CC BY
200
A.A. Антопольский*
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БАЛАНСА ИНТЕРЕСОВ ПРИ РЕГУЛИРОВАНИИ ОТНОШЕНИЙ ПО ПОВОДУ ИНФОРМАЦИИ КОНФИДЕНЦИАЛЬНОГО ХАРАКТЕРА
В статье рассматриваются вопросы баланса интересов в сфере отношений, связанных с конфиденциальной информацией. Сопоставляются конституционные нормы, закрепляющие право на доступ к информации и право хранить информацию в тайне. Рассматривается практика Конституционного Суда РФ по соответствующим делам. Отмечается дисбаланс интересов организаций, их работников и государства в сфере служебной тайны.
Баланс интересов, информационная безопасность, право на информацию, конфиденциальная информация, судебная практика, коммерческая тайна.
В документах стратегического планирования в информационной сфере уделяется достаточно большое внимание проблеме баланса интересов личности, общества и государства, соблюдению конституционных прав граждан. Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 6831) национальная безопасность определяется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации... достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации» (п. 6). В числе важнейших показателей состояния национальной безопасности названа «удовлетворенность граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств» (п. 115).
Согласно Доктрине информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г.
* Старший научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права РАН, кандидат юридических наук (e-mail: inform@igpran.ru).
1 СЗРФ. 2016. № 1(ч. 2). Ст. 212.
№ Пр-18952) под информационной безопасностью РФ понимается «состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства».
Проблема заключается в том, что интересы личности, общества и государства далеко не всегда совпадают, и необходимо совершенствовать механизмы их согласования, балансировки, разрешения и предотвращения конфликтов.
Ущемление одних интересов в пользу других приводит к серьезным негативным последствиям: росту социальной напряженности, падению авторитета государственных и правовых институтов, росту правового нигилизма. И только достижение баланса между личными, групповыми и общественными интересами способно обеспечить устойчивое развитие России.
Право на доступ к информации закреплено в Конституции РФ и ряде международных договоров. В частности, в ст. 29 Конституции РФ гарантируется свобода мысли и слова (ч. 1); «право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» (ч. 4); свобода массовой информации и запрет цензуры (ч. 5). Сходные нормы закреплены и в ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Конвенция).
Указанные положения дополняются конституционными нормами об обязательной публикации законов (ч. 3 ст. 15); об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить каждому доступ к документам и материалам, непосредственно затрагивающим его права и свободы (ч. 2 ст. 24); о праве на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44) и др.
Но одновременно Конституция РФ содержит ряд положений, касающихся защиты разных видов тайн. При этом в одних из них закреплено право на тайну как одно из охраняемых прав человека (ст. 23, 24), другие же, и прежде всего второе предложение ч. 4 ст. 29 «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом», можно рассматривать и как ограничение, и как гарантию права на доступ к информации. Некоторые виды охраняемых законом тайн непосредственно в Конституции РФ не упоминаются, но являются прямым следствием
2
Российская газета. 2000. 28 сент. ТРУДЫ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РАН 3/2016
закрепления в ней основных прав человека. К таким тайнам можно отнести коммерческую тайну как неотъемлемый атрибут свободы экономической деятельности и принципа добросовестной конкуренции (ст. 34). Защита профессиональных тайн является неизбежным следствием необходимости охраны неприкосновенности частной жизни.
В числе наиболее значимых актов законодательства РФ, закрепляющих право на доступ к информации, следует назвать федеральные законы от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»3 (далее — Закон об информации); от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»4; от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»5. В соответствии с ними доступ к информации ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну.
В указанных выше нормах, гарантирующих право искать, получать, передавать и распространять информацию, одновременно определяются и границы данного права — основным ограничителем права на доступ является необходимость защиты охраняемых законом тайн; в части права на распространение информации набор оснований несколько шире.
