CC BY
42Правовые проблемы недропользования, влияющие на развитие «зеленой» экономики в российской федерации на примере московской области Legal problems of subsurface use affecting the development of the green economy in the russian federation on the example of the moscow region
Ь Л МОСКОВСКИЙ ЩР ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
УДК 332:142.4:504
Мурашева А.А., профессор Мазепо А.А, аспирант Лепехин П.П., аспирант MURASHEVA A.A., professor MAZEPO A.A., graduate student LEPEHINP.P., graduate student
ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству», г. Москва FSBGEI of HE "State University of land use planning", Moscow
Аннотация. В статье рассмотрены проблемы законодательного обеспечения недропользования в Российской Федерации, доказанные примерами недропользования в Московской области. Даны предложения по устранению проблем и недостатков в законе о недрах.
Ключевые слова: недропользование, недропользователи, законодательство, проблемы, предложения
Abstract. The article considers the problems of legal support of subsoil use in the Russian Federation, proved by examples of subsoil use in Moscow region. The proposals on elimination of problems and shortcomings in the law on subsoil.
Keywords: Subsoil use, subsoil users, legislation, problems, proposals. Введение. Согласно ст.9 п.1 Конституции РФ: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» [1]. Среди природных ресурсов особое место занимают ресурсы недр, поскольку обладают большим объемом очень ценных свойств.
Полезные ископаемые принято классифицировать на общераспространенные и не общераспространённые полезные ископаемые, в отдельную категорию выделяется торф. Общераспространенными называются полезные ископаемые, включенные в специальный перечень. По сравнению с не общераспространёнными они считаются малоценными. Их
месторождения часто встречаются на всей территории России, в силу чего добыча ведется из месторождений, выходящих на земную поверхность или расположенных на небольшой глубине. Она, как правило, не требует сложных технических приемов и поэтому в небольших размерах по силам даже отдельным гражданам. Добытые полезные ископаемые в большинстве своем используются в сыром виде для строительных целей [3].
В современных экономических условиях проблема эффективного природопользования, опережающего воспроизводства минерально-сырьевой базы и воссоздания стратегических запасов полезных ископаемых (к числу которых отнесены топливно-энергетические ресурсы, благородные металлы, руды цветных и редких металлов и неметаллов) должна являться одной из приоритетнейших в государственной политике России.
В связи с этим проблема эффективности использования богатств недр сегодня и в перспективе остаётся актуальной. Огромную роль в решении этой проблемы играет законодательство о недрах (горное законодательство) [3].
Основным нормативным правовым актом, регулирующим недропользование и определяющим систему недропользования, является ФЗ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах». Закон Российской Федерации о недрах в последней редакции 2016 года применяется для регулирования отношений, возникающих во время охраны, использования и геологического изучения недр - земной коры, находящейся ниже земной поверхности, почвенного слоя или дна водотоков и водоемов. Также Закон РФ о недрах действует на производство по добыче и переработке минеральных ресурсов, подземных вод и отношения, которые связаны с такой добычей и переработкой. Нормы этого Закона направлены на рационализацию использования недр и защиту интересов государства и граждан в данном вопросе [7].
Одним из основных недостатков закона Российской Федерации о недрах является отсутствие понятийного аппарата относительно, прежде всего, таких понятий, как: участок недр для изучения, участок недр для освоения, горный отвод, геологический отвод и т.п.
Материалы исследования. Московская область обладает мощной минерально-сырьевой базой, включающей месторождения 18 видов полезных ископаемых, в том числе общераспространённых полезных ископаемых: строительных песков, гравийно-песчаных материалов, карбонатных пород различного назначения, глинистого сырья для производства керамического кирпича и керамзита, торфа и сапропеля.
Государственным балансом по Московской области числится порядка 600 месторождений общераспространённых полезных ископаемых с общими запасами промышленных категорий более 2 млрд м3.
Основные месторождения общераспространенных полезных ископаемых в Московской области были выявлены в 1950-1980 годах. Часть этих месторождений в ближайшем Подмосковье отработана или дорабатывается, часть недоступна для освоения по экологическим и экономическим причинам.
