CC BY
30
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Всстпик Омского университета, 2000. N.T. С. 110-113.
(с) Омский государственный университет, 2000
УДК 347.62
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ПРИРОДЫ В
РОССИИ В XXI ВЕКЕ
А. И. Каз анник
Омский государственный университет, кафедра государственного и муниципального права,
644077 Омск, пр.Мира, 55-А 1
Получена 26 декабря 1999 г.
In the article the author proposes totally new approach to solution of Russian ecological problems in the 21 centure. In fact, the issue is creating a complicated bio-economical system by legal means. This system functions in accordance with objective laws of biosphere, where is person will play a part of a controlling and regulating component of securing intégrité of the system.
Современное экологическое законодательство России не способно обеспечивать сохранение благоприятной природной среды в интересах живущих и будущих поколений людей. Эколого-правовой механизм, включающий в свой состав традиционный набор запретов, предписаний и дозволений, представляет собой вчерашний день и должен быть оставлен за порогом XX века. Все меры по совершенствованию технологии производства, нормированию вредных выбросов, повышению эффективности работы очистных сооружений, проведению борьбы с шумовым и тепловым загрязнением, которые принимаются в России согласно требованиям действующего законодательства., лишь оттягивают наступление катастрофы, но не способны предотвратить ее, поскольку не устраняют коренных причин возникновения экологического кризиса.
Низкая эффективность экологического законодательства России обусловлена главным образом тем, что с помощью правовых норм обществу навязывают субъективную модель охраны окружающей природной среды, построенную в зависимости от формы государственного устройства страны, характера общественного производства, концептуального подхода авторов законопроектов к решению экологических проблем. Между тем юридические законы действительны настолько, насколько они соответствуют объективным законам развития природы и общества. При их нынешнем расхождении экологическое
1 e-mail: itifo@law.omsu.omskreg.ru
законодательство России уже давно превратилось в умозрительную конструкцию, не способную эффективно регулировать отношения по рациональному природопользованию и охране окружающей природной среды.
Взамен действующего Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. "Об охране окружающей природной среды" необходимо, на мой взгляд, принять Федеральный закон "Об устойчивом развитии Российской Федерации". В основу нового закона должны быть положены идеи академика В.И. Вернадского о биосфере, под которой ученый понимал внешнюю оболочку Земли, живой покров планеты. В ее состав входят только те части атмосферы, гидросферы и литосферы, которые заселены живыми существами, органическое вещество которых обладает исключительной химической активностью в процессе непрерывного обмена вещества и энергии с неживой природой.
Обмен в биосфере протекает в форме замкнутых циклов. Благодаря этому поддерживается известное постоянство состава количества и концентрации вещества и энергии, вовлеченных в круговорот. Тем самым обеспечивается динамическое равновесие и устойчивость биосферы к антропогенному воздействию.
Однако в современных условиях наблюдается новое геологическое эволюционное изменение биосферы. Человек в процессе своей многогранной деятельности по преобразованию природы нарушает все циклы круговорота вещества и энергии, вносит в него количественные и качественные изменения, поставив под угро-
Правовые проблемы охраны природы в России в XXI веке
111
зу бесперебойное функционирование биосферы и нормальные условия существования самого человека. Почти во всех иерархически-пространственных подсистемах биосферы хозяйственная деятельность приобрела роль крупнейшей геологической силы, направляющей круговорот вещества и энергии в природе.
Человек оказывает глобальное воздействие на биосферу главным образом путем изъятия из нее вещества и загрязнения окружающей природной среды. Так, за последние 100 лет из недр Земли было извлечено 1,4 трлн/г твердых и жидких полезных ископаемых, около 60 трлн.куб.м газа, вырублены лучшие леса, распаханы целинные степи, уничтожены ценнейшие животные. В результате переработки сырья в биосферу поступило более 10 млн. новых видов химических соединений, большинство из которых чуждые для природы токсические вещества или концентрации отдельных элементов в несвойственных для нее сочетаниях. Уже теперь человечество потребляет 23% кислорода от общего объема, ежегодно вырабатываемого биосферой и в ближайшее время может достигнуть рокового дисбаланса, когда его потребление будет превышать объемы производства. Это приведет к резкому изменению круговорота вещества и энергии в биосфере, к сокращению ее внутреннего разнообразия, уменьшению стабильности и устойчивости к внешним и внутренним воздействиям. Биосфера может перейти в неустойчивое состояние или полностью разрушиться, что повлечет катастрофу планетарного масштаба.