Но в реальной жизни попытки субъекта реализовать свое право на информацию зачастую наталкиваются на отказ, обусловленный правом или обязанностью охранять ту или иную тайну. В то же время обладатели конфиденциальной информации могут столкнуться с требованием предоставить эти сведения.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 31 марта 2011 г. № 3-П6 подчеркнул, что право на свободу информации осуществляется как ограничивающее права личности, закрепленные в ст. 23 и 24 Конституции РФ. При этом, как справедливо отмечает
3 СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4 СЗРФ.2008. №52(ч. 1). Ст. 6217.
5 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
6 СЗРФ. 2011. № 15. Ст. 2191.
М.В. Пресняков, речь идет не о противоречии содержания правовых норм, а о столкновении приобретаемых на их основе субъективных прав участников соответствующих отношений при непротиворечивости самих норм. Важно, что такие противоречия (автор называет их коллизиями) имеют объективный характер, связанный «с наличием и юридическим признанием разнонаправленных прав и законных интересов сторон общественных отношений. Они ни в коей мере не являются дефектами ни нормотворчества, ни правоприменения. Отсюда — и способ их разрешения не может заключаться в совершенствовании законодательного (нормотворче-ского) процесса или применительной практики, а предполагает поиск разумного и справедливого баланса прав и законных интересов участников»7.
В этой связи нельзя не отметить принципы, закрепленные в ст. 8 и 10 Конвенции, а также в Конституции РФ. Они определяют рамки, в которых государство может вводить ограничения прав и свобод человека: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц» (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ); «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55).
В практике Европейского суда по правам человека эти принципы развились в стандартный алгоритм, в рамках которого проверяется:
имело ли место вмешательство в охраняемые Конвенцией права;
было ли вмешательство основано на законе8;
осуществлялось ли вмешательство для достижения законных целей;
было ли вмешательство необходимым «в демократическом обществе» для достижения указанной цели, иными словами, сораз-
7
Пресняков М.В. Коллизия конституционных прав: проблема обеспечения справедливого баланса // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20. С. 25,
о
Необходимым является не только наличие закона как такового, но и соблюдение определенных требований, предъявляемых к закону, в числе которых в первую очередь необходимо назвать ясность и определенность его содержания.
мерно ли вмешательство заявленной цели и не было ли оно избыточным.
При отрицательном ответе на первый вопрос производство по делу прекращается. Следует заметить, что в большинстве случаев второй и третий вопрос у государств-ответчиков затруднений не вызывает, в то время как четвертый порождает много споров, и именно несоблюдение принципа соразмерности является наиболее распространенным основанием для удовлетворения жалоб.
Сходный принцип получил отражение в ряде решений Конституционного Суда РФ: «Закрепление в законе отступлений от банковской тайны — исходя из конституционного принципа демократического правового государства, обязанности государства соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность и обеспечивать их баланс в законодательстве и правоприменении, верховенства Конституции Российской Федерации и ее высшей юридической силы, свободы экономической деятельности и свободного предпринимательства — не может быть произвольным; такие отступления... должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и интересов граждан, не затрагивать существо соответствующих конституционных прав, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания закрепляющих эти права конституционных положений, и могут быть оправданны лишь необходимостью обеспечения указанных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целей защиты основ конституционного строя Российской Федерации, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц и общественной безопасности...»9.
С нашей точки зрения, окончательно закрепить в законе права и интересы в исследуемой области и тем самым предотвратить возможные споры и конфликты невозможно. Все, что можно и нужно сделать, это создать эффективную систему разрешения таких конфликтов, неотъемлемой частью которой является независимый суд.
Одна из особенностей российской правовой системы — значительное число охраняемых законом тайн и их несогласованность.
9 Определение Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2004 г. № 453-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. № 3.
Попытки навести порядок в этой сфере предпринимались неоднократно. В ныне утратившем силу Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» информация (правда, только документированная) подразделялась на открытую и ограниченного доступа, а документированная информация с ограниченным доступом — на информацию, отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную (ст. 10). Перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 1881", содержит семь видов конфиденциальной информации, часть из которых разделяется на подвиды: 1) персональные данные; 2) сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты; 3) служебная тайна; 4) профессиональные тайны (врачебная, нотариальная, адвокатская, тайна переписки и др.); 5) коммерческая тайна; 6) сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них; 7) сведения, содержащиеся в личных делах осужденных, а также сведения о принудительном исполнении судебных актов, актов других органов и должностных лиц.
