CC BY
381
УДК 341:33
DOI: 10.30914/2072-6783-2018-4-4-71 -79
Правовые проблемы функционирования евразийского экономического союза
1 2 Е. Ф. Довгань , М. А. Мокосеева
1 Международный университет «МИТСО», Республика Беларусь, г. Минск 2 Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
С вступлением в силу Договора о ЕАЭС от 29.05.2014 г. прекратило существование ЕврАзЭС и Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС. ЕАЭС был создан как международная межправительственная организация. Законодательство государств - членов ЕАЭС не регламентирует механизм имплементации актов ЕАЭС на их территории. Несмотря на закрепление в законодательстве Республики Беларусь возможности принятия нормативных правовых актов для реализации не только международных договоров, но и иных международных правовых актов, механизм их разработки в праве Республики Беларусь отсутствует. В Российской Федерации в настоящее время законодательство, регламентирующее реализацию актов международных организаций, отсутствует. Цель исследования - выявить проблемы имплементации актов ЕАЭС на территории стран-участниц ЕАЭС. В процессе исследования были изучены и проанализированы Договор о Евразийском Экономическом Союзе, решения Высшего совета и Межправительственного Совета ЕАЭС, а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Беларусь. В результате авторы пришли к следующим выводам: органы ЕАЭС принимают значительное число актов разного уровня и направленности; Договор о ЕАЭС позволяет ЕАЭС заключать международные договоры с третьими сторонами; государствам-членам допустимо заключать международные договоры в рамках ЕАЭС; Договор о ЕАЭС не устанавливает прямо правовую силу решений Высшего совета и Межправительственного Совета ЕАЭС. Вместе с тем, анализ Договора о ЕАЭС позволяет сделать вывод об их обязательности. Таким образом, результаты проведенного исследования положены в основу формулирования предложений по совершенствованию механизма реализации актов ЕАЭС в национальном законодательстве Российской Федерации и Республики Беларусь с целью повышения эффективности функционирования системы законодательства стран, укрепления единства правового пространства, охраны прав и законных интересов личности.
Ключевые слова: Евразийское экономическое сообщество, международная межправительственная организация, имплементация актов ЕАЭС, реализация актов международных организаций, процедура принятия органов ЕАЭС, международные договоры Евразийского экономического союза, международные договоры в рамках ЕАЭС.
Благодарности: исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-511-00003 Бел_а.
Исследование проведено в рамках выполнения НИР БРФФИ-РФФИ-2018 № Г18Р-057 на тему «Акты международных организаций и их реализация в национальном законодательстве» с Марийским государственным университетом (2018-2020 гг.).
Legal problems of the functioning of the Eurasian economic union
1 2 E. F. Dovgan', M. A. Mokoseeva
11nternational University "MITSO", Minsk, Republic of Belarus 2 Mari State University, Yoshkar-Ola
With the entry into force of the Treaty on the Eurasian Economic Union (EEU) dated 05.29.2014, the EurAsEC and the Customs Union within the EurAsEC ceased to exist. The EEU was created as an international intergovernmental organization. The legislation of the EEU member states does not regulate the mechanism of implementation of the EEU acts on their territories. Despite the fact that the legislation of the Republic of Belarus fixes the possibility of adopting normative legal acts for the implementation of not only international treaties, but also other international legal acts, there is no mechanism for their development in the law of the Republic of Belarus. Currently, there is no legislation regulating the implementation of acts of international organizations in the Russian Federation. The purpose of the study is to identify the problems of implementation of the EEU acts in the territory of the EEU member countries. In the course of the study, the Treaty on the Eurasian Economic Union, the decisions of the High Council and the Intergovernmental Council of the EEU, as well as other
regulatory legal acts of the Russian Federation and the Republic of Belarus were studied and analyzed. As a result, the authors came to the following conclusions: the EEU authorities adopt a significant number of acts of different levels and directions; the Treaty on the EEU allows the EEU to conclude international agreements with third parties; member states are allowed to conclude international agreements within the EEU; the EEU Treaty does not directly establish the legal force of decisions of the High Council and the Intergovernmental Council of the EEU. At the same time, the analysis of the Treaty on the EEU allows us to conclude that they are binding. Thus, the results of the study are the basis for the formulation of proposals for improving the mechanism for implementing acts of the EEU in the national legislation of the Russian Federation and the Republic of Belarus in order to improve the functioning of the country's legislation, strengthen the unity of the legal space, protect the rights and legal interests of an individual.
