CC BY
238
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВА
ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Е.С. Гамарская*
Правовые проблемы регулирования признания профессиональных квалификаций в Европейском Союзе
Аннотация. Статья посвящена особенностям и тенденциям развития правового регулирования признания профессиональных квалификаций в Европейском Союзе. Учитывая, что признание профессиональных квалификаций и соответствующих подтверждающих их документов является одной из основных форм взаимного признания, статья раскрывает также вопросы содержания принципа взаимного признания в целом. В статье анализируются акты первичного и вторичного права Европейского Союза, а также практика Суда Европейского Союза, процесс формирования механизма правового регулирования признания профессиональных квалификаций. Большое внимание уделяется общей характеристике различных попыток гармонизации законодательств государств членов Европейского Союза в области профессиональных квалификаций на основе секторального подхода, минимальных образовательных стандартов и общей системы взаимного признания, а также выявляются их недостатки. Особое внимание уделяется Директиве 2005/36 о признании профессиональных квалификаций как основному документу в сфере признания квалификаций, объединившему большую часть действующих ранее норм. Ключевые слова: Европейский Союз, право ЕС, взаимное признание, профессиональные квалификации, образование, дипломы, профессия, профессиональная деятельность, гармонизация.
Маастрихтский договор 1992 г. о создании Европейского Союза (далее — ЕС) заложил основы концепции о свободном перемещении лиц, товаров и услуг через границы государств-членов. В настоящее время европейские государства продолжают активно развивать указанную концепцию путем принятия мер к построению общества, основанного на знаниях. Именно поэтому ЕС ведет активную работу по разработке документов, призванных формировать европейское пространство научных исследований, а ранее инициировал Болонский процесс, основным принципом которого является признание образования, полученного в других государствах.
Признание профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов является одной из основных форм взаимного признания1.
1 См.: Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О.
Введение в право Европейского Союза. М., 2010. С. 370.
Принцип взаимного признания является одним из основных принципов либерализации трансграничных экономических отношений и служит одним из средств обеспечения свобод внутреннего рынка ЕС.
Под взаимным признанием документов об образовании, выданных иностранным государством, понимается признание уполномоченными органами законной силы указанных документов на территории своей страны в целях доступа к образовательной и/или профессиональной деятельности.
В мировой практике существует множество документов об образовании, которые отличаются друг от друга по разным основаниям (название, вид, содержание). В связи с этим Лиссабонская конвенция 1997 г. о взаимном признании документов об образовании, которую Россия ратифицировала в 2000 г., закрепила единый термин для использования его в отношении всех указанных документов об образо-
*
© Гамарская Екатерина Сергеевна
Аспирантка кафедры права Европейского Союза Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА| [katemos@inbox.ru]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
вании — «квалификация». Указанный термин широко используется, в частности, и в рамках Болонского процесса.
Необходимо различать академическое признание и профессиональное признание. Так, академическое признание относится к признанию программ и дипломов одного учебного заведения другим для целей дальнейшего продолжения обучения (признание уровней образования, периода обучения и пр.). Профессиональное признание относится к праву осуществлять профессиональную деятельность по полученной в другом иностранном государстве специальности в соответствии с приобретенным профессиональным статусом. Для целей академического признания устанавливается эквивалентность документа тем документам, которые выдаются в государстве, где документообладатель планирует продолжить обучение. Профессиональное признание оценивает достаточность полученной квалификации для ведения профессиональной деятельности по конкретной специальности в государстве пребывания.
При этом существуют так называемые регулируемые профессии, доступ к которым регулируется специальными нормами и положениями. Каждая страна вправе устанавливать свой собственный список таких профессий. Как правило, в этот список попадают те профессии, которые имеют большое значение для общества, т.е. связаны с повышенной долей ответственности и риска (например, профессия архитектора или фармацевта).