Закон об информации несколько изменил данную систему, распространив понятие «конфиденциальность информации» на все виды сведений ограниченного доступа, включая государственную тайну. Существенным шагом вперед стало то, что впервые в российском законодательстве были закреплены определение профессиональных тайн и общие правила работы с ними (ч. 5—7 ст. 9).
В настоящее время в законодательстве упоминается несколько десятков различных видов информации с ограниченным доступом11.
Особое место в системе сведений ограниченного доступа занимают персональные данные, которые можно отнести к охра-
10 СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127; 2005. № 39. Ст. 3925.
11 Сводный перечень сведений конфиденциального характера, утвержденный постановлением Правительства Московской области от 27 ноября 2002 г. № 573/46 (СПС «КонсультантПлюс»), включает к настоящему моменту более 50 наименований. Специалистами СПС «КонсультантПлюс» подготовлен Перечень нормативных актов, относящих сведения к категории ограниченного доступа, где таких видов уже более 80.
няемым законом тайнам с некоторыми оговорками, и служебная тайна.
Многие проблемы связаны с отсутствием единого понятийного аппарата. Как отмечает Л.К. Терещенко, «в законодательстве определения тайны нет, однако анализ показывает, что речь всегда идет о сведениях, не предназначенных для широкого круга лиц, всегда установлено ограничение доступа, использования и распространения»12. Имеется как минимум два подхода к пониманию термина «тайна»: в рамках одного под тайной понимаются сведе-
13
ния с ограниченным доступом , в рамках другого — режим защиты этих сведений14. Причем оба подхода получили закрепление в нормативных правовых актах, что отнюдь не способствовало внесению ясности в этот вопрос.
С нашей точки зрения, противопоставлять эти два подхода не совсем правильно. Если понимать тайну как сведения, доступ к которым ограничен, то система мер и правил, из которых складывается режим ограниченного доступа, становится непременным атрибутом такой информации. Иными словами, информацию можно назвать тайной, только если к ней де-юре и де-факто применяются меры охраны. Если же под тайной понимать режим конфиденциальности, то применяться он может только к информации, и ни к чему другому, т.е. речь идет о неразрывном единстве информации и мер по ее охране, описывая которое разные авторы выводят на первый план ту или иную сторону.
Однако по причинам практического свойства, в частности, исходя из необходимости обеспечения лаконичности текста нормативных актов, первый подход представляется более оправданным, поскольку он дает возможность четко назвать объект регулируемых отношений. Нормы ч. 4 ст. 4 и ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне»15, где неоднократно, подчас несколько раз в одном предложении, используется конструкция «информация, составляющая коммерческую тайну» в
12
Терещенко Л.К. Правовой режим информации. М., 2007. С. 171—172.
11
См., например: Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М., 2004. С. 720.
14 См.: Городов O.A. Основы информационного права России. СПб., 2003. С. 83-87.
15 СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3283.
разных падежах, представляют собой ярчайший пример «от противного».
Одна из проблем, связанных с регулированием тайн в России, с нашей точки зрения, связана с тем, что при разработке, принятии и реализации актов, относящихся к различным отраслям права, не всегда в должной мере учитываются общие принципы и правила, установленные базовым Законом об информации.
Сравнивая ситуацию в России и за рубежом, нельзя не отметить, что отечественное законодательство значительно превышает по объему зарубежные аналоги. Так, во многих странах не проводится различие между государственной и служебной тайной. Иногда соответствующие нормы включаются в состав закона о праве на информацию (например, в Бразилии16). Специальные законы о коммерческой тайне также встречаются достаточно редко17.
