CC BY
128
Экология и природопользование
УДК 504:334
ГАРМОНИЗАЦИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Михаил Абрамович Креймер
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат экономических наук, доцент кафедры экологии и природопользования, тел. (383)361-08-86, e-mail: [email protected]
Обоснована гармонизация экологического права в четырех отраслевых блоках: а) общие для всех принципы классификации окружающей среды и экспертизы предлагаемых решений; б) сохранение природного территориального комплекса на основе ограничительного права; в) согласование интересов хозяйствующих субъектов и граждан (жителей города) по санитарно-эпидемиологическим требованиям; г) законодательные ограничения природопользования и сопровождение бизнеса средозащитными мероприятиями.
Ключевые слова: гигиена, землеустройство, судьба земли, сукцессия, экологический кодекс, экологическое право.
HARMONIZATION OF NATURE MANAGEMENT AND PROTECTION
Mikhail A. Kreymer
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, ul. Plakhotnogo 10, Ph.D., Assoc. Prof., Department of Ecology and Natural Resources Management, tel. (383)361-08-86, e-mail: [email protected]
Harmonization of ecological law in four branches units is substantiated: a) common principles of classification for environment and offered decisions appraisal; b) natural territorial complex conservation on the basis of the restrictive legislation; c) coordination of economic units’ and citizens’ (townsmen) interests concerning sanitary-and-epidemiologic requirements; d) legislative restrictions in nature management and environment protection measures support of business.
Key words: hygiene, land management, fate of the Earth, succession, ecological code, ecological law.
В действующем законодательстве Российской Федерации природопользование представлено в пределах участков разнообразными правилами по ресурсам и объектам природы, а природоохранная деятельность чаще всего выступает «принудительной обузой» в рыночных отношениях. Научные обзоры свидетельствуют о сохранении актуальности совершенствования экологического права [1]. Поэтому возникла потребность в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2012 г. № 21, рассмотревшего эффективность применения экологического законодательства и определившего юридические нормы совершенствования правоприменительной практики.
Экологическое право относится к молодой и разветвленной отрасли юриспруденции, опирающейся на известные экологические закономерности о взаимодействии между природой и обществом. Совершенствующееся общество
61
Экология и природопользование
и существующая в своих биогеохимических закономерностях природа привели к отраслевой дифференциации правовой системы и несовершенной системе формирования принципов и критериев признания доказательств от истца или от ответчика. Многоотраслевой характер экологического права приводит к «размыванию» пограничных норм и усиливает неопределенность при принятии решения. Правоприменительная практика такого законодательства стала научной темой диссертационных исследований [2].
Отрасли права в интересах человека определяются генетической, физиологической и созданной на этой основе социальной характеристикой человека, которые оригинальны на жизненном интервале времени индивида. Гигиена, как наука о здоровье, и санитария, как отрасль сохранения адаптивной среды обитания человека, имеют сущностные (важные) основания в праве, в отличие от экологии или окружающей среды.
Понятие экологии - науки об условиях жизни, Э. Геккель (1894 г.) предлагал использовать для построения филогении [3, с. 265]. Экология в интересах живых компонентов природы, как объект экологического права, может быть применена через биогеохимические закономерности, а в «компактной форме» как сукцессия, по Ю. Одуму [4, с. 325]. Она оценивается по 24 показателям, характеризующим «стандартные» факторы биосферы: энергетика и структура сообщества, ее жизненный цикл и круговороты биогенных веществ, давление отбора и всеобщий гомеостаз.
Правовой экологический подход подразумевает выявление единых закономерностей между биосферными процессами, техногенной деятельностью человека, избытком солнечной энергии и дефицитом внутренних ресурсов для построения устойчивого развития. Биосфера как объект природопользования остается трудно классифицируемой на такие элементы, комбинация которых позволила бы учесть «ее интересы» и обеспечить устойчивое развитие общества. За последние 30 лет практически не изменился посредовый анализ природопользования. Анализ нормативно-методических документов с учетом категорий землепользования показывает, что их применение для российской территории с различными природно-климатическими условиями и социально-экономическими укладами жизни посредством адресной регламентации, чаще всего на эмпирической основе, обеспечивало санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. Окружающая среда является средой обитания для человека и источником прибыли для бизнеса. Человек не заинтересован в ухудшении жизненной среды в результате ее загрязнения и сокращении за счет различных видов деятельности. Бизнес не заинтересован в дополнительных расходах на охрану природы, уменьшении загрязнения и рациональном использовании природных ресурсов по экономическим критериям. Природа материальна, но лишена субъекта, который бы представлял ее интересы в различных договорах природопользования.
Необходимо признать удачным в землеустройстве и природопользовании выделение семи категорий землепользования. В эволюционном аспекте пер-
62
Экология и природопользование
вичным следует считать круговорот воды в природе, который в настоящее время конкретизирован до земель водного фонда. Благодаря влаге и теплу создаются условия для растительности и животного мира, которые представлены как земли лесного фонда и особо охраняемые природные территории. Удобные по социально-гигиеническим критериям территории становятся землями населенных пунктов, а по экономическим критериям - землями сельскохозяйственного назначения.