Keywords: Eurasian Economic Union, international intergovernmental organization, implementation of the EEU acts, implementation of acts of international organizations, procedure for adoption of the EEU bodies, international treaties of the Eurasian Economic Union, international treaties within the EEU.
Acknowledgments: the study was carried out with the financial support from the Russian Foundation for Basic Research, within the framework of the research project No. 18-511-00003 Bel_a.
The study was conducted as part of the implementation of the research work of the BRFFR-RFBR-2018 No. G18R-057 on the topic "Acts of international organizations and their implementation in national legislation" with the Mari State University (2018-2020).
Со вступлением в силу Договора о ЕАЭС от 29.05.2014 г. прекратило существование Евразийское экономическое сообщество (далее -ЕврАзЭС) и Таможенный союз в рамках ЕврАзЭС (Беларусь, Россия, Казахстан)1. ЕАЭС был создан как международная межправительственная организация, деятельность которой была направлена на формирование стабильных экономик, создание единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов, повышение конкурентоспособности национальных экономик в условиях глобальной экономики. Фактически, ЕАЭС создавался для того, чтобы юридически сформировать аналог Европейского союза.
С созданием ЕАЭС государства-учредители стремились решить и ряд иных проблем, имевшихся в деятельности ЕврАзЭС, в частности:
1) разноскоростной уровень интеграции (ЕврАзЭС, Таможенный союз);
2) неопределенность статуса существовавших на постсоветском пространстве интеграционных объединений: если ЕврАзЭС и СНГ являлся международными организациями, то Таможенный союз, Единое экономическое пространство и Союзное государство таковыми не являются;
3) неопределенность правовой силы актов, принимаемых органами ЕврАзЭС, которые явля-
1 Договор о Евразийском Экономическом Союзе. URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/0003610/itia_05062014 (дата обращения: 21.07.2018).
лись рекомендательными, и одновременное существование актов прямого действия, принимаемых Комиссией;
4) неопределенная процедура принятия решений консенсусом (за принятие решения голосуют только заинтересованные в нем государства, в результате такое решение может создавать какие бы то ни было юридические последствия только в отношении двух-трех государств);
5) отсутствие механизмов разрешения споров с участием хозяйствующих субъектов, нежелание государств обращаться в Экономический суд СНГ (который в тот период выполнял функции суда ЕврАзЭС) за разрешением возникающих споров.
6) Отсутствие процедуры реализации актов ЕврАзЭС на территории государств-членов.
Поставленные задачи и обусловили институциональную структуру ЕАЭС, равно как правовую силу, принимаемых им решений.
Институциональная структура ЕАЭС определена Договором о ЕАЭС от 29.05.2014 г. Органы ЕАЭС перечислены в ст. 8 (1) данного Договора: Высший Евразийский экономический совет (Высший совет); Евразийский межправительственный совет (Межправительственный совет); Евразийская экономическая комиссия (Комиссия); Суд Евразийского экономического союза (Суд). По решению Высшего совета могут создаваться иные вспомогательные органы.
Правовой статус и процедура принятия органов ЕАЭС и актов, принимаемых на заседаниях органов ЕАЭС
Договор о ЕАЭС определяет несколько видов актов, принимаемых органами ЕАЭС: распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер; решения, содержащие положения нормативно-правового характера (ст. 2). Согласно ст. 6 (1) Договора право ЕАЭС составляют помимо прочего «решения и распоряжения Высшего совета, Межправительственного совета, Комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза».