В соответствии с принятой в то время концепцией, разведка месторождений производилась в непосредственной близости от промышленных центров и вдоль основных транспортных направлений.
Исторически сложившаяся централизованная схема размещения минерально-сырьевой базы вступает в противоречие с современными экономическими реалиями. Основные проблемы, с которыми сталкиваются предприятия горнодобывающего комплекса - это частичная застроенность площадей месторождений в экономически освоенных районах, высокая стоимость земли, особенно в ближнем Подмосковье, а также ужесточение требований экологического характера. Возникающие проблемы и законодательные противоречия в совокупности создают порой непреодолимые препятствия при решении вопроса о выделении земли под разработку месторождений. Причём, речь идёт не только о невозможности вовлечения в эксплуатацию резервных месторождений, но и о расширении действующих.
Среди проблем, связанных с недропользованием одной из наиболее актуальных является проблема предотвращения и ликвидации последствий отрицательного влияния промышленных технологий на природные ландшафты.
В связи с тем, что в Московской области разработка полезных ископаемых ведется открытым способом, ежегодно большие площади лесных и сельскохозяйственных угодий нарушаются карьерными выработками, загрязняются отходами производства и потребления, становятся очагами загрязнения подземных вод, атмосферы, прилегающих угодий.
Предупреждение и снижение вредного воздействия горнодобывающей промышленности на земельные ресурсы, устранение последствий разрушения и загрязнения почв, восстановление продуктивности и плодородия этих земель путем проведения рекультивации, приобретают все большее хозяйственное и социально-экономическое значение, особенно на территории Московской области.
Рекультивация территорий, поврежденных деятельностью, связанной с недропользованием это целый комплекс горнотехнических, лесохозяйственных, мелиоративных, сельскохозяйственных, озеленительных, инженерно-строительных и других работ, направленных на восстановление нарушенного плодородия земель, освобождающихся после разработки, воспроизводство разрушенных недропользованием ландшафтов, восстановление функционирования природного комплекса [4, 5].
Предприятия, осуществляющие недропользование на территории Московской области, разрабатывают участки недр, предоставленные в пользование, только при наличии технического проекта разработки участка недр и рекультивации нарушенных земель, разработанного с учетом требований промышленной безопасности, охраны недр и действующего законодательства, в том числе регулирующего вопросы соблюдения санитарно-защитных и других зон особой охраны (в том числе водоохранных зон), согласованного и утвержденного в установленном законодательством порядке.
А вот дела с незаконными разработками обстоят иначе. На территории Московской области порядка 800-1000 незаконно вырытых копаний, требующих немедленной рекультивации. Однако на законодательном уровне так и не решено каким образом возможно исправить эту ситуацию.
Таким образом, к основным проблемам в области недропользования на территории Московской области относятся:
1. Рекультивация земель, нарушенных горными работами:
По данным муниципальных образований Московской области, на территории области по состоянию на 05.04.2016 насчитывалось 195 нерекультивированных карьеров.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона РФ «О недрах» [2], лицензия на пользования недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель. Приказом Минприроды РФ № 525, Роскомзема № 67 от 22.12.1995 утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы. Основными положениями о рекультивации определены также цели рекультивации нарушенных земель - рекультивация земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей (п. 3).
Кроме того, действует постановление Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», которое определяет принципиальные условия порядка проведения рекультивации земель, содержат перечень видов работ, связанных с нарушением поверхности почвы, который, однако, не носит исчерпывающего характера.
Указанные нормативные правовые акты в настоящее время включают в себя только общие нормы и не образуют целостной и сбалансированной системы.
Для решения проблемы необходимо сформировать правовой механизм, обеспечивающий выполнение обязанностей по рекультивации нарушенных земель с использованием гражданско-правового регулирования сложившихся отношений.
Необходимо включить в Закон РФ «О недрах» ряд принципиальных положений в части создания специального фонда, финансируемого за счёт отчислений, действующих недропользователей, или создания системы страхования ответственности недропользователей за неисполнение обязанностей по рекультивации.