Земли промышленности образуются там, где имеются запасы минерального сырья, также возможно строительство промышленных объектов, транспортных магистралей и размещение отходов производства и жизнедеятельности. История многих государств свидетельствует, что практически вся поверхность суши и дно морей содержат природные ресурсы, добыча которых возможна в определенное экономическое время. Поэтому деление на семь категорий землепользования условно с точки зрения ландшафтного зонирования, но необходимо для регулирования природопользования на основе территориальных и временных ограничений.
Федеральные законы и кодексы, представляющие интересы природы, частично отражают сложные и многоуровневые процессы в экологии. Поэтому для их применения необходимы ландшафтно-экологические исследования по зонированию территорий вне границ административно-территориального деления.
Экономика страны зависима от экстерналий, характеристика которым должна быть дана в экологическом законодательстве вне границ административно-территориального деления. Экологию, по сравнению с эволюционной экономикой, следует рассматривать как сукцессию, состоящей из развивающейся и зрелой стадии. По достижению зрелой стадии создаются условия для нового развития без гибели, а в виде возрождения, самообновления. Экологоэкономическая сукцессия создается государством через семь категорий землепользования.
Устойчивого развития территории можно достичь только на основе права с учетом категорий землепользования и функций биосферы. Для реализации этой методологии предлагаются следующие четыре отраслевых интеграции российского экологического законодательства.
1. Гармонизация природопользования и природоохранной деятельности.
В качестве документов гармонизации российского права предлагаются федеральные законы о землеустройстве (№2 78-ФЗ от 18.06.2001 г.), об охране окружающей среды (№2 7-ФЗ от 10.01.2002 г.), об экологической экспертизе (№ 174-ФЗ от 23.11.1955 г.) и Земельный кодекс (№2 136-ФЗ от 25.10.2001 г.). Они все рассматривают территорию, земли, природные образования как единое целое и преимущественно для организации природопользования и природоохранной деятельности.
Природопользование имеет определенные признаки, определяемые экономическими интересами, и поэтому может быть предметом экологического
63
Экология и природопользование
права. Природоохранная деятельность не имеет единых признаков и представлена различными ведомственными интересами. Поэтому принципы, приведенные в перечисленных выше документах, должны быть направлены на разрешение антиномий: или природопользование, или природоохранная деятельность, формирующих предмет правового регулирования.
Отношения права в экологических системах всегда будет не завершенным, так как не определяются границы окружающей среды и особенно грани между живой природой и костным веществом. Сейчас нет научных оснований выделять более точные критерии экосистемы, на началах которых бы осуществлялась оценка ущерба окружающей среде, принятого в Гражданском кодексе, или вреда, принятого в законе об охране окружающей среды. Этому препятствует, как установил Ю. Одум, упорядоченный процесс развития биосферы и контроль со стороны ее сообщества. Поэтому экологическое право будет существенно отличаться от гражданского или государственного права, если не использовать семь категорий землепользования.
Для достижения гармонизации необходимо применяемое российское законодательство представить в виде следующих системно-целевых разделов (кластеров, областей зон влияния, правовых регламентов).
Системообразующим документом должен стать федеральный закон о землеустройстве (78-ФЗ). Необходимы общие положения о природопользовании (в виде землеустройства) и природоохранной деятельности (в виде охраны окружающей среды) в едином документе, не рассматривающие сиюминутные интересы различных сословий, хозяйствующих субъектов, граждан и общественных организаций, определяющие в настоящее время правила землеустройства.
Нормы права закрепляют, «образно определяя», физиологические нормы организма человека за его пределами, там, где среда обитания находится в интересах всех граждан общества. Поэтому санитарно-эпидемиологические требования к среде обитания имеют приоритет над экологическими, обеспечивающими сохранение адаптивного поведения. Необходимо отметить, что экология, как биология окружающей среды, получила исчерпывающее применение только в гигиене.
Системообразующий документ должен устанавливать скорость освоения пространства с учетом времени, то есть для настоящих и будущих поколений, как филогенез. Экономические и технические возможности хозяйственной деятельности должны строиться строго в интересах санитарно-эпидемиологических и экологических требований.
Здесь принимаются общие правила деления территории на природнотерриториальные комплексы, на территориально-производственные комплексы, на категории землепользования, на функциональные зоны населенных пунктов, на кадастровые кварталы, на бассейновые округа, на водохозяйственные участки, на различные экологические и санитарно-эпидемиологические зоны, на схемы землеустройства, на схемы территориального планирования и на адми-
64
Экология и природопользование
нистративно-территориальное устройство Российской Федерации. Существующее количество зон, участков и их применение на одной локальной территории часто приводит к дублированию, противоречию и, фактически, исполнению только на бумаге.
Определяются общие правила применения норм правового деления территорий, акваторий, локальных экономических и поселенческих образований, территорий с эндемичными и реликтовыми природными элементами. Эти общие правила правового деления территорий строятся для последующего применения во всех федеральных законах и кодексах.