В случае возникновения противоречий приоритет имеют решения Высшего совета над решениями Межправительственного совета, Комиссии; решения Межправительственного совета -над решениями Комиссии (ст. 6 (4)).
Высший совет «рассматривает принципиальные вопросы деятельности Союза, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей Союза» (ст. 12 (1)). Формы документов, которыми определяются стратегия, направления и перспективы развития интеграции Договором о ЕАЭС, не определены. Полномочия Высшего совета касаются в том числе определения ключевых вопросов внутреннего права организации таких как бюджет (ст. 12 (2 (6, 7, 17))), членство в ЕАЭС или предоставления статуса наблюдателя (ст. 12 (2 (12, 13))), создание органов, назначение на должности должностных лиц или оплаты их труда (ст. 12 (2 (2, 4, 16, 22))), международные отношения ЕАЭС (ст. 12 (2 (14, 15))). Высший совет имеет право отменять или изменять решения Межправительственного совета или Комиссии (ст. 12 (2 (8))). Исходя из полномочий Высшего Совета его решения должны носит программный или обязательный характер.
Межправительственный совет помимо реализации и контроля Договора, международных договоров и решений Высшего совета (ст. 16 (1)), рассматривает вопросы, по которым Комиссией не достигнут консенсус (ст. 16 (2)), вопросы отмены, изменения или приостановления решений Комиссии (ст. 16 (7, 8)).
Решения и распоряжения Высшего совета (ст. 13), Межправительственного совета (ст. 17), решения, распоряжения и рекомендации Комиссии (ст. 18 (2)) принимаются консенсусом. Решения,
распоряжения или рекомендации коллегии Комиссии принимаются квалифицированным большинством голосов (две трети) или консенсусом (ст. 18 (2)). Перечень вопросов, по которым решение принимается Коллегией комиссии консенсусом, определяется Высшим Советом (ст. 18 (2)).
Решения Высшего совета и Межправительственного совета «подлежат исполнению государствами-членами в порядке, установленном национальным законодательством» (ст. Договор о ЕАЭС, ст. 6 (1)). Несмотря на то, что правовая сила решений Высшего совета и Межправительственного совета в Договоре о ЕАЭС прямо не определена, указанное положение позволяет сделать вывод о том, что они являются обязательными для государств-членов ЕАЭС. Данный вывод подкрепляется и тем, что решения обоих органов, согласно ст. 6 (4) Договора о ЕАЭС имеют приоритет перед решениями Комиссия, решения которой обязательны.
Высший совет принимает решения по широкому кругу вопросов (Ст. 12 Договора о ЕАЭС), часть из которых относятся к сфере внутреннего права ЕАЭС (например, Решение о внесении изменений в Регламент работы Комиссии от 31.05.2016 № 4; Решение об утверждении размера пошлины, уплачиваемой хозяйствующими субъектами при обращении в Суд ЕАЭС от 21.12.2015 г. № 40; Решение о персональном составе и распределении обязанностей между членами Коллегии Комиссии от 21.12.2015 г. № 37), являются в силу этого обязательными.
Иные решения утверждают программные документы (Решение об Основных ориентирах макроэкономической политики государств-членов ЕАЭС на 2016-2017 гг. от 31.05.2016 г. № 5; Решение о Концепции формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов ЕАЭС от 31.05.2016 г. № 8; Решение о Концепции формирования общего рынка газа ЕАЭС от 31.05.2016 г. № 7). Несмотря на то, что сами решения носят обязательный характер, содержание утвержденных программных документов не создает даже минимальных четких обязательств и как следствие соответствующие «Основные ориентиры» и концепции представляют собой акты мягкого права. В этом контексте применимой становится ст. 6 (1) Договора о ЕАЭС - государства-члены реализуют программные документы в той мере, в которой они полагают необходимой путем принятия актов национального права.
В контексте применения общепризнанных принципов права, принимаемые Комиссией обязательные
решения как lex specialis не должны противоречить положениям программных документов.