2. Осуществление полномочий Министерства экологии и природопользования Московской области в отношении участков недр, содержащих формовочные и иные пески, не отнесённые к общераспространенным полезным ископаемым:
Действующий в настоящее время Перечень общераспространённых полезных ископаемых по Московской области сформирован на основании «Временных методических рекомендаций по рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием
и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространённым» утверждённых Распоряжением МПР РФ от 07.02.2003 № 47-р и не относит формовочные и стекольные кварцевые пески к общераспространённым полезным ископаемым.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 8 Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденного приказом Роснедра от 15.06.12 № 687, основанием для отказа в согласовании перечней участков недр местного значения является положение участка недр местного значения полностью или частично над, или под месторождениями или проявлениями полезных ископаемых, не относящихся к общераспространённым полезным ископаемым. В связи с этим, отсутствует возможность реализации полномочий Министерства по предоставлению права пользования в отношении участков недр, которые одновременно содержат общераспространённые полезные ископаемые и запасы или прогнозные ресурсы полезных ископаемых, не относящихся к общераспространённым, в частности, формовочных и стекольных песков.
Кроме того, между уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъекта возникают споры в части осуществления полномочий по государственному надзору при возбуждении административных дел и привлечении правонарушителей к административной ответственности за пользование недрами без лицензии (часть 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). Надзорным органам субъекта Российской Федерации при выявлении на данных участках песков строительных, приходится помимо состава правонарушения доказывать свои полномочия.
Вместе с тем, при анализе деятельности предприятий, которым на территории Московской области выданы лицензии на геологическое изучение, разведку и добычу формовочных песков становиться очевидным, что добывается данное полезное ископаемое в большинстве случаев с целью реализации его как строительного песка.
Реализация формовочного песка, по факту таковым не являющегося, по заведомо более низкой цене строительного песка для целей строительства ведет к необоснованному сокращению доходов регионального бюджета, поскольку по общераспространенным полезным ископаемым налог на добычу полезных ископаемых зачисляется полностью в бюджет субъекта Российской Федерации, в то время как по остальным твердым полезным ископаемым поступления делятся между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в соотношении 40% и 60% соответственно.
В связи с изложенным, необходимо включить формовочные и иные пески в перечень общераспространённых полезных ископаемых по Московской области или установить критерии отнесения полезных ископаемых к общераспространённым в Законе РФ «О недрах», при этом формовочные и иные пески по своим критериям и свойствам предлагается отнести к общераспространённым полезным ископаемым.
3. Упрощение процедуры лицензирования для добычи подземных вод садоводческими, огородническими или дачными некоммерческими объединениями граждан:
Правительством Московской области рассмотрен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», подготовленный Минприроды России во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведева от 11.08.2016 № ДМ-П9-4830р.
Законопроектом предусматривается право садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан до 31.12.2017 года осуществлять добычу подземных вод объемом до 500 кубометров в сутки без лицензии (установлено ограничение, что подземные воды не могут использоваться в предпринимательских целях).
Для таких объединений граждан (при наличии скважины, пробуренной до 31.12.2016) предусмотрена возможность получить лицензию на геологическое изучение недр и добычу подземных вод (совмещенная лицензия) до 31.12.2017 г. в упрощённом порядке. Установление перечня документов так же, как и в настоящее время, отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации. Перечень документов для получения такой лицензии установлен минимальный, однако лицензией предусматривается ряд требований в соответствии с Законом РФ «О недрах», без выполнения которых в соответствии с законодательством лицензиат не вправе приступать к добыче подземных вод.
Для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан из условий лицензии предлагается исключить экспертизу проектной документации на проведение работ по геологическому изучению недр, государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, согласование технических проектов и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.
В результате такого упрощения затраты указанных некоммерческих объединений граждан уменьшатся на 10 тыс. рублей, а ориентировочные сроки выполнения условий лицензии сократятся на 70 дней (при объёме добычи до 100 кубометров в сутки) и на 130 дней (при объеме добычи от 100 до 500 кубометров в сутки).