Федеральный закон "Об устойчивом развитии Российской Федерации" должен содержать правовые нормы, стимулирующие органичное включение системы общественного производства в структуру природных круговоротов вещества и энергии, превращения его в функционально-необходимый компонент биосферы. Речь по существу идет о создании правовыми средствами сложной биоэкономической системы, функционирующей по объективным законам биосферы, где человек будет выполнять роль контролирующего и регулирующего звена по обеспечению целостности этой системы.
С помощью законодательных норм необходимо: установить объекты правовой охраны природы, полностью соответствующие иерархически-пространственной структуре биосферы; закрепить материально-финансовые стимулы структурной перестройки экономики с учетом экологических требований; обеспечить развитие общественного производства на основе замкнутых циклов; создать на экологических принципах систему органов государственного управления охраной природы; скоординировать усилия на-
циональных органов государственной власти и международного сообщества в обеспечении ноо-сферного развития цивилизации; сформулиро вать новое экологическое мышление.
В ст.4 ныне действующего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" говорится, что охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения на территории страны подлежат:
1) естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы;
2) земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты:
3) государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.
Нормы этой статьи закрепляют беспорядочную свалку как объектов правовой охраны природы, так и объектов природопользования. Авторы проекта Закона об охране окружающей природной среды как-то впопыхах забыли, что разновидностями естественных экологических систем являются все природные объекты, начиная от капли воды и' кончая Метагалактикой. Выделить их в качестве самостоятельных объек тов правовой охраны бессмысленно как с научной, так и с практической точек зрения.
Все специалисты по физической географии относят природные заповедники, природные; заказники и национальные природные парки к природным ландшафтам. Виды растений и животных со средой их обитания биологи называют популяциями.
Но главное, пожалуй, заключается в том, что природа не простая, не составная, не сложная. Она единая. Части бывают лишь у трупа. В этой связи совершенно неуместно упоминать в Законе об охране окружающей природной среды такие объекты, как земля, недра, воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир. Из этих частей природу никогда не соберешь, даже если пользоваться сказочной живой водой. Они выделены совершенно произвольно, без учета иерархически-пространственной структуры биосферы. Поэтому правовые нормы противоречат объективным законам функционирования биосферы, что на практике затрудняет их реализацию. Приоритет до сих пор отдается использованию природных ресурсов, хотя степень оскуднения природы России далеко превзошла допустимые размеры.
В Федеральном законе "Об устойчивом развитии Российской Федерации" следует закрепи ть
112
А. И. Казанпик
объекты правовой охраны природы, выделенные по принципу иерархической подчиненности таксономических единиц биосферы К таким объектам относятся: природа Земли и космического пространства, биогеоценозы, ландшафты, популяции и особи. Они предопределяют возникновение и развитие системы правового регулирования охраны окружающей природной среды и управления ее качеством, максимально соответствующей иерархически-пространственной структуре биосферы. С практической точки зрения это означает, что впервые природа нашей страны будет охраняться как единое целое, но на разных уровнях, в согласии с законами функционирования биосферы.
Поощрительные нормы закона призваны оказать стимулирующее воздействие на процессы структурной перестройки экономики России с учетом экологических требований. Как категорический императив сохранения благоприятной природной среды для нынешних и будущих поколений людей перед страной стоит задача стабилизировать рост и объемы ресурсодобывающих отраслей хозяйства. В качестве компенсирующей меры правовые нормы должны создавать условия для быстрого развития на современной технологической основе всех производств, связанных с преобразованием природного вещества и получением конечного продукта. Итогом перестройки станут, по мнению специалистов, значительное уменьшение природоемкости производимых продукции и услуг, резкое снижение нагрузки на окружающую природную среду, сокращение на 20-30% общей потребности в природных ресурсах.
Однако коренное оздоровление окружающей природной среды в России может произойти лишь в случае перевода производства на замкнутые циклы. При нынешней технологии производства из всего добытого сырья только 1-2% перерабатывается в полезную для общества продукцию, а остальные 98-99% возвращаются в виде отходов, которые практически выбывают из круговорота в биосфере, так как обретают неестественную форму. Это приводит к наращиванию объемов добычи сырья, расточительному использованию топлива и энергии, превращению в сплошные свалки миллионов гектаров плодородных земель, крупномасштабному загрязнению окружающей природной среды.