Решения Межправительственного совета также включают различные категории актов. Часть из них носит распорядительный характер (Решение от 27.10.2016 г. № 9 о вступлении в силу Коллегии Комиссии от 2.06.2016 г. № 58; Решение о реализации механизма маркировки отдельных товаров контрольными (идентификационными) знаками от 12.08.2016 г. № 6) либо устанавливает новые обязательные правила поведения для государств-членов ЕАЭС (Решение об утверждении Положения о формировании функционировании Евразийских технологических платформ от 13.04.2016 г. № 2; Решение о некоторых вопросах ввоза и обращения товаров на таможенной территории ЕАЭС в связи с присоединением Республики Казахстан к ВТО от 12.08.2016 г. № 5). Такие решения устанавливают обязательные правила поведения. По аналогии с актами Высшего совета решения Межправительственного совета, утверждающие программные документы, например, Решение о Концепции по созданию Евразийского инжинирингового центра по станкостроению от 13.04.2016 г. № 1 представляют собой акты мягкого права.
Положение о Комиссии прямо определяет правовую силу различных видов актов, принимаемых комиссией. Решения имеют нормативно-правовой характер, обязательны для государств-членов и подлежат непосредственному применению на его территории (п. 13). Распоряжения имеют организационно-распорядительный характер. Рекомендации не имеют обязательного характера (п. 13). Решения, подлежащие непосредственному применению на территории государств-членов (т. е. создающие права и обязанности непосредственно для физических и юридических лиц государств-членов) по аналогии с ЕС должны становиться частью действующего законодательства государств-членов, вместе с тем, до настоящего момента, например, в Республике Беларусь, отсутствует механизм имплементации решений органов международных организаций в национальное право, равно как неясно, как будут соотноситься нормы актов Комиссии, подлежащих непосредственному применению, и противоречащие им национальные правовые акты. В текущий момент в Республике Беларусь урегулирован только механизм имплементации международных обязательств.
Решения Комиссии, в отличие от решений Высшего совета и Межправительственного совета, не носят программный характер (см., например, Решение о технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование информационно-справочного перечня пунктов пропуска через внешнюю границу ЕАЭС» от 01.11.2016 г. № 137; Решение о технологических документах, регламентирующих информационное взаимодействие при реализации средствами интегрированной информационной системы внешней и взаимной торговли общего процесса «Формирование, ведение и использование общего реестра владельцев таможенных складов» от 01.11.2016 г. № 135). В противном случае решения Комиссии не могли бы иметь непосредственного применения на территории государств-членов.
Как и в Таможенном союзе, существовавшем до 2015 г., государство-член, не согласное с решением Комиссии, может потребовать направить данное решение на рассмотрение Высшего совета или Межправительственного Совета (п. 30). С одной стороны, данное положение позволяет ввести механизмы контроля за такими решениями, с другой - решения, подлежащие непосредственному применению обжалуются в органе, решения которого такой силой не обладают. Такой механизм, в целом может обеспечить надлежащий контроль, но для этого требуется принятие Положения, регулирующего механизм такого обжалования, проработка процедуры непосредственного применения решений Комиссии на территории государств-членов, разработка в каждом государстве нормативно-правовых актов, определяющих механизм включения норм таких решений Комиссии в национальное право, и инструкцию для правоприменителя в случае противоречия таких норм и положений национального законодательства.
Совет Комиссии принимает решения, распоряжения и рекомендации консенсусом (п. 29). Коллегия Комиссии является ее распорядительным органом и также принимает решения, распоряжения и рекомендации (п. 29). Вместе с тем, исходя из содержания полномочий коллегии (п. 43), ее работа направлена в первую очередь на подготовку проектов документов и принятие решений в сфере внутреннего права ЕАЭС, которые, как
это принято в практике международных организаций, носят обязательный характер, но не затрагивают сферы предметной компетенции ЕАЭС.