Необходимо определиться с важностью и очередностью применения различных зон деления по комплексным показателям и стратегическим критериям. Только в законе о землеустройстве должны быть приведены главы о выборе стратегических критериев, комплексных показателях для шкалирования территорий, целесообразности экологических платежей, понимании ущерба, вреда и риска как для человека, так и объектов природы.
Создание условий для онтогенеза обеспечивает историческое развитие, как филогенез. В этом цель и содержание экологической и санитарноэпидемиологической экспертизы, а также выполнения оценки воздействия на окружающую среду. Экологическая экспертиза должна оценивать баланс между природопользованием (в виде землепользования и расположенных на ней ресурсов в интересах онтогенеза) и природоохранной деятельностью (понимаемой как сохранение пропорций между категориями землепользования и ландшафтами в интересах филогенеза) [5, 6].
Сейчас все нормы права имеют равную силу действия, представляя природные образования. В природе между этими естественными образованиями действуют биогеохимические законы, определяющие их очередность в активности, в масштабах и качественный состав. При вмешательстве человека биогеохимические закономерности нарушаются, а управлять ими или поддержать весь их комплекс человек еще не способен.
В рамках федерального закона о землеустройстве должны быть определены принципы природопользования и природоохранной деятельности на паритетных биогеохимических закономерностях, чтобы снять искусственные противоречия, т. е. минимизировать издержки, когда один узаконенный вид природопользования в границах одного или нескольких участков создает экологические проблемы для других категорий землепользования и задачи природоохранной деятельности.
Срок действия федерального закона о землеустройстве (78-ФЗ) будет определяться запасами природных невозобновляемых ресурсов, самочищающей способностью воды водоемов и атмосферного воздуха. Критерием эффективности этого закона будет являться определение судьбы участка с таким филогенетическим правом, при котором в прогнозируемой перспективе не возникнет экологических или санитарно-эпидемиологических негативных последствий на стадии онтогенеза [7].
65
Экология и природопользование
2. Гармонизация законодательства о природоохранной деятельности.
В качестве документов гармонизации российского права предлагаются федеральные законы об особо охраняемых природных территориях (№2 33-ФЗ от 14.03.1995 г.), о животном мире (№2 52-ФЗ от 24.04.1995 г.), Водный кодекс (№ 74-ФЗ от 03.06.2006 г.), Лесной кодекс (№2 200-ФЗ, от 04.12.2006 г.), Земельный кодекс (№2 136 от 25.10.2001 г.) в части статей о категориях землепользования водного и лесного фонда, особо охраняемых природных территориях.
Водный кодекс (ФЗ-74) поделил территорию России на 20 бассейновых округов, в которых выделяются гидрографические районы и водохозяйственные участки, необходимые для разработки схемы рационального использования и охраны водных ресурсов. По берегам рек устанавливаются водоохранные зоны. Эти региональные регламенты ограничивают строительство и устанавливают нормы допустимого воздействия на водные объекты при сбросе сточных вод.
Эффективность предпринимательской деятельности будет зависеть от соблюдения всеми комплексной схемы охраны и рационального использования водных ресурсов. Разрешение на строительство любых объектов будет зависеть от принятых водохозяйственных участков, норм предельно допустимого воздействия на водные объекты. Важным является выявление аридных зон для строительства полигонов захоронения отходов и водосборных бассейнов, формирующих сток главной реки.
Земли лесного фонда в интересах настоящих и будущих поколений поделены на леса, выполняющие защитные функции, эксплуатационные и резервные. В Лесном кодексе (ФЗ-200) определены правила районирования лесов, выделение лесничеств и лесопарков. Основным документом является лесохозяйственный регламент, определяющий правила использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, виды разрешенного использования лесов; возрасты рубок, расчетную лесосеку, сроки использования лесов. Этими правилами формируются региональные преимущества и экологические ограничения.
На землях лесного фонда классификация направлена на обеспечение многофункциональной роли лесов. Наиболее важную функцию по целевому назначению выполняют защитные леса. В то же время леса и недревесная растительность являются экономическим ресурсом эксплуатации. Иначе они становятся источником пожаров и гибнут от вредных организмов. Экологическое обоснование сохранности лесных участков различных природно-территориальных комплексов и более последовательного и рационального их использования чаще всего бывает малоубедительным перед ожидаемой экономической выгодой.
Особо охраняемые природные территории включают следующие территориальные образования: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты; земли природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения.
66
Экология и природопользование
Эффективность предпринимательской деятельности будет зависеть от соблюдения всеми хозяйствующими субъектами в интересах населения и биосферы в целом принципов сохранения естественного генетического фонда, определяющего зоонозы и антропонозы.
В настоящее время общество находится на грани, когда известные методы регулирования природопользования не отвечают возросшим масштабам и токсикологическим свойствам используемых химических элементов. Характеристика биосферы и человека (общества) свидетельствует об их существенном различии, как планетарной функции и системы саморегуляции. Природные (экологические) закономерности существенно отличаются от техногенных и социальных (антропогенных). Поэтому нет основания говорить об экологизации производства и общества на единой методологической основе и коэволюции. Экологические проблемы образуются в результате экономических ограничений в биогеохимической деятельности человека. Различие этих процессов обуславливает экономическое могущество государства и создает проблемы негативного влияния на окружающую среду [8].