В ЕС принцип взаимного признания впервые упоминается в ст. 57 Договора об учреждении Европейского Экономического Сообщества (далее — ЕЭС) 1957 г. (в редакции Лиссабонского договора ст. 53 Договора о функционировании ЕС (далее ДФЕС))2 в отношении дипломов, сертификатов и иных документов, подтверждающих профессиональную квалификацию. Содержание данного принципа впоследствии было раскрыто благодаря практике Суда ЕС. Особое значение в этом смысле имеет решения Суда ЕС по делу 120/78 «Cassis de Dijon»3, которое касалось устранения ограничений свободы движения товаров.
Стоит отметить, что решения Суда ЕС имеют существенное значение для целей применения права ЕС в сфере взаимного признания квалификаций. Так, примечательно решение по делу «Case 2-74 Jean Reyners»4 и заключение генерального ад-
воката по данному делу5. В решении по данному делу была отражена позиция Суда ЕС о том, что право граждан любого государства члена ЕС заниматься профессиональной деятельностью на территории другого государства-члена на тех же условиях, что и граждане последнего должно признаваться. Так, например, деятельность адвокатов не должна была быть обусловлена требованием гражданства в каждом государстве-члене.
Значение такого рода толкования права ЕС имело принципиальное значение для граждан всех государств-членов, так как появлялась реальная возможность всем желающим заниматься профессиональной деятельностью в любом государстве-члене, ином, нежели в том, где была получена соответствующая профессиональная квалификация6.
Важно отметить, что в процессе формирования права ЕС в отношении взаимного признания квалификаций первоначально применялся так называемый секторальный подход: принимались секторальные директивы. Как правило, для каждой профессии принималось две директивы: в одной закреплялись требования по общему уровню образования и подготовки, во второй перечислялись квалификации и дипломы, полученные в разных государствах-членах, которые соответствовали установленным условиям признания. Такого рода директивы были приняты в отношении медицинских профессий (врачи, медсестры, фармацевты) и в отношении архитекторов. Существовал также ряд «переходных» директив в отношении таких видов деятельности, как оптовая и розничная торговля, пищевая промышленность, угольная промышленность, деятельность посредников, а также мелких ремесленников7.
В начале 1990-х гг. ряд директив, в частности в отношении медицинских профессий, были подвержены кодификации и объединены в единый документ. Так появилась Директива 93/16, направленная на упрощение свободного передвижения врачей и на взаимное признание документов, подтверждающих их квалификацию8. Указанная директива стала определенной формой кодификации и содержала список названий документов, подтверждающих наличие квалификации, выдаваемых в разных странах, а также требования к знаниям, которые должны быть получены в процессе обучения.
2 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union // Official Journal C 115.2008. 5 sept.
3 Case 120/78 Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon) [1979] ECR 649.
4 Case 2-74 Jean Reyners v Belgian State [1974] ECR 00631.
5 Opinion of Mr Advocate General Mayras. Case 2-74. Jean Reyners v Belgian State. [1974] ECR 00631.
6 Paul Craig, Grainne de Burca. EU Law. Text, cases and materials. 4th ed. Oxford, 1998. P. 738.
7 Paul Craig, Grainne de Burca. Op. cit. P. 739.
8 Council Directive 93/16/EEC of 5 April 1993 to facilitate the free movement of doctors and the mutual recognition of their diplomas, certificates and other evidence of formal qualifications // Official Journal L 165..1993. 7 July. P. 1-24 (утратила силу 19.10.2007).