Российское законодательство о коммерческой тайне характеризуется в первую очередь нестабильностью. За четверть века, прошедшие с момента возвращения данного института в правовую систему, не удалось достичь консенсуса даже на уровне базовых понятий и принципов. Каждый очередной закон, принимаемый в этой области, существенно меняет систему базовых категорий и связей между ними. Так, в данной сфере традиционно используются два термина: «сведения, составляющие коммерческую тайну» и «секреты производства». Однако законодатель никак не может определиться, то ли они равнозначны, то ли взаимодействуют как общее и частное, и если так, то какую роль играет каждый из них. Сравним формулировки ст. 3 Закона «О коммерческой тайне»: в первоначальной редакции — «информация, составляющая коммерческую тайну, — научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау)), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны»,
16 См.: Закон Бразилии от 18 ноября 2011 г. № 12.527 // URL: http://www.free dominfo.org/documents/BRAZILIAN20111awenglish.pdf (на англ. яз.) (дата обращения: 10.11.2015). 1 -]
См., например: Рачковский В.В. Зарубежное законодательство о коммерческой тайне//Правоведение. 1999. № 3. С. 100-104.
в редакции Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЭ — «информация, составляющая коммерческую тайну (секрет производства)»18. В редакции Федерального закона от 12 марта 2014 г. № 35-Ф319 упоминание о секретах производства исключено, но определение секрета производства в ст. 1465 Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ) приобрело следующий вид: «секретом производства (ноу-хау) признаются сведения любого характера... если... обладатель таких сведений принимает разумные меры для соблюдения их конфиденциальности, в том числе путем введения режима коммерческой тайны».
Таким образом, до 2006 г. сведения, составляющие коммерческую тайну, рассматривались как родовое понятие, а секреты производства — как видовое; в период с 2006 по 2014 г. они трактовались как равнозначные; с 2014 г. по настоящее время секреты производства выступают в роли родового понятия. И главное здесь даже не то, какой из подходов к определению рассматриваемых понятий является правильным (на наш взгляд, первый). Гораздо важнее, что понятийный аппарат требует особой осторожности. Если в отношении законов уместен принцип «семь раз отмерь, один раз отрежь», то в части терминов необходимо отмерять еще более тщательно.
Нельзя не отметить, что при разработке законодательства о коммерческой тайне была предпринята попытка сбалансировать интересы обладателей и остальных субъектов. Правда, вряд ли ее можно назвать успешной.
Так, оправданным представляется установление в Законе «О коммерческой тайне» запрета на отнесение сведений к коммерческой тайне (ст. 5), как и то, что законодатель не стал делегировать на подзаконный уровень полномочия по введению таких запретов (п. 11 ст. 5). В ст. 6 и 14 закрепляются права обладателей при передаче информации государственным и муниципальным органам.
Вместе с тем содержание ряда норм, как представляется, усложняет положение обладателей без каких-либо разумных причин. Это в первую очередь нормы ст. 10, где определены требования к режиму коммерческой тайны, с нашей точки зрения, чрезмерно
18 СЗ РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5497.
19 СЗ РФ. 2014. № 11. Ст. 1100.
формализованные, соблюдение которых слишком затратно для малого и среднего бизнеса и в минимальной степени обеспечивает реальную защиту этих сведений2".
Если оценивать, с одной стороны, права и интересы обладателей и полномочия публичных органов — с другой, то нормы рассматриваемого Закона на первый взгляд представляются вполне сбалансированными. Так, ст. 6 предусматривает обязанность обладателя безвозмездно представлять информацию, составляющую коммерческую тайну, по мотивированному требованию уполномоченного органа, и право этих органов затребовать такую информацию в судебном порядке в случае отказа обладателя. Органы, получившие информацию, составляющую коммерческую тайну, обязаны обеспечивать ее конфиденциальность и не вправе передавать ее иным государственным или муниципальным органам (ст. 13).
Однако в действительности эти нормы оказываются практически «мертвыми». Насколько известно, еще не было прецедентов, когда публичный орган по суду истребовал бы у обладателя сведения, составляющие коммерческую тайну. Органы государственной власти наделены правом привлекать лиц, не представивших им необходимые сведения (включая и отнесенные к коммерческой тайне), к административной ответственности на основании ст. 19.7 и 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), и именно этот механизм работает на практике. В свою очередь, для защиты собственных интересов обладатели прибегают либо к обжалованию в суд действий должностных лиц, либо обжалуют постановления об административном правонарушении в соответствии с нормами гл. 30 КоАП РФ.