Международные договоры Евразийского
экономического союза
ЕАЭС может заключать международные договоры по решению Высшего совета (Соглашение о ЕАЭС, ст. 7, ст. 12 (2.15)). В рамках ЕАЭС заключаются и иные международные договоры, например, по вопросу создания свободных экономических зон (ст.27), внутреннего рынка товаров (ст.29), общего рынка лекарственных товаров (ст. 30), медицинских изделий (ст. 31), таможенного регулирования (ст. 32). Статья 110 Соглашения о ЕАЭС определяет язык международных договоров, заключаемых в рамках ЕАЭС.
Международные договоры ЕАЭС понимаются как международные договоры, заключаемые с государствами, их интеграционными объединениями и международными организациями (Договор о ЕАЭС, ст. 2). ЕАЭС имеет право заключать международные договоры с третьими сторонами (ст. 7 (1)), которые, согласно ст. 6 (2) Договора о ЕАЭС, не должны противоречить основным целям, принципам и правилам функционирования Союза.
Согласно ст. 7 (1) Договора о ЕАЭС вопросы заключения международных договоров ЕАЭС с третьими сторонами должны определяться договором в рамках ЕАЭС, однако до настоящего момента такого договора не заключено. Более того, каждый этап заключения международного договора ЕАЭС с третьими сторонами, в том числе признание договора обязательным, должно осуществляться в соответствии с решениями Высшего совета после проведения всеми государствами-членами необходимых внутригосударственных процедур (ст. 7 (2), 12 (15)). В данном контексте представляется неясным, о каких внутригосударственных процедурах идет речь, поскольку данный термин не имеет четкого определения в международном праве. В рамках СНГ внутригосударственные процедуры касаются исключительно процесса признания договора обязательным для себя. Наличие данной формулировки в акте согласно часто являлось определяющим при установлении, является ли документ международным договором (Консультативное заключение Экономического суда СНГ от 15.05.1996 года № 06/95/С-1/1-96 по вопросу о соответствии соглашений, принятых в рамках Содружества,
к которым были сделаны оговорки, положениям Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года; Решение Экономического суда СНГ от 22.06.1998 года № 01-1/1-98 о толковании некоторых договоров, заключенных в рамках Содружества, и актов органов СНГ на предмет возможности оговорок, соответствия их объекту и целям указанных соглашений). В случае сохранения данного подхода речь, по всей видимости, будет идти об участии и ЕАЭС, и его государств-членов в международном договоре с третьей стороной.
Раздел «Международные договоры ЕАЭС» правовой базы ЕАЭС содержит значительное число документов, включающих преимущественно меморандумы и совместные заявления. Указанные документы заключаются Комиссией с различными категориями третьих сторон: государствами (Меморандум о взаимопонимании между Комиссией и Министерством сельского хозяйства Венгрии о сотрудничестве в области агропромышленного комплекса от 26.09.2016 г.; Меморандум о взаимопонимании между Комиссией и Правительством Королевства Камбоджа от 17.05.2016 г.), международными организациями (Меморандум о взаимодействии между Комиссией и Исполнительным комитетом СНГ от 17.12.2012 г.; Совместное заявление о сотрудничестве между Комиссией и ЮНИДО от 30.10.2014 г.; Меморандум о взаимопонимании между Комиссией и Международным союзом автомобильного транспорта от 11.12.2012 г.), юридическими лицами (Меморандум о взаимодействии между Комиссией и Белорусско-Казахстанско-Российским Бизнес-диалогом от 15.06.2012 г.). Документов, принятых или заключенных иными органами ЕАЭС, данный раздел не содержит.
Указанные наименования (меморандум, совместное заявление) не являются частыми для международных договоров, однако их наличие не лишает само по себе документ статуса международного договора согласно ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года.
Следует также отметить, что Соглашение о ЕАЭС не наделяет Комиссию полномочиями по заключению международных договоров. Отсутствуют и решения Высшего совета, которые могли бы предоставить Комиссии такие полномочия. Поэтому фактически если указанные выше и иные аналогичные документы являются международными договорами, то они заключены неуполномоченным субъектом и должны являться недействительными.