В [4, табл. 2] предложена система развития регулируемых отношений между природой и обществом, обеспечивающая сохранение функций биосферы и социальный рост общества и экономическое развитие государства. Предлагается гармонизацию законодательства о природоохранной деятельности проводить с учетом функциональной характеристики экосистемы (табл. 1).
Для биосферы классификация природопользования искусственна и определяется интенсивностью биогенной миграции атомов (2-й биогеохимический принцип В.И. Вернадского). Ее целостность поддерживается круговоротом воды в природе, обеспечивающим сбор и удаление отходов жизнедеятельности биосферы.
Сохранение генетического фонда биосферы необходимо для обеспечения роста и размножения растений и животных. В биосфере используются первоэлементы и частично макроэлементы. Вместе с микроэлементами они образуют биогеохимическую среду, в которой живет человек. Биологические формы жизни на Земле адекватны природно-климатическим условиям и биогеохимическим особенностям территории. Отходы жизнедеятельности в биосфере не образуются, а являются продуктами питания и специфического потребления другими представителями сообщества.
В биосфере в результате физико-химических процессов происходит очистка атмосферного воздуха и воды водоемов перед использованием их объектами флоры и фауны. Биогеохимические циклы, трофические цепи и метаболизм организмов не образуют «тупиковых» циклов круговорота химических элементов и их соединений в окружающей среде. Для устойчивого развития биосферы концентрация химических элементов должна находиться в физиологическом оптимуме.
67
Экология и природопользование
Таблица 1
Принципиальная схема гармонизации законодательства о природоохранной деятельности с учетом функциональной характеристики экосистемы
Критерии Функциональная характеристика
Развитие и эволюция Геологическое время, в течение которого эволюция видов идет в направлении, увеличивающем биогенную миграцию атомов биосферы (2-й принцип В.И. Вернадского)
Поток энергии Максимальный, определяемый солнечно-земными связями
Пищевые цепи Замкнутые, без образования опасных отходов жизнедеятельности
Структура пространственно-временного разнообразия Классическая экология Интенсификация перераспределения водорастворимых химических соединений
Круговороты питательных элементов По В. И. Вернадскому: на основе газовых, концентрационных, окислительно-восстановительных и биохимических функций. Сбор и удаление отходов жизнедеятельности биосферы на основе круговорота воды
Управление (кибернетика) Сохранение генетического фонда биосферы, как планетарного явления. Среда реализации генетических моделей биосферы. Сохранение круговорота воды в природе для обеспечения сбалансированности биогеохимических процессов
Упорядоченность процесса развития Связана с изменениями во времени видовой структуры и протекающих в сообществе процессов
Контроль сукцессии Сукцессия контролируется сообществом в рамках свойств физической среды
Стабилизация По Одуму, максимальное количество биомассы на единицу энергии и максимальное количество симбиотических связей между организмами
Экономические Отсутствуют из-за избыточности ресурсов не в количественном, а в качественном отношении, а также из-за большого многообразия природных процессов, образующих биогеохимический круговорот
Взаимодействие круговоротов веществ и потоков энергии в больших экосистемах создает самокорректирующий гомеостаз, для поддержания которого не требуется внешнего управления. Поэтому необходимо сохранить комплексность биосферы хотя бы на особо охраняемых природных территориях, землях лесного и водного фонда. Жизнь человека и экономическая деятельность возможна только в «бесплатной» экологической среде, утилизирующей отходы производства и жизнедеятельности.
При этом необходимо учитывать, что в результате геологических процессов и интенсивной антропогенной деятельности увеличивается спектр применяемых химических элементов. Этим самым обеспечивается биогенная миграция атомов и могут образоваться формы жизни, не устойчивые в новой среде, и наоборот - агрессивно устойчивые для окружающих и человека.
Содержание экологического права должно включать выделение земель водного и лесного фонда, особо охраняемых природных территорий в масштабах: а) сохраняющих естественный круговорот азота, кислорода, углерода, серы, фосфора; б) обеспечивающих циклическое развитие биосферы, но не выхо-
68
Экология и природопользование
дящих за границы устойчивого развития; в) обеспечивающих ее сосуществование с антропогенной или техногенной деятельностью человека.
По экологическому праву должна меняться хозяйственная деятельность и среда обитания человека, т. е. не противоречить постоянству биосферы. Существующие статьи Водного и Лесного кодексов, федеральных законов об особо охраняемых природных территориях и животном мире отражают интересы биосферы в своей детализации и являются основами для гармонизации законодательства о природоохранной деятельности, в том числе как Экологический кодекс.
3. Гармонизация законодательства о среде обитания человека.
В качестве документов гармонизации российского права предлагаются: федеральный закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (№ 52 от 30.03.1999 г.), об охране атмосферного воздуха (96-ФЗ от 04.05.1999 г.), Градостроительный кодекс (№ 190-ФЗ от 29.12.2004 г.), Жилищный кодекс (№ 188-ФЗ от 29.12.2004 г.), Земельный кодекс (№2 136 от 25.10.2001 г.) в части статей о категориях землепользования для населенных пунктов.