Е.С. Гамарская
Интересно ситуация складывалась в отношении юридических профессий. В 1974 г. при слушании дела С-33/74 \anBmsbergen9 Суд ЕС посчитал не противоречащим правопорядку ЕЭС установление национальных правил профессионального поведения юристов при условии, что они «не дискриминируют неграждан, объективно оправданы и пропорциональны поставленным целям». Как следствие, в 1977 г. была принята Директива 77/249, направленная на упрощение эффективного использования юристами свободы предоставления услуг10. В Директиве был закреплен запрет на любые ограничения свободы предоставления услуг, основанные на гражданстве или условии постоянного проживания. Стоит отметить, что указанная директива касалась именно свободы предоставления услуг и не включала специальных положений относительно взаимного признания дипломов. Указанная директива была предназначена определить статус юристов (адвокатов) и дала определение термина «юрист (адвокат)», но только применительно к тем сферам, в которых допускалась его работа. Из анализа указанной директивы видно, что ее основные положения характеризуются расплывчатостью формулировок и множеством условностей. Данная директива является действующей.
В 1989 г. юристов объединили с другими профессиями в Директиве 89/4811, выделив их в категорию «регулируемых профессий». Им было дано право учреждать в стране пребывания постоянное дело и предоставлена возможность использовать местные наименования. Однако вместе с тем их компетенция осталась ограниченной.
Можно также назвать Директиву 98/5, направленную на упрощение осуществления деятельности юриста на постоянной основе в государстве-члене ином, чем то, в котором была приобретена профессиональная квалификация12. В данном случае речь идет уже не о свободе предоставления услуг, а о свободе учреждения.
С конца 80-х гг. был изменен подход к гармонизации национальных требований, касающихся признания профессиональных квалификаций и подтверждающих их документов. Новый под-
9 Case C-33/74 Van Binsbergen [1974] ECR 1299.
10 Council Directive 77/249/EEC of 22 March 1977 to facilitate the effective exercise by lawyers of freedom to provide services // Official Journal L 78. 1977. 26 Mars. P. 17-18.
11 Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years' duration // Official Journal L 19. 1989. 24 Jan. P. 16-23 (утратила силу 19.10.2007).
12 Directive 98/5/EC of the European Parliament and of the
Council of 16 February 1998 to facilitate practice of the profes-
sion of lawyer on a permanent basis in a Member State other
than that in which the qualification was obtained // Official
Journal L 77. 1998. 14 Mars. P. 36-43.
ход заключался в создании общей системы признания дипломов и квалификаций. В этих целях было принято три директивы: Директива 89/48, Директива 92/51 и Директива 1999/42.
Особенно стоит обратить внимание на Директиву 89/48, посвященную вопросу создания общей системы признания дипломов о высшем образовании, длящемся не менее трех лет13. При принятии указанной директивы возникло достаточно много трудностей в связи с взаимным признанием государствами ЕС требований и стандартов. Однако именно эта директива заложила ряд основополагающих принципов в данной области.
Прежде всего, закрепленная в ней система должна была применяться ко всем регламентируемым профессиям, по которым требовалось как минимум трехлетнее обучение в рамках университетского образования. Из сферы действия директивы исключались профессии, являющиеся предметом регулирования директив специального характера. Согласно ее положениям, признание основывалось на принципе взаимного доверия, то есть не требовалась координация подготовительных образовательных программ по разным специальностям. Основной смысл директивы сводился к тому, что если гражданин одного из государств-членов хотел бы заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии в любом другом государстве-члене, то компетентные власти этого государства-члена не вправе были бы отказать ему на основании несоответствующего уровня квалификации, если данное лицо удовлетворяло определенным условиям. Удовлетворение данным условиям не означало, что лицо было допущено к профессии, но из этого следовало, что компетентные национальные власти не могли отказать в доступе только на основании отсутствия соответствующего уровня квалификации14. В то же время если образование иностранного специалиста существенным образом не соответствовало содержанию диплома, выдаваемого в принимающем государстве, а также если регламентируемая в принимающем государстве профессия включала виды деятельности, которые не предусматривались регламентируемой в государстве его происхождения или осуществляемой им профессией, то ему могла быть предоставлена возможность повышения квалификации в срок, не превышающий трех лет (адаптационный период). В качестве альтернативы можно было сдать экзамен на способность осуществлять определенную
13 Council Directive 89/48/EEC of 21 December 1988 on a general system for the recognition of higher-education diplomas awarded on completion of professional education and training of at least three years' duration // Official Journal L 19. 1989. 24 Jan. P. 16-23 (утратила силу 19.10.2007).