Существенный сдвиг произошел в части регулирования отношений обладателей с их наемными работниками в период и по окончании действия трудового договора. Первый вариант закона «О коммерческой тайне»21, принятый Государственной Думой 22 января 1999 г., но не вступивший в силу из-за президентского вето, предусматривал выплату компенсации за соблюдение режи-
20
Подробнее см.: Антопольский А.А Коммерческая тайна: нормы закона и реальные правоотношения // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 211-224.
21
Проект Федерального закона № 96700518-2 «О коммерческой тайне » // СПС «КонсультантПлюс».
ма коммерческой тайны (ст. 9) и обязанность работника хранить конфиденциальность полученной информации в течение двух лет после увольнения (ст. 10). В первоначальной редакции Закон не содержал никаких упоминаний о компенсации и продлевал срок действия названной обязанности до трех лет (ст. 11). Действующее законодательство закрепляет обязанность работника сохранять конфиденциальность полученных сведений до прекращения действия исключительного права на секрет производства, т.е., по сути, бессрочно (ст. 1470 ГК РФ).
Проблема баланса интересов в сфере личной и особенно семейной тайны представляется наиболее сложной. Поскольку осветить все ее аспекты в рамках настоящей статьи не представляется возможным, остановимся на вопросе сохранения конфиденциальности сведений о лице, обратившемся в государственный орган с сообщением о правонарушении. Безусловно, существует риск, что такое лицо будет подвергаться давлению или угрозам со стороны нарушителя. Это послужило причиной обращений в Конституционный Суд РФ о признании неконституционной ст. 25.1 КоАП РФ. Суд, отказав в приеме жалоб к рассмотрению, указал: «Личные данные (имя, адрес места жительства, почтовый адрес, контактный телефон) лица, заявляющего о правонарушении, указываемые им в официально подаваемом заявлении, а равно личные данные свидетеля, которые фиксируются в процессуальных документах, в том числе с их слов (например, в протоколе об административном правонарушении), не относятся к сведениям о частной жизни таких лиц и не признаются законодательством об административных правонарушениях закрытыми сведениями, поскольку такие данные необходимы для производства по делу об административном правонарушении. Сокрытие таких данных во всех случаях, как на том настаивает заявитель, не соответствовало бы целям и задачам законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации). Случаи же, когда соответствующим данным придавался бы закрытый характер, могут быть специально оговорены законодателем»22.
'' Определение Конституционного Суда РФ от 16 июля 2013 г. № 1217-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кудрякова Антона Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СПС «Кон-сультантПлюс ».
В другом деле некоммерческая организация обжаловала отказ предоставить документы, послужившие основанием для проведения в отношении нее внеплановой проверки. Конституционный Суд РФ также отказал в приеме данной жалобы к рассмотрению, отметив, что процитированные выше выводы «сформулированы применительно к действующему правовому регулированию производства по делам об административных правонарушениях и не носят универсального характера»23.
С институтом служебной тайны связано множество проблем. Этот термин используется более чем в 70 действующих федеральных законах, не считая иных нормативных правовых актов, ей посвящено множество научных работ24. Подготовлено уже два варианта законопроекта. Однако содержание данной категории до сих пор четко не определено. Также остается не проясненным до конца вопрос о том, объектом каких правоотношений выступает служебная тайна, кто является их субъектами, какие сведения к ней относятся. Параллельно в законодательстве закреплен ряд категорий с тем же значением (служебная информация и др.)25.
Важнейшим из числа подзаконных правовых актов, регулирующих отношения по поводу служебной тайны, является постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах ис-
"11
Определение Конституционного Суда РФ от 22 декабря 2015 г. № 2906-0 «По жалобе некоммерческой организации «Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений» на нарушение конституционных прав и свобод частью 2 статьи 6 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
24 См., например: Волчинская Е.К. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Государственная служба. 2011. № 2. С. 39—44; Камалова Г.Г. Исторические особенности правовой охраны служебной информации ограниченного доступа (служебной тайны) в советский период // Вестник Удмуртского ун-та. 2014. Вып. 2. С. 142—148; Лопатин В.Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // Государство и право. 2000. № 6. С. 85—¡91; Соколова О.С. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 112—117; Фатьянов A.A. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // Государство и право. 1999. № 4. С. 14-22.