В рамках встречи Д.А. Медведева с представителями садоводческих, огороднических и дачных хозяйств 22 августа 2016 года озвученная проблема состояла из двух составляющих: дороговизна и длительность оформления лицензии. Проблема дороговизны законопроектом не решается, финансовая нагрузка на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан не снижается. Учитывая, комплексные изменения в регулировании деятельности садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, предлагаем при внесении поправок ко второму чтению проекта федерального закона 1160742-6 дополнить законопроект положениями в части упрощения процедуры добычи подземных вод садоводческими, огородническими
или дачными некоммерческими объединениями граждан и учесть позицию Правительства Московской области.
5. Предоставление права пользования участками недр местного значения для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых при исполнении государственного (муниципального) контракта или договора на осуществление дорожной деятельности без проведения аукциона.
Проектом федерального закона № 32848-7 «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» предусматривается дополнение статьи 18 Закона РФ «О недрах» частями третьей и четвертой, в соответствии с которыми:
- лицам, с которыми заключен договор на осуществление дорожной деятельности, участки недр местного значения предоставляются в пользование для разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых на срок исполнения такого договора;
- общераспространённые полезные ископаемые, добытые в соответствии с лицензией на пользование недрами для исполнения вышеуказанного договора, должны использоваться для целей и в объёме, которые необходимы для выполнения работ, предусмотренных таким договором.
Указанные положения требуют приведения в соответствие с требованиями законодательства о комплексном рациональном использовании и охране недр.
Разработка участков недр местного значения включает в себя прохождение нескольких стадий:
- геологическое изучение - предусматривает поиск месторождений полезных ископаемых в целях предварительного определения их мощностей и запасов;
- разведка полезных ископаемых - позволяет получить уточнённые данные о количестве запасов полезных ископаемых для их добычи;
- работы по добыче полезных ископаемых - включают в себя работы по извлечению полезных ископаемых из недр.
В соответствии со статьёй 6 Закона РФ «О недрах», недра предоставляются в пользование для геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также разведки и добычи полезных ископаемых. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.
В соответствии с пунктом 5 части первой статьи 23 Закона РФ «О недрах» [2], одним из основных требований по рациональному использованию и охране недр является обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов.
Следует отметить, что предоставление участков недр местного значения исключительно для разведки и добычи полезных ископаемых на территории Московской области не позволит обеспечить организациям, осуществляющим дорожную деятельность, достаточным количеством сырья, потому как количество не обременённых участков недр,
на которых оценены запасы общераспространённых полезных ископаемых, числящиеся на государственном балансе, крайне мало, в то же время исключение геологического изучения не позволит вовлечь в хозяйственный оборот участки недр, на которых числятся прогнозные ресурсы и предварительно оцененные запасы полезных ископаемых.
В части использования добытых общераспространённых полезных ископаемых для целей и в объёме, которые необходимы для выполнения работ, предусмотренных договором на осуществление дорожной деятельности, отмечаем следующее:
В случае разработки участков недр местного значения в объёмах, установленных договором на осуществление дорожной деятельности, на участках недр, которые предполагают извлечение значительно большего объёма полезного ископаемого для достижения его полного извлечения из недр, такая деятельность будет нарушать требования пункта 5 части первой статьи 23 Закона РФ «О недрах» [2].
В результате добычи полезных ископаемых не в полном объёме возникают дополнительные проблемы, связанные с дальнейшей эксплуатацией образовавшихся карьеров, которые необходимо вовлекать в разработку, осуществлять работы по консервации и ликвидации горных выработок, либо проведения работ по рекультивации земель, нарушенных в процессе пользования недрами.