14 Paul Craig, Gráinne de Búrca. Op. cit. P. 836.
профессию, то есть пройти проверку профессиональных знаний и подготовки, что сделать обычно очень трудно. Таким образом, принцип взаимного признания дипломов в данной директиве существенно ограничивался и терял свой первоначальный смысл.
Принятая в 1992 г. Директива 92/5115 о второй общей системе признания профессионального образования была направлена на распространение системы взаимного признания на профессии, требования к обучению которым принадлежат к более низкому уровню. Например, речь шла о признании дипломов об окончании курсов, длящихся менее года. В Директиве был закреплен тот же подход, что и в Директиве 89/49, хотя он и основывался на признании периодов непрерывного опыта и обладания навыками, а не только признании формальных квалификаций.
Преимущество нового подхода заключалось в том, что любое лицо, получившее профессиональную квалификацию, было вправе сослаться на рассмотренные выше две директивы, что не позволило бы государствам-членам просто отказать данному лицу заниматься деятельностью в рамках регламентируемой профессии на основании отсутствия соответствующей квалификации.
Конечно, новый подход не был лишен некоторых недостатков. Например, основной принцип, лежащий в основе новой системы, принцип «взаимного доверия» на практике сталкивался с большими трудностями. Государства-члены просто не следовали указанному принципу. Кроме того, государства-члены предпочитали прибегать к экзамену на соответствие определенной квалификации, что являлось широким толкованием положений директив, предоставляющих лицу право выбора между экзаменом и периодом адаптации (повышением квалификации и обучением).
Сфера действия директив, касающихся взаимного признания квалификаций, также не распространялась на неграждан ЕС, а также на ситуации, когда граждане получали квалификацию за его пределами.
Директива 1999/4216 учредила третью общую систему взаимного признания дипломов, которая основывалась на сроках беспрерывного
15 Council Directive 92/51/EEC of 18 June 1992 on a second general system for the recognition of professional education and training to supplement Directive 89/48/EEC // Official Journal L 209. 1992 24 July P. 25-45 (утратила силу 19.10.2007).
16 Directive 1999/42/EC of the European Parliament and of the Council of 7 June 1999 establishing a mechanism for the recognition of qualifications in respect of the professional activities covered by the Directives on liberalisation and transitional measures and supplementing the general systems for the recognition of qualifications / Official Journal L 201. 1999. 31 July. Р. 77-93 (утратила силу 19.10.2007).
опыта и владения навыками, а не на обладании формальным уровнем квалификации или дипломом.
Позднее в Директивы 89/48 и 92/51 были внесены изменения Директивой 2001/1917, заключающиеся в упрощении координационной процедуры, введении концепции «регламентированного обучения и подготовки» и в праве принимающего государства проверять полученный профессиональный опыт. Изменению подлежали также некоторые секторальные директивы, касающиеся таких медицинских специальностей, как врачи, хирурги-ветеринары, стоматологи, фармацевты, акушеры, медицинские сестры, а также архитекторов. В частности, это коснулось упомянутой выше Директивы 93/16.
Несмотря на масштабную работу, проделанную ЕС в сфере взаимного признания, этот вопрос оставался для ЕС одним из приоритетных направлений деятельности. Так, в начале 2000-х гг. была проведена масштабная работа по пересмотру большого количества действующих в то время директив, касающихся профессионального признания, которая завершилась в 2005 г. кодификацией и принятием единой Директивы 2005/36 о признании профессиональных квалификаций18 (введена в действие в конце 2007 г.).