Земли населенных пунктов, несмотря на свои незначительные размеры, нуждаются в больших капитальных вложениях и постоянных расходах на эксплуатацию (ремонт, модернизацию) средств жизнеобеспечения. Они могут включать другие категории землепользования, организованные в генеральном плане как функциональные зоны. Несмотря на различные классификации, применяемые на землях населенных пунктов (санитарно-гигиенические, градостроительные), сохраняются геоэкологическое проектирование и экспертиза по охране атмосферного воздуха, воды водоемов, используемой в питьевых целях, санитарной очистки территории, проектирования полигонов по захоронению твердых бытовых отходов. Поселение через круговорот ресурсов жизнеобеспечения выходит за черту города и формирует следующие пригородные земли. Выше по течению реки - водозабор и зоны санитарной охраны; ниже по течению - участок разбавления и перемешивания сточных вод. Аридные (бессточные) участки для полигонов промышленных и бытовых отходов, размещения иловых площадок, полей ассенизации, скотомогильников исторически размещаются за пределами черты, с учетом господствующей розы ветров. Однако эти экологические элементы генерального плана не отражены в нормативах проектирования.
На землях населенных пунктов применяется классификация, построенная по санитарно-гигиеническим критериям в интересах здоровья человека. В федеральном законе о санитарно-эпидемиологическом благополучии приведены 17 санитарно-эпидемиологических требований по обеспечению безопасной среды обитания для здоровья человека, которые можно рассматривать как систему интеграции градостроительной деятельности с гигиеной. В свою очередь, система санитарно-эпидемиологических требований слабо интегрирована с классификатором санитарно-гигиенических и эпидемиологических норм и правил. Данные классификации не нашли применения в функциональном зонировании населенных пунктов, где непосредственно осуществляется выполнение перечисленных выше требований.
69
Экология и природопользование
Замена принципов санитарной стандартизации и гигиенического нормирования на экологизацию среды жизнедеятельности человека не оправдывается, а приводит к искажению в трактовке санитарных норм и правил, особенно при использовании норм предельно допустимых концентраций в объектах окружающей среды и допустимых уровней воздействия физических факторов на организм человека. Поэтому в последнее время повышается роль санитарноэпидемиологического законодательства на землях населенных пунктов.
В [4, табл. 2] предложена система развития регулируемых отношений между природой и обществом, обеспечивающая сохранение функций биосферы, социальный рост общества и экономическое развитие государства. Предлагается гармонизацию законодательства о среде обитания человека проводить с учетом функциональной характеристики экосистемы (табл. 2).
Таблица 2
Принципиальная схема гармонизации законодательства о среде обитания человека с учетом функциональной характеристики экосистемы
Критерии Функциональная характеристика
Развитие и эволюция Отсутствуют модели интеграции исторического времени с геологическим. Поэтому экологические закономерности не применимы для управления в населенных пунктах. Историческое время проявляется в сохранении преемственности материальной культуры в виде выбранных моделей градостроительного устройства, духовной культуры, строительных и санитарных правил и норм
Поток энергии Благодаря росту энерговооруженности увеличивается миграция атомов 2-го рода для создания благоприятной среды жизнедеятельности. Поэтому поток энергии должен быть пропорционален численности населения
Пищевые цепи Не замкнутые. Отходы производства и жизнедеятельности захораниваются, что влечет экономические затраты и использование территории
Структура пространственно-временного разнообразия Снижение экологических факторов до уровня санитарногигиенических нормативов. Человечество постоянно изолируется как от стихийных природных бедствий, так и некомфортных, но естественных природных условий
Круговорот питательных элементов Увеличение миграции атомов 1-го рода не только для расширенного воспроизводства населения, но и более производительной трудовой деятельности.
Управление (кибернетика) Гигиенические и культурологические критерии при увеличении миграции атомов 1-го и 2-го рода
Классификация системы Гармония между биосферой и техносферой на основе санитарногигиенических принципов
Упорядоченность процесса развития Адаптивное поведение
Контроль сукцессии Здоровье (онтогенез, филогенез)
Критерии стабилизации Г армония между биосферой и техносферой на основе санитарногигиенических принципов
Экономические Средства труда, определяющие содержание общественноэкономической формации
70
Экология и природопользование
В настоящее время Градостроительный кодекс регулирует отношения больше в интересах бизнеса, чем в интересах различных слоев населения, проживающих в населенном пункте. Все граждане населенного пункта имеют равные права на благоприятную среду обитания. Однако наличие источников негативного влияния на здоровье и санитарно-гигиеническая неоднородность территории приводят к социально-гигиенической дифференциации общества. Для уменьшения такой социальной неоднородности предусматривается территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование с учетом соблюдения экологической безопасности [10-14].
В России рыночные отношения выстраиваются с приоритетом кадастровой оценки, регистрации и приватизации собственности по семи категориям землепользования. Это является базой в законодательной деятельности, через которую предусматривается сохранение окружающей среды и обеспечение конкурентноспособной экономики. Для гармонизации на функциональной основе предлагается сохранить категории землепользования и дополнить санитарноэпидемиологическими требованиями [9].