Выводы. Учитывая изложенное, авторы статьи считают, что необходимо в законопроект внести следующие дополнительные проработки, которые позволят улучшить действующие и прорабатываемые статьи Закона РФ «О недрах»:
• дать определения таким понятиям, как: участок недр для изучения, участок недр для освоения, горный отвод, геологический отвод и т.п.;
• сформировать правовой механизм, обеспечивающий выполнение обязанностей по рекультивации нарушенных земель с использованием гражданско-правового регулирования сложившихся отношений;
• включить в Закон РФ «О недрах» ряд принципиальных положений в части создания специального фонда, финансируемого за счёт отчислений, действующих недропользователей, или создания системы страхования ответственности недропользователей за неисполнение обязанностей по рекультивации в установленные сроки;
• включить формовочные и иные пески в перечень общераспространённых полезных ископаемых по Московской области или установить критерии отнесения полезных ископаемых к общераспространённым в Законе РФ «О недрах», при этом формовочные и иные пески по своим критериям и свойствам предлагается отнести к общераспространённым полезным ископаемым;
• дополнить законопроект положениями в части упрощения процедуры добычи подземных вод садоводческими, огородническими или дачными некоммерческими объединениями граждан;
• в законе «О недрах» предусмотреть ведение раздельного учёта участков недр для освоения (для добычи полезных ископаемых) и участков недр для изучения. (В п. 1 ст. 28 после слов «для добычи полезных ископаемых» добавить слова «и для изучения недр»).
Все вышеизложенное позволяет нам сделать заключение о том, что в настоящее время в Московской области имеются большие проблемы, связанные с эффективным использованием земель, сохранением и улучшением состояния земель и их охраны, защиты почв от деградационных процессов, более жестким контролем за соблюдением законодательства по целевому использованию земель.
Literature
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993) (taking into account the amendments introduced by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation from 30.12.2008 N 6-FCL, from 30.12.2008 N 7-FCL from 05.02.2014 No. 2-FCL, from 21.07.2014 No. 11-FCL)
2. Federal Law of February 21, 1992 No. 2395-1 "On Subsoil"
3. Bashmakov G.S. The right of subsoil use in the USSR. M., 1974. P.12
4. Murasheva AA, Shapovalov DA. The formation of a land plot by the objects of mining enterprises in modern conditions [text]/ A.A. Murasheva, D.A. Shapovalov // Collection of scientific works "Organization, technologies and experience in conducting cadastral activities». - SULUP, 2013, P.59-65.
5. Murasheva AA, Konovalov VE, Lepekhin PA. The concept of creating a land management system for mining enterprises in modern conditions // A.A. Murasheva, V.E. Konovalov, P.A. Lepekhin// Mining Journal. Proceedings of higher educational institutions - 2013.- № 7.- P.23-28, 0,41 p.s.
6. Development of monitoring of subsoil use land [text]// P.P. Lepekhin, E.P. Teteryukov, // Proceedings of universities. Land management, cadastre and land monitoring - 2017.- № 2.- P.23-28, 0,41 p.s.
7. http://yconsult.ru/zakony/pravda-o-nedrax
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) (с учетом изменений, внесенных Законами Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-FCL, От 30.12.2008 г. N 7-FCL от 05.02.2014 г. № 2-FCL от 21.07.2014 г. № 11-FCL)
2. Федеральный закон от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах»,
3. Башмаков Г.С. Право пользования недрами в СССР. M., 1974. P.12
4. Мурашева А.А., Шаповалов Д.А. Образование земельного участка объектами предприятий горнопромышленного комплекса в современных условиях [текст]/ А.А. Мурашева, Д.А. Шаповалов // Сб. научных трудов «Организация, технологии и опыт ведения кадастровой деятельности». - М.: ГУЗ, 2013, стр.59-65.
5. Мурашева А.А., Коновалов В.Е., Лепехин П.А. Концепция создания системы управления землепользованием предприятий горнопромышленного комплекса в современных условиях// А.А. Мурашева А.В., В.Е. Коновалов, П.А. Лепехин//Горный журнал. Известия высших учебных заведений - 2013.- № 7.- С.23-28, 0,41 п.л.
6. Развитие мониторинга земель недропользования [текст]// П.П. Лепехин, Е.П. Тетерюков, //Известия вузов. Землеустройство, кадастр и мониторинг земель -2017.- № 2.- С.23-28, 0,41 п.л.
7. http://yconsult.ru/zakony/pravda-o-nedrax