" См., например: ст. 6 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 52 (ч. 1). Ст. 7007.
полнительной власти»26. Примечательно, что в течение 10 лет оно имело гриф «Для служебного пользования», что, согласно позиции российских судов, не противоречит нормам Конституции и законам РФ27.
Анализ законодательства и научной литературы позволяет выделить несколько основных подходов к пониманию служебной тайны. Согласно одному из них служебная тайна связана с государственной и муниципальной службой и представляет собой конфиденциальную информацию, созданную или полученную органами государственной власти или местного самоуправления при исполнении их полномочий. В соответствии с другим подходом допускается существование служебной тайны в частном секторе28. Нередко служебная тайна рассматривается как синоним профессиональной тайны29 или ее связывают с обязанностями работника.
Таким образом, говорить о балансе интересов в сфере служебной тайны имеет смысл только после того, как будет достигнут консенсус по поводу того, что она собой представляет и какой отраслью права регулируется.
* * *
И право на информацию, и право на тайну являются неотъемлемыми элементами современной правовой системы, и их значение возрастает по мере развития информационного общества. Право на доступ закреплено в Конституции РФ и ряде международных актов как право человека, но там же предусмотрено и право на неприкосновенность частной жизни, включая личную тайну. Следует констатировать, что право на доступ и его ограничение —
26 СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3165.
27
Сравнительный анализ законопроектов о служебной тайне и судебных решений см.: Шевердяев С. Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1.
"10
См. федеральные законы: от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЭ «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870; от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3532.
29
См.: Ксшль А.Н., Агешкина Н.А., Серебренников М.М., Холкина М.Г. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
право на тайну — находятся в диалектическом противоречии и не могут существовать друг без друга. Интересы одних субъектов получить информацию постоянно будут сталкиваться с интересами других субъектов, которые хотят ту же информацию скрыть. И соответствующее противодействие будет продолжаться с использованием разнообразных средств, в том числе и правовых.
Нормативно-правовая основа регулирования отношений по поводу информации ограниченного доступа в России в целом сформирована, хотя и не лишена существенных недостатков. Для устранения этих недостатков необходимо продолжать работу по систематизации информационного законодательства. Оптимальным решением проблемы — в части нормативного регулирования — видится разработка информационного кодекса. Однако для достижения баланса социально значимых интересов создание качественной законодательной базы является условием необходимым, но не достаточным. Требуется апробация этих норм компетентным независимым судом.
БИБЛИОГРАФИЯ
Антополъский A.A. Коммерческая тайна: нормы закона и реальные правоотношения // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006.
Волчинская Е.К. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Государственная служба. 2011. № 2.
Городов O.A. Основы информационного права России. СПб., 2003.
Кайль А Н., Агешкина H.A., Серебренников М.М., Холкина М.Г. Комментарий к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЭ «О защите конкуренции» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс».
Камалова Г Г. Исторические особенности правовой охраны служебной информации ограниченного доступа (служебной тайны) в советский период// Вестник Удмуртского ун-та. 2014. Вып. 2.
Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. А.Я. Сухарева. 2-е изд. М., 2004.
Лопатин В Н. Правовая охрана и защита служебной тайны // Государство и право. 2000. № 6.
Пресняков М.В. Коллизия конституционных прав: проблема обеспечения справедливого баланса // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 20.
Рачковский В В. Зарубежное законодательство о коммерческой тайне // Правоведение. 1999. № 3.
Соколова ОС. Административно-правовые режимы конфиденциальной информации: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005.
Терещенко Л.К. Правовой режим информации. М., 2007.
Фатьянов A.A. Проблемы формирования института служебной тайны в отечественном праве // Государство и право. 1999. № 4.
Шевердяев С.Н. Конституционно-правовой режим информации ограниченного доступа // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1.
