать механизмы уже имеющихся нормативных предписаний применительно к условиям
Социально-политические науки
3’2012
региона. Один из респондентов (представитель Управления Росприроднадзора по РМ) обосновал сою позицию тем, что в Республике нет экологически опасных объектов и принятие новых правовых актов может сильно затруднить внедрение новых инвестиционных проектов.
Тема статьи не случайно звучит как «условия и возможности», так как для того, чтобы гражданин использовал «возможность», предоставленную ему Конституцией РФ и Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 07.01.2002 г. №7-ФЗ [2] выразить свое мнение и участвовать в решении задач охраны окружающей среды, государство должно создать необходимый минимум «правовых (да и не только) условий».
Вопросу участия общественности в настоящее время уделяется недостаточно внимания, как в научной литературе, так и в практической деятельности. В настоящее время реальную возможность участия общественности в принятии экологически значимых решений и реализации экологических прав граждан можно оценить как неудовлетворительную как в целом в Российской Федерации, так и в отдельных ее субъектах, в том числе и в Республике Мордовия.
Одной из причин может быть - отсутствие конкретного механизма реализации. В подтверждение тому, в юридической литературе делается вывод, что «при всей значимости граждан, общественных экологических объединений в экологическом управлении, они не достигли того уровня, которое бы отвечало состоянию природопользования и охраны окружающей среды в России, а их деятельность является неадекватной тем массовым экологическим правонарушениям, которые имеются в стране, поэтому необходимо дальнейшее совершенствование деятельности граждан, общественных объединений в экологической сфере» [3].
Автор намеренно не останавливается на понятии «общественное участие», так вопрос терминологии достаточно сложный и требует отдельного рассмотрения.
В настоящий момент принцип, декларированный ФЗ «Об охране окружающей среды», игнорируется многими субъектами Российской Федерации и практически не действует. Считаем, что такое участие не должно стать простой формальностью, а реально обосновывать принимаемые властные решения в сфере природопользования и охраны окружающей среды с учетом «социальной приемлемости и экологической обоснованности». Справедливо предлагается распространить модель учета общественных интересов в ходе принятия экологически значимых решений на все виды таких решений и сделать практику учета и согласований повсеместной [4].
Итак, в качестве правовых возможностей реализации права на участие в принятии экологически значимых решений в Республике можно назвать:
- общественные слушания - наиболее часто используемый метод “общественного участия”;
- общественная экологическая экспертиза - это еще один из распространенных механизмов реализации права общественности на участие в принятии экологически значимых решений. Однако “участие” это к “принятию решений” отношения практически не имеет -заключение общественной экологической экспертизы носит лишь рекомендательный характер;
- общественный экологический контроль предусмотрен международным и российским законодатель-
ством (ст. 68 ФЗ «Об охране окружающей среды»), но отсутствие механизмов его реализации, декларативность, противоречивость всего нескольких правовых норм в этой сфере не позволяют достичь положительных результатов в выполнении природоохранных программ и планов как федерального, так и регионального уровня. С целью проведения общественного экологического контроля должны создаваться институты внештатных инспекторов (причем, согласно опроса среди респондентов значительное число (72,6%) высказалось в пользу института внештатных общественных инспекторов). Согласимся, что практически реализовать эффективную систему экологического контроля достаточно сложно, и этому есть ряд объяснений.
Во-первых, отсутствие нормативного закрепления процедуры осуществления такого контроля (то есть нет практического механизма реализации);
во-вторых, отсутствие материальной основы его осуществления (имеется ввиду вознаграждения общественным инспекторам);
в третьих - отсутствие желания у граждан использовать правовые методы защиты своих экологических прав и интересов в сфере охраны окружающей среды снижение активности у граждан обусловлено, прежде всего, недоверием к самому механизму общественного экологического контроля и его результатам);
- референдумы. На наш взгляд, и этот механизм является, по сути, всего лишь декларацией прав. В Республике Мордовия до настоящего времени граждане ни разу не пытались решить экологические проблемы путем предоставленного им права на проведение референдумов, закрепленного за ними статьей 2 Конституцией Республики Мордовия [5]. В наибольшей степени для 73,5% респондентов согласно опроса референдум по экологически значимым вопросам есть форма выражения своего конституционного права на благоприятную окружающую среду, значительное количество экспертов приняли бы активное участие в референдуме если это приведет к положительному действенному результату, а не будет простой формальностью;
- создание общественных структур по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, основным назначением которых должна быть защита экологических прав граждан. Так, решения, принимаемые Общественными экологическими советами должны способствовать созданию условий открытости деятельности органов государственной власти, реализации природоохранных мероприятий и конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Общественная активность населения в решении социально-экологических проблем находится в прямой зависимости не только от уровня его экологической культуры, но и от таких факторов как наличие законодательства, позволяющего участвовать в принятии общественно значимых решений, информированность жителей об экологическом состоянии городской среды, взаимосвязь общественных экологических организаций с населением. Каждый третий респондент опроса считает, что особая роль должна отводиться формированию экологической культуры граждан Республики. 48,6 % респондентов считают, что для повышения уровня экологической культуры населения Республики необходимо усилить привлечение к ответственности за совершение правонарушений в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности; при этом необходимо также развивать экологическое просвещение (46,9%) путем распространения экологических знаний, проведения акций, преподавания основ экологических знаний и т.д., за принятие Закона РМ «Об экологическом образовании» выступило всего 12,3% опрошенных.