Документы, заключенные Комиссией с негосударственными акторами, например, с Белорус-ско-Казахстанско-Российским Бизнес-диалогом, международными договорами не являются, поскольку одна из сторон не является субъектом международного права.
Иные документы носят весьма неопределенный характер, они преимущественно говорят о намерении, а не об обязанности, сотрудничать (Меморандумы о взаимодействии Комиссии с Исполкомом СНГ (ст. 1), Министерством сельского хозяйства Венгрии (ст. 1), Международной ассоциацией воздушного транспорта от 1.04.2016 г. (п. 2), Международным союзом автомобильного транспорта (п. 1) и иных). Документы прямо закрепляют, что они не являются международными договорами и не создают международных обязательств для сторон (Меморандумы о взаимодействии Комиссии и Камбоджи (п. 7), Министерства сельского хозяйства Венгрии (ст. 6), Международной ассоциацией воздушного транспорта от 1.04.2016 г. (п. 5), Международного союза автомобильного транспорта (п. 6)). Вместе с тем, указанные документы, за исключением Совместных заявлений (например, с ЮНИДО), определяют сферы и органы, через которые может осуществляться сотрудничество.
Международные договоры в рамках ЕАЭС
Международные договоры, заключаемые в рамках ЕАЭС - это «международные договоры, заключаемые государствами-членами по вопросам, связанным с функционированием и развитием Союза» (Соглашение о ЕАЭС, ст. 2). В правовую базу ЕАЭС также вошли международные договоры государств-членов, заключенные в рамках формирования правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства в части, не противоречащей Договору о ЕАЭС (Договор о ЕАЭС, ст. 99 (1)), за исключением договоров, перечисленных в Приложении 33 к Договору о ЕАЭС. В рамках ЕАЭС также применяется Договор о функционировании Таможенного Союза в рамках многосторонней торговой системы (Приложение 31 к Договору о ЕАЭС).
Международные договоры заключаются в рамках ЕАЭС между государствами-членами ЕАЭС (ст. 6 (1)). Показательно, что эти договоры заключаются не только между государствами-членами по вопросам предметной компетенции ЕАЭС, но и между ними же с одной стороны и присоединяющимися к ЕАЭС государствами - с другой (Дого-
вор о присоединении Кыргызской республики к Договору о ЕАЭС от 29.04.2014 г. от 23.12.2014 г.; Договор о присоединении Республики Армения к Договору о ЕАЭС от 29.04.2014 г. от 10.10.2014 г.).
Статус указанных документов как международных договоров не моджет быть оспорен. Вместе с тем, Заявление о выполнении внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу Договора о ЕАЭС от 29.04.2016, не содержит даты принятия, не устанавливает взаимных прав и обязанностей, а представляет скорее совместную констатацию факта и надежду на придание нового импульса Евразийской экономической интеграции. Таким образом, данный документ не является международным договором и должен рассматриваться как соглашение, достигнутое участниками относительно применения договора.
Внедрение актов ЕАЭС в Российской
Федерации и Республике Беларусь
Следует отметить, что законодательство государств-членов ЕАЭС не регламентирует механизм имплементации актов ЕАЭС на их территории. Российская Федерация и Республика Беларусь признают верховенство основополагающих принципов и норм международного права, приводят в соответствие национальное законодательство международным нормам (Конституция РФ ст. ст. 8, 79; Конституция Республики Беларусь ст. ст. 8, 21, 116; Закон о нормативных правовых актах от 17.07.2018 г. ст. 6) [3].
Так, Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении1, Россия как член мирового сообщества, в котором действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, заключает международные договоры и участвует в межгосударственных объединениях, передавая им часть своих полномочий (преамбула; ст. 1 (1), 15 (4), 17 (1), 79 Конституции Российской Федерации). При этом государство сохраняет верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти [4].
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. № 118. 21.06.2000 г.