Указанная директива направлена на либерализацию предоставления услуг, повышение автоматизма признания квалификаций, упрощение административных процедур. Целью данной директивы являлось закрепить в едином акте положения пятнадцати директив, среди которых двенадцать секторальных директив и три директивы, которые учреждали общую систему признания профессиональных квалификаций. Она отменила и заменила, среди прочего, Директиву 93/16 (о свободе передвижения и признания дипломов врачей), а также Директивы 89/48, 92/51/и 1999/42.
Директива 2005/36 устанавливает правила, согласно которым государство-член, которое требует для доступа к регламентируемой профессии на его территории наличие определенных профессиональных квалификаций (принимающее государство), признает для доступа к этой профессии наличие профессиональных квалификаций, полученных в другом или не-
17 Directive 2001/19/EC of the European Parliament and of the Council of 14 May 2001 amending Council Directives 89/48/EEC and 92/51/EEC on the general system for the recognition of professional qualifications and Council Directives 77/452/EEC...80/155/EEC, 85/384/EEC, 85/432/EEC, 85/433/ EEC and 93/16/EEC concerning the professions of nurse responsible for general care, dental practitioner, veterinary surgeon, midwife, architect, pharmacist and doctor // Official Journal L 206. 2001. 31 July. P. 1-51.
18 Directive 2005/36/EC of the European Parliament and of the Council of 7 September 2005 on the recognition of professional qualifications // Official Journal L 255. 2005. 30 Sept. P. 22-142.
Е.С. Гамарская
скольких других государствах-членах (государство происхождения) и которые позволяют их обладателю осуществлять ту же профессию (ст. 1 Директивы). То есть виды деятельности, по которым получена соответствующая квалификация в государстве происхождения, и к осуществлению которых обладатель последней хочет быть допущенным в принимающем государстве, должны быть сравнимыми. Таким образом, данное положение директивы дает право принимающему государству сопоставлять иностранные документы, подтверждающие профессиональную квалификацию, с отечественными, с точки зрения требований, предъявляемых к определенной квалификации. Следовательно, это в очередной раз показывает, что принцип взаимного признания подчинен воле государств, на которую влияют различные факторы (наличие или отсутствие взаимного доверия между государствами, национальный протекционизм и пр.).
Рассматриваемая директива распространяется на всех граждан ЕС, которые хотят работать по регламентируемой профессии как в качестве наемного, так и независимого работника в другом государстве-члене, нежели то, в котором он получил соответствующую профессиональную квалификацию.
Существенным является, что указанная директива распространяет свое действие на лиц, имеющих образование или опыт работы по профессии, регламентируемой в государстве члене ЕС. Следует еще добавить, что действие директивы не распространяется на определенную регламентируемую профессию в той части, в которой в отношении нее действуют положения иного специального акта ЕС.
Отдельный интерес представляет ситуация, когда гражданин ЕС получил профессиональную квалификацию за пределами ЕС. Согласно ст. 2 директивы каждое государство-член вправе разрешить осуществление регламентируемой профессии на своей территории в соответствии со своим законодательством гражданам одного из государств-членов, владеющих определенной профессиональной квалификацией, полученной за пределами ЕС. То есть это вновь лишь право государств-членов.
Из вышесказанного следует, что (1) сфера действия директивы ограничивается признанием квалификаций по регламентируемой в принимающем государстве профессии; (2) ее действие распространяется на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию на территории одного из государств членов ЕС, а также (при определенных условиях) на граждан ЕС, получивших профессиональную квалификацию за пределами ЕС; (3) директива является одним из источников сразу нескольких свобод внутреннего рынка: свободы движения лиц (свободы движе-
ния трудящихся и свободы учреждения), а также свободы предоставления услуг.
Одной из отличительных черт указанной директивы является то, что в ней закреплен принцип автоматического признания в отношении ряда профессиональных квалификаций, которые ранее регулировались рядом секторальных директив. Так, директива, в частности, предусматривает автоматическое признание квалификаций (документов об образовании) медицинских профессий и архитекторов. Следует выделить также автоматическое признание подтвержденных профессиональным опытом квалификаций, касающихся некоторых видов торговой, промышленной деятельности и деятельности ремесленников.