Выделение земель водного фонда является начальным условием для организации всех форм жизни, включая человека. К числу водохозяйственных участков относятся две категории водопользования, места выпуска сточных вод и контроля за качеством разбавления. Важными элементами гармонизации гигиенических нормативов водопользования (СанПиН 2.1.5.980-00) с экологическими требованиями к водным участкам Водного кодекса РФ являются показатели состава и свойств воды, сохранение самоочищающей способности водоемов на отдельных участках. В гидрографических районах важна гармонизация между водоохранными зонами и зонами санитарной охраны источников водоснабжения (СанПиН 2.1.4.1110-02). Несмотря на различные способы организации по берегам рек водоохранных зон и зон санитарной охраны, не совпадающих по юридическим границам регулирования, общий результат направлен на приоритетное водопользование человека, что обеспечивает приемлемое качество вод и для других водопользователей. Большинство рек России обустроено населенными пунктами, искусственными водохранилищами и подчиняется положению статьи 18 (ФЗ-52), что снижает возможности моделей хозяйствования, предусмотренных статьей 38 Водного кодекса РФ.
На землях лесного фонда предметом гармонизации является сохранение естественных экологических процессов, обеспечивающих баланс между различными микроорганизмами и фауной, являющимися источниками инфекционных и паразитарных заболеваний. Статья 55 Лесного кодекса (ФЗ-200) должна быть гармонизирована с положениями санитарно-эпидемиологических требований статей 12 и 14 (ФЗ-52). Такие же задачи гармонизации, как и на землях лесного фонда, необходимы на землях особо охраняемых территорий и объектов. Федеральным законом об особо охраняемых природных территориях (ФЗ-33) выделены лечебно-оздоровительные местности и курорты, которые
71
Экология и природопользование
должны выполнять санитарно-эпидемиологические требования, приведенные в статьях 12, 19, 20, 21, 24, 27 (ФЗ-52).
Для гармонизации на функциональной основе предлагается сохранить зонирование территорий населенных пунктов и дополнить санитарно-эпидемиологическими требованиями [10]. В санитарном законодательстве классификация построена с учетом негативных факторов, действующих на здоровье, и среды, посредством которой можно управлять санитарно-эпидемиологическим благополучием. В градостроительной деятельности классификация основана на типах хозяйственной деятельности. Для обеспечения «устойчивого развития территорий» (статья 1, ФЗ-190) необходимо взаимодополнение рассматриваемых документов в следующих разделах.
Гигиенические требования к атмосферному воздуху (статья 20, ФЗ-52) также приводят к зонированию территории поселения по допустимому содержанию ингредиентов в атмосферном воздухе, что должно учитываться при функциональном зонировании.
Гигиенические требования к водным объектам (статья 18, ФЗ-52) фактически расширяют границы города вверх по течению для обеспечения населения питьевой водой, а вниз по течению - при сбросе сточных вод, ограничивая тем самым возможности строительства.
В статью 35 (ФЗ-190) должны быть включены положения о видах земель для обеспечения основ жизнедеятельности, как общие для всех граждан с учетом их общенародной ценности, природного дефицита и исходя из принципов земельного законодательства: «единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами» (статья 1, ФЗ-137).
Важно для каждой территориальной зоны детализировать систему санитарных правил, норм, гигиенических нормативов, методических указаний и рекомендаций для конкретизации функционального зонирования и включения выводов социально-гигиенического мониторинга в градостроительные регламенты - «виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства» (статья 1, ФЗ-190). Градостроительные регламенты должны содержать инженерностроительные и архитектурно-планировочные решения по достижению санитарно-эпидемиологических требований.
Санитарно-эпидемиологическое право может включать следующие правовые нормы. Социальная солидарность в обществе должна отличаться от законов естественного отбора в биосфере. Таким образом, неблагоприятная среда
72
Экология и природопользование
обитания должна сопровождаться консолидированной помощью пострадавшим от негативного влияния загрязнения окружающей среды. Должно происходить регулирование численности населения на урбанизированных территориях за счет ограничения строительства промышленных, транспортных и общественноторговых объектов. Необходимо сохранение в черте населенных пунктов «участков дикой природы», так как человек является вторичным пользователем воды водоемов и атмосферного воздуха после объектов биосферы, а также в обществе недостаточно технико-экономических возможностей для общепланетарной очистки ингредиентов перед их выбросом и сбросом в окружающую среду. Для сохранения здоровья на урбанизированных территориях разрабатываются санитарно-гигиенические нормативы (ПДК) и создается санитарнотехническое оборудование (газопылеочистка, очистка сточных вод). Необходимо регулирование пищевых цепей для человека по критерию безопасности и качества; развитие и эволюция полноценного здорового человеческого общества и управление им на основе известных параметров токсикометрии.
Из-за своей малой естественной распространенности в окружающей среде химических элементов 3-го рода необходимо совершенствовать принципы санитарной стандартизации и гигиенического нормирования. По мере расширения техногенеза возрастает роль редких и рассеянных химических элементов как спутников жизнедеятельности человека. Редкие и рассеянные элементы могут нести новые биологические свойства для организма человека и менять социальные аспекты поведения человека в обществе. Если поселение обеспечивает онтогенез индивида, то этим самым сохраняется филогенез, смысл права и денег. Гигиена на землях населенных пунктов выступает регулятором экологических средств труда.