76,1 % экспертов полагают, что система информирования населения о состоянии окружающей среды в Рес-
ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ И ВОЗМОЖНОСТИ УЧАСТИЯ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКИ ЗНАЧИМЫХ РЕШЕНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ
публике вообще не развита. При такой постановке вопроса одним экспертом сделана оговорка, что население не готово и не интересуется экологическими проблемами региона, и при возможном желании информацию можно найти как на сайтах соответствующих органов, так и из средств массовой информации.
Республика Мордовия, используя опыт соседних регионов Поволжья, Постановлением Правительства РМ от 16.08.1996 №405 создала Научно-
координационный совет социально-экологической реабилитации Республики Мордовия, который находится в ведении Правительства Мордовии. Однако следует отметить, что создание данного совета не принесло ожидаемых результатов.
По мнению автора, в первую очередь деятельность общественных экологических инициатив должна быть направлена на решение проблем охраны среды своего непосредственного обитания.
Однако, отсутствие нормативно-правовой базы в развитии этого направления; отсутствие общественных экологических организаций, как действенных механизмов привлечения общественности к решению экологически значимых вопросов (в Республике действуют лишь одна детская общественная экологическая организация - «Зеленый мир», на базе которой создано региональное отделение РМ Центра экологической политики и культуры; для сравнения - в Республике Татарстан их порядка 18); пассивность населения; недостаточный уровень экологического просвещения населения Республики, все это создает значительные трудности в достижении успехов в вопросах рационального использования природных ресурсов, охраны окружающей среды в регионе, в решении проблемы перехода к устойчивому развитию экономики с учетом требований экологической безопасности.
Таким образом, необходимо:
- создать условия для вовлечения широких слоев населения в природоохранную деятельность, что позволит реализовать принципы демократического общества и правового государства, и стабилизировать экологическую ситуацию в России;
- законодательно закрепить четкие процедуры и регламенты механизмов участия общественности [7];
- развивать правовую базу, необходимую для резкого расширения заинтересованности населения в повышении уровня экологической культуры, в организации общественного контроля за соблюдением природоохранного законодательства.
Только при устранении выше обозначенных отдельных проблем, а также при повышении массовости экологического движения и престижа экологической работы, расширение добровольного участия в выполнении природоохранных мероприятий широких слоев населения [8] на основе «равноправного партнерства через применение широко принятых форм и методов сотрудничества государственных органов с общественностью» [9] можно создать условия, и как результат, действенный механизм привлечения общественности к участию в решении экологически значимых проблем, включающих правовые гарантии сотрудничества с органами государственной власти и местного самоуправления [10].
Список литературы:
1. В опросе приняли участие 113 экспертов. Экспертами выступили представители: - территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в Республике (Управление Россельхознадзора по РМ, Управление Росприроднадзора по РМ, Волжско-Окское Управление Ростехнадзора по РМ, Управление Росгидромета по РМ, ГУ МЧС России по РМ) - 43,4 %, - органов государственной власти субъекта (Правительство РМ в лице Государственного Комитета имущественных и земельных отношений, Министерство лесного, охотничьего хозяйства и природопользования по РМ) - 10,7%, - органов местного самоуправления (Администрация городского округа Саранск) - 7,1%, - представители хозяйствующих субъектов РМ (природопользователи) - 6,2%, - вузов РМ (НИ МГУ им. Н.П. Огарева, Мордовский государственный педагогический институт им. М. Е. Евсевьева) - 24,7 %,
2. Данный закон в качестве основного принципа охраны окружающей среды называет участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды. Данный принцип конкретизируется законодателем в статьях 11 и 12 названного закона, которая прописывает права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Таким образом, законодатель вовлекает в дело охраны окружающей среды широкие структуры гражданского общества и наделяет их существенными инструментами защиты общественных экологических интересов: См. об этом: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 30-31.
3. Герасимова И.А. Управление природопользованием и охраной окружающей среды: дис...канд. юрид. наук. М., 2003. С.117-118.
4. См. также: Васильева М. И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С.422.
5. URL: http://old.e-mordovia.ru/main/konstituciya/ (дата обращения: 01.11.2011).
6. Приказом Министерства природных ресурсов РФ от 28.01.2005 г. №28 в целях повышения эффективности деятельности Министерства за счет обеспечения коллегиальности в организации конструктивного взаимодействия с общественностью по вопросам охраны окружающей среды создан Общественный экологический совет при Министерстве.
7. В последнее время можно встретить отдельные проекты, так, например, Проект ФЗ «Об участии общественности в охране окружающей среды», Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности на территории городского округа г. Новокузнецк» (утв. Постановлением Совета народных депутатов города Новокузнецка от 27.12.05 г. № 11/91.
8. Эко-бюллетень. Архив. №5 (32). Проблема общественного участия. Васильева М. И. URL: http://ineca.ru/?dr=bulletin /arhiv/0052&pg=006 (дата обращения: 13.10.2011).
9. Колбасов О. С. Окружающая среда под охраной закона. М., 1989. С. 23.
10. Белокрылова Е. А. Правовые формы общественного участия в подготовке, принятии и реализации экологически значимых решений по объектам уничтожения ядерного и химического оружия: дис. канд. юрид. наук. Ижевск, 2007.
Reference list:
1. Kolbasov O. S. Environment under the protection of the law. M., 1989. p. 23.