Закон Республики Беларусь «О международных договорах» от 23.07.2008 г. (в ред. 11.05.2018 г.), вступивший в силу 14.12.2018 г., регламентирует порядок разработки, заключения, вступления в силу международных договоров Республики Беларусь1. Данный закон, однако, применим исключительно к Договору о ЕАЭС и международным договорам, заключаемым государствами-членами ЕАЭС и не распространяется на акты органов ЕАЭС, независимо от их правовой силы.
Закон Республики Беларусь о нормативных правовых актах, вступающий в силу с 1.02.2019 г.2, определяет иерархию и статус нормативных правовых актов Республики Беларусь, и не распространяется на международные договоры Республики Беларусь и иные международно-правовые акты, содержащие обязательства Республики Беларусь (ст. 1 (2)). Вместе с тем, ст. 10 Закона впервые закрепляет возможность принятия нормативных правовых актов Республики Беларусь не только для имплементации ее договорных обязательств, но и обязательств, вытекающих из иных международных правовых актов, к которым, соответственно относятся обязательные решения международных организаций. В действовавшем до этого Законе Республики Беларусь о нормативных правовых актах Республики Беларусь от 10 января 2000 г. вопросы, связанные с реализацией актов органов международных организаций, включая ЕАЭС, не регламентировались [1].
Следует при этом отметить, что несмотря на закрепление в законодательстве Республики Беларусь возможности принятия нормативных правовых актов для реализации не только международных договоров, но и иных международных правовых актов, механизм их разработки в праве Республики Беларусь отсутствует.
В Российской Федерации в настоящее время законодательство, регламентирующее реализацию актов международных организаций, отсутствует. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», разработанный специалистами Института законодательства
1 Закон от 11.05.2018 № 106-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О международных договорах Республики Беларусь» // Консультант Плюс: Беларусь. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2018.
2 О нормативных правовых актах: Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З // Консультант Плюс: Беларус.
Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр», Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. Минск, 2018.
и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации3 наряду с реализацией международных договоров Российской Федерации предусмотрен механизм выполнения юридически обязательных решений международных организаций (ст. 11-12). Указанные положения содержательно весьма близки нормам Закона Республики Беларусь о нормативных правовых актах 2018 года. Однако до настоящего времени закон не был принят.
Следует отметить, что закрепление некоторой основы для реализации актов международных организаций на национальном уровне в целом характерен для государств-членов ЕАЭС [5], так, Указ Президента Республики Казахстан от 12 августа 2010 г. № 1037 «О вопросах подготовки информации о выполнении международных договоров Республики Казахстан и представления ее на рассмотрение Президента Республики Казахстан, а также согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации, подготовки международных мероприятий Республики Казахстан с участием Президента Республики Казахстан и выполнения достигнутых договоренностей» утверждает правила согласования проектов решений международных организаций, участницей которых является Республика Казахстан, и их реализации [2].
На основании вышеизложенного представляется возможным сделать следующие выводы:
Органы ЕАЭС принимают значительное число актов разного уровня и направленности. Договор о ЕАЭС позволяет ЕАЭС заключать международные договоры с третьими сторонами; государствам-членам - заключать международные договоры в рамках ЕАЭС.
Органы ЕАЭС могут принимать три вида актов: решения, распоряжения и рекомендации. Договор о ЕАЭС не устанавливает прямо правовую силу решений Высшего совета и Межправительственного Совета ЕАЭС. Вместе с тем, анализ документа позволяется сделать вывод об их обязательности как в ситуации, когда они регулируют вопросы внутреннего права ЕАЭС, так и в случае, если они входят в сферу предметной компетенции ЕАЭС.
Вместе с тем, отдельные решения Высшего совета и Межправительственного совета ЕАЭС, несмотря на их обязательный характер, содержат
3 Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 26.12.2014).
неопределенные в части достижения результата нормы, а именно утверждают программы, концепции и проч. такие документы (программы, концепции, общие положения и проч.) обязательными не являются, но обладают определенным правовым эффектом, устанавливая принципы и направления развития организации, принципы, цели и задачи сотрудничества государств-членов, и, как следствие, относятся к области мягкого права ЕАЭС. К мягкому праву также можно отнести рекомендации Комиссии ЕАЭС, которые не обладают юридической силой, однако имеют определенный правовой и моральный эффект.