Кроме перечисленных двух режимов автоматического признания к лицам, получившим образование в одном государстве-члене и которые собираются осуществлять свою деятельность на постоянной основе в другом государстве члене ЕС, предусматривается и общий режим признания квалификаций. Он основан на принципе взаимного признания и применяется к профессиям, которые не являются объектом действия специальных режимов.
Таким образом, на основе всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что законодательство в области взаимного признания профессиональных квалификаций не является все-объемлющим19. Так, в случаях, когда лицо хочет осуществлять деятельность в рамках профессии, которая не регламентируется в принимающем государстве, или когда соответствующее регулирование отсутствует во вторичном праве ЕС, следует обратиться к судебной практике Суда ЕС (дела C-340/89 Vlassopoulou, С-234/97 Fernandez de Bobadilla20, С-238/98 Hocsman21). Нельзя также сказать, что достигнута цель устранения всех препятствий для реализации свободы предоставления услуг, связанных с признанием профессиональных квалификаций. Механизм правового регулирования ЕС продолжает развиваться в этом направлении, однако необходимо учитывать, что это очень длительный и сложный процесс, обусловленный многообразием особенностей национальных систем образования и профессий в различных государствах членах ЕС. В связи с этим можно ожидать в будущем принятия новых актов вторичного права ЕС в указанной области, которые будут способствовать совершенствованию действующей системы признания и упрощению жизни специалистов различных профессий, в том числе и за пределами ЕС.
19 Paul Craig, Gráinne de Búrca. Op. cit. P. 841.
20 Case C-234/97 Fernández de Bobadilla [1999] ECR I-4773.
21 Case C-238/98 Hocsman of 14 sept. 2000 // URL: http:// curia.europa.eu.
Библиография:
1. Дюкина В.Р. Основные черты и сущностные характеристики систем признания профессиональных квалификаций (профессиональных титулов) адвокатов в Европейском Союзе // Вестник Российского университета дружбы народов. 2011. № 1. С. 108—115.
2. Жбанков В.А. Эволюция компетенции Европейского Союза и ее отражение в европейском праве: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 25 с.
3. Капустин А.Я. Европейский Союз: интеграция и право. М., 2000. 436 с.
4. Кашкин С.Ю., Калиниченко П.А., Четвериков А.О. Введение в право Европейского Союза. М., 2010. 384 с.
5. Энтин Л.М. Лиссабонский договор и реформа Европейского Союза // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 104-115.
6. Hans-Georg Kotthoff, Stavros Moutsios. Education policies in Europe. Studies in International Comparative and Multicultural Education. Vol. 10. 2007. 241 p.
7. Paul Craig, Gráinne de Búrca. EU Law. Text, cases and materials. 4th ed. Oxford, 1998. 1032 p.
References (transliteration):
1. Dyukina V.R. Osnovnye cherty i sushchnostnye kharakteristiki sistem priznaniya professional'nykh kvalifikatsii (professional'nykh titulov) advokatov v Evropeiskom Soyuze // Vestnik Rossiiskogo universiteta druzhby narodov. 2011. № 1. S. 108-115.
2. Zhbankov V.A. Evolyutsiya kompetentsii Evropeiskogo Soyuza i ee otrazhenie v evropeiskom prave: avtoref. dis. kand. yurid. nauk. M., 2009. 25 s.
3. Kapustin A.Ya. Evropeiskii Soyuz: integratsiya i pravo. M., 2000. 436 s.
4. Kashkin S.Yu., Kalinichenko P.A., Chetverikov A.O. Vvedenie v pravo Evropeiskogo Soyuza. M., 2010. 384 s.
5. Entin L.M. Lissabonskii dogovor i reforma Evropeiskogo Soyuza // Zhurnal rossiiskogo prava. 2010. № 3. S. 104-115.
Материал поступил в редакцию 14 июля 2014 г.