4. Гармонизация законодательства о природопользовании
В качестве документов гармонизации российского права предлагаются федеральные законы: о промышленной безопасности опасных производственных объектов (116-ФЗ от 21.07.1997), об отходах производства и потребления (№ 89-ФЗ от 24.06.1998 г.), об охране атмосферного воздуха (96-ФЗ от 04.05.1999 г.), о недрах (№2 2395-1 от 21.02.1992 г.), о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов (№2 166-ФЗ от 20.12.2004 г.), о безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами (№2 109-ФЗ от 19.07.1997 г.), Земельный кодекс (№2 136-ФЗ от 25.10.2001 г.) в части статей о категориях земель промышленного и сельскохозяйственного назначения.
Земли сельскохозяйственного назначения - наиболее многочисленные и неразрывно связанные с биосферными процессами. Сельскохозяйственная деятельность человека усиливает миграцию химических элементов и вносит чужеродные в виде удобрений и ядохимикатов. На самих землях становятся актуальными проблемы истощения плодородия, деградации и химического загрязнения.
Земли промышленности включают не только территории с полезными ископаемыми и промышленными объектами, но и транспортные магистрали,
73
Экология и природопользование
средства связи. Эти объекты расположены «среди» земель водного и лесного фонда. Они условно отделены от особо охраняемых природных территорий, земель населенных пунктов и сельскохозяйственного назначения, однако прочно связаны с миграцией химических веществ. Поэтому для сосуществования на смежных территориях промышленные объекты в проектной документации должны иметь следующие экологические разделы: а) проекты нормативов предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферный воздух (ПДВ); б) проекты нормативов предельно допустимых сбросов сточных вод в водоемы (ПДС); в) проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР).
В [4, табл. 2] предложена система развития регулируемых отношений между природой и обществом, обеспечивающая сохранение функций биосферы, социальный рост общества и экономическое развитие государства. Предлагается гармонизацию законодательства о природопользовании проводить с учетом функциональной характеристики экосистемы (табл. 3).
Таблица 3
Принципиальная схема гармонизации законодательства о природопользовании с учетом функциональной характеристики экосистемы
Критерии Функциональная характеристика
Развитие и эволюция Историческое, не равномерное для отдельных континентов и государств
Поток энергии Возрастающий, не всегда пропорциональный интересам человека и окружающей среды
Пищевые цепи Помимо пищевых, создаются производственные
Структура пространственно-временного разнообразия Интенсификация естественного плодородия за счет монокультур. Реализация технологии планетарного, клеточного и атомного масштаба
Круговороты питательных элементов Увеличение миграции атомов 1-го рода Создание техногенных ресурсных циклов и миграции атомов 3-го рода
Управление (кибернетика) Технико-экономические критерии
Упорядоченность процесса развития Связана с изменениями в технологии и видах перевода энергии из одних форм в другие (атом, химия, механика)
Контроль сукцессии Валовой внутренний продукт
Критерии стабилизации Производительность труда
Экономические Доминируют из-за неравномерности природных ресурсов, обладания технологией, политических интересов
Природопользование, по В.И. Вернадскому, заключается в последовательном изъятии из естественного круговорота сначала атомов 1-го и 2-го рода, а в завершение - атомов 3-го рода. Наличие геохимических аномалий элементов 3-го рода является условием для совершенствования адаптивного поведения человека. Филогенез такой популяции получает преимущества, а историче-
74
Экология и природопользование
ское развитие этого государства приобретает экономическое превосходство в процветании. Однако объединение биогеохимических процессов приводит к разрушению онтогенеза для других народов, нарушению их филогенеза и исторической судьбы таких государств.
Природопользование прошлых лет строилось на циклических химических элементах, для которых были установлены санитарно-гигиенические требования к технологии, выбросам и размещению производств. Создание инженерного природоохранного оборудования по гигиеническим критериям было возможным в экономике государства и не приводило к удорожанию стоимости продукции и услуг.
Применение редких, рассеянных и радиоактивных химических элементов (3-го рода) в наноиндустрии потребует новых экологических средств труда. Затраты на их создание, эксплуатацию и контроль может нести только государство, чтобы не нарушать экономическую целесообразность производства и потребления. Экологические закономерности, например, изменение климата, трансграничный перенос загрязняющих веществ, определяют требования к экономике всех стран и сохранению благоприятной среды обитания людей.
Новые химические вещества используются для создания средств производства, обеспечивающих экстенсивный рост населения и развитие цивилизации. Возможность вовлечения элементов 3-го рода в техногенную деятельность детерминирует формирование новых социально-экономических условий жизни. Привлечение агрономических методов приводит к созданию искусственных барьеров на пути токсического действия высоких концентраций элементов 3-го рода. Природные ресурсы обеспечивают сохранение масштаба пространства для поведения различных социальных групп и способствуют устойчивому функционированию во времени и переходу на новый уровень в процессе развития. Биосфера является буфером, где отходы техносферы, включаясь в биогеохимические циклы, переводятся из активных форм в среде жизнедеятельности человека в инертное состояние. Поэтому количество «биосферы» должно быть не меньше возрастающих ресурсных циклов, особенно создаваемых миграцией атомов 3-го рода.