Используя всю совокупность поощрительных норм будущего Федерального закона "Об устойчивом развитии Российской Федерации", необходимо приступить в начале XXI века к переводу производства на замкнутые циклы в соответствии с объективным законом системной целостности биосферы, ее имманентных способностей
к саморегуляции. Само многообразие видов общественного производства, бесконечная возможность их комбинирования служат важной предпосылкой создания новых технологических процессов, подчиненных принципу круговорота вещества и энергии. Тогда добыча природных ресурсов, как считают специалисты, потребуется лишь для расширенного воспроизводства и компенсации неизбежных потерь, допускаемых в результате рассеивания, испарения, связывания в продукции и распыления природного и видоизмененного вещества.
Поощрительные нормы закона должны составить основу правового механизма, стимулирующего научно-исследовательские и проектные работы по переводу производства на замкнутые циклы, поискам экологически чистых источников энергии, созданию ландшафтов с заданными свойствами.
Перевод производства на замкнутые циклы, моделирующие круговорот вещества и энергии в биосфере, должен происходить не стихийно, а в процессе целенаправленного воздействия органов государственной власти на поведение и поступки людей. В связи с этим необходимо реорганизовать всю систему органов государственного управления охраной природы России, привести ее в соответствие с иерархически-пространственной структурой биосферы.
Основным территориальным звеном государственного управления охраной природы в России должен стать, по моему мнению, экологический регион. В отличие от государственных образований и административно-территориальных единиц экологические регионы лучше приспособлены для осуществления функций государственного управления охраной природы. Каждый экологический регион характеризуется однотипностью биогеоценозов, специфическими формами природопользования, своеобразным комплексом воздействия антропогенных факторов на природную среду. На их базе можно решать природоохранные задачи, далеко выходящие за территориальные рамки субъектов РФ и муниципальных образований.
Как установлено трудами отечественных географов, в России уже сформировалась под воздействием объективных причин система экологических регионов. В этой связи необходимо утвердить постановлением Правительства РФ их границы и узаконить фактически существующую сеть.
Проведение экологического районирования территории страны послужит преддверием для реорганизации системы органов государственного управления охраной природы России, перестройки ее в соответствии с принципами функ-
Правовые проблемы охраны природы в России в XXI веке ИЗ
ционирования биосферы. На территории каждого экологического региона следует создать Региональное управление охраны природы, подчинив его в организационном отношении непосредственно Госкомэкологии России. За ним необходимо сохранить функции координации взаимодействия природных и социальных систем, корреляции технологических процессов, осуществление контроля. Тогда возникнут реальные предпосылки для охраны природы как единого комплекса, независимо от административных границ Российской Федерации.
В Федеральном законе "Об устойчивом развитии Российской Федерации" следует закрепить оптимальные формы, взаимодействия России с другими суверенными государствами и международным сообществом для поддержания экологического равновесия в планетарных масштабах. Совместными усилиями необходимо создать эффективный правовой механизм и систему управления охраной окружающей природной среды на глобальном уровне, обеспечить координацию национальных и международных структур по ноосферному развитию общества.
В заключительном разделе закона необходимо предусмотреть разработку эколого-нравст-венвого кодекса России, внедрения в практику программ непрерывного экологического образования и воспитания населения. Каждый человек должен получить четкие представления о природе как сложной самоуправляемой системе, где все компоненты взаимосвязаны и взаимообусловлены, и научиться использовать природные ресурсы с учетом этих связей и зависимостей. Только в этом случае вся хозяйственная и рекреационная деятельность людей будет осуществляться в согласии с законами биосферы, что станет гарантией сохранения благоприятной природной среды для нас и наших внуков.
В статье предлагается принципиально новый подход к решению экологических проблем России в XXI веке. Речь, по существу, идет о создании правовыми средствами сложной биоэкономической системы, функционирующей по объективным законам биосферы, где человек будет выполнять роль контролирующего и регулирующего звена по обеспечению целостности этой системы.
пользования.М., 1998.
[3] Казанник А.И. Региональные проблемы правовой охраны природы в России. Омск, 1998.
[1] Вернадский В.И. Химическое строение биосферы Земли и ее окружения. М., 1965.
[2] Гирусов Э.В., Бобылев С.Н., Новоселов А.Л., Чшурных Н.В. Экология и экономика природо-