Право природопользования должно строиться на основе не только инженерной полезности, но и токсичности химических элементов, их вовлеченности и управляемости в биогеохимических и ресурсных циклах. Перечисленные требования к природопользованию возможны только при натуральных формах хозяйствования, выполнимы частично при регулируемой экономике и игнорируются в рыночной экономике. Поэтому экологическое право может обеспечить наказание, а не профилактику.
Право природопользования должно содержать обременительный характер: при создании ресурсного цикла по добыче и применению химического элемента с нужными свойствами, все сопутствующие компоненты не должны образовывать открытый кругооборот в природе.
75
Экология и природопользование
Количество инженерного оборудования, технологий и производственных комплексов на участках, смежных и совмещенных с природными категориями землепользования, должны ограничиваться установленной (найденной, выявленной) сукцессией. Оценка воздействия техники и технологии на природу должна проводиться без учета экономических ресурсов и преимуществ. Экономические возможности ограничиваются с истощением запасов полезных ископаемых.
Выводы. У природы есть столько прав, сколько их может определить человек. Однако у нее есть скрытые резервы возрождения, в отличие от человека, его рода или цивилизации. Природа и без экологического права может начать все сначала. Экологическое право человеку может и не помочь.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Актуальные проблемы экологического права / Отв. ред. М.М. Бринчук и О. Л. Дубовик // Труды Института государства и права Российской академии наук, вып. № 2. - М., 2010.
2. Головина А. А. Критерии образования самостоятельных отраслей в системе российского права: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве. - М., 2012. - 34 с.
3. Мюллер Ф., Геккель Э. Основной биогенетический закон. Избранные работы; редакция и вступительная статья И.И. Ежикова. - М.-Л.: Изд-во АН СССР, 1940. - 297 с.
4. Одум Ю. Основы экологии. Пер. с 3-го англ. издания; под ред. и предисловие Н.П. Наумова. - М.: Мир, 1975. - 740 с.
5. Креймер М.А. Экологическая экспертиза в России: опыт, путь совершенствования и интеграции // ГЕО-Сибирь-2009. V Междунар. науч. конгр. : сб. материалов в 6 т. (Новосибирск, 20-24 апреля 2009 г.). - Новосибирск: СГГА, 2009. Т. 4, ч. 2. - С. 97-101.
6. Креймер М.А. Эффективность применения процедуры ОВОС на территории, где разрабатываются схемы территориального планирования и проводится кадастровая оценка земель // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Экономическое развитие Сибири и Дальнего Востока. Экономика природопользования, землеустройство, лесоустройство, управление недвижимостью» : сб. материалов в 4 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 3. - С. 98-103.
7. Креймер М.А. Экономические задачи территориального планирования и экологическое обоснование судьбы земли // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 3 (19). - С. 78-88.
8. Креймер М.А. Совершенствование управления природопользованием на основе биогеохимических процессов в экологии // Вестник СГГА. - 2011. - Вып. 2 (15). - С. 97-108.
9. Креймер М. А. Гармонизация гигиенического нормирования с требованиями экологической и градостроительной деятельности // Материалы XI Всероссийского съезда гигиенистов и санитарных врачей: сборник статей. Том I. - М., Ярославль: Изд-во «Канцлер»,
2012. - С. 523-526.
10. Креймер М. А. Пути управления санитарно-эпидемиологическим благополучием в городе // Гигиена и санитария. - 2010. - № 2. - С. 21-26.
11. Креймер М. А. Климат и прогноз загрязнения атмосферного воздуха в городе // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013. К Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Дистанционные методы зондирования Земли и фотограмметрия, мониторинг окружающей среды, геоэкология» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск: СГГА,
2013. Т. 2. - С. 116-121.
76
Экология и природопользование
12. Невидимова О.Г., Волкова Е.С. Районирование Томской области по уровню дискомфортное™ окружающей среды для жизнедеятельности населения // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013. IX Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Дистанционные методы зондирования Земли и фотограмметрия, мониторинг окружающей среды, геоэкология» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск: СГГА, 2013. Т. 2. -С.130-132.
13. Руденских Е.Б. Экологически ориентированное территориальное планирование на примере муниципальных образований Кочковского района Новосибирской области // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013. IX Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Дистанционные методы зондирования Земли и фотограмметрия, мониторинг окружающей среды, геоэкология» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск: СГГА, 2013. Т.2.- С. 170-178.
14. Павленко В. А., Юхименко Ю.М. Концепция эволюционного подхода к управлению экологизацией территории // Интерэкспо ГЕО-Сибирь-2013. IX Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Глобальные процессы в региональном измерении: опыт истории и современность» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск: СГГА, 2013. Т. 1. - С. 203-204.
Получено 27.05.2013
© М.А. Креймер, 2013
77