В частности, такие необязательные акты органов ЕАЭС либо необязательные документы, утвержденные решениями Высшего совета или Межправительственного совета, определяют программу развития организации, ориентиры принятия обязательных и подлежащих непосредственному применению решений Комиссии (поскольку последние не могут противоречить решениям Высшего совета и Межправительственного совета), устанавливают рамки взаимодействия государств-членов посредством выражения ожиданий со стороны организации, способствуют гармонизации и унификации законодательства государств-членов ЕАЭС путем предложения единой терминологии, правил и прочее. Решения Комиссии являются обязательными и подлежат непосредственному применению на территории государств-членов.
ЕАЭС не признал себя правопреемником ЕврАзЭС. ЕАЭС унаследовал многие правовые проблемы ЕврАзЭС в части процедуры принятия и правовой силы принимаемых актов. Во-первых, Договор о ЕАЭС не закрепил непосредственно обязательной силы решений Высшего совета и Межправительственного совета, которые предположительно как имеющие нормативно-правовой характер должны являться обязательным; Во-вторых, сохранен консенсус как способ принятия решений в большинстве случаев, однако, как и ранее, не определена процедура консенсуса. Также неясно, каковы правовые последствия для государств, заявивших о своей незаинтересованности в принятии решения (фактически воздержавшихся) и, как следствие, не препятствовавших принятию такого решения. В-третьих, существует возможность обжаловать обязательные, подлежащие непосредственному применению на территории государств-членов решения Комиссии в органы, не обладающие правом принимать такие решения.
В настоящее время имеет место тенденция включения в нормативные правовые акты государств-членов ЕАЭС, положений о возможности принятия специальных национальных актов для реализации в том числе решений международных организаций. Вместе с тем, в Российской Федерации такая норма в действующем законодательстве отсутствует. В Республике Беларусь, несмотря на ее наличие, отсутствует механизм разработки таких национальных нормативных правовых актов.
По итогам исследования также могут быть сделаны следующие рекомендации:
1. Необходимо установить порядок принятия решений консенсусом в рамках ЕАЭС, закрепив обязанность всех государств-членов выразить свое мнение по поставленным на голосование вопросам, и определив, что решение вступает в силу для всех государств-членов, в том числе тех, которые выразили незаинтересованность в принятии решения, т. е. воздержались от голосования, либо введения требования о принятии решений квалифицированным большинством голосов (две трети) при сохранении требования о вступлении решения в силу для всех государств-членов. Такие меры позволят избежать ситуации, сложившейся в СНГ, когда отдельные решения вступают в силу лишь для двух-трех из одиннадцати государств-участников, избежать разноскоростной интеграции, создания коалиций государств по отдельным вопросам, множения числа органов по каждому направлению сотрудничества.
2. Целесообразно разработать и заключить международный договор, регулирующий порядок разработки, заключения, исполнения и выхода из международных договоров ЕАЭС, разъяснив в нем, в том числе понятие и роль внутригосударственных процедур, предусмотренных Соглашением о ЕАЭС на каждом этапе заключения международного договора ЕАЭС с третьей стороной.
3. Следует закрепить в документах ЕАЭС обязательную правовую силу решений Высшего совета и Межправительственного совета ЕАЭС для обеспечения единообразного понимания и применения права ЕАЭС.
4. Необходимо разработать и принять Положение, регулирующее механизм обжалования подлежащих непосредственному применению решений Комиссии в Высший совет или Межправительственный совет.
5. Требуется проработка процедуры непосредственного применения решений Комиссии
на территории государств-членов, а также разработка в каждом государстве нормативно-правовых актов, определяющих механизм включения норм таких Комиссий, подлежащих непосредственному
применению, в национальное право, инструкций для правоприменителя в случае противоречия таких норм и положений национальному законодательству.
Литература
1. Василевич Г. А., Василевич С. Г. Источники белорусского права: монография. Минск: БГУ, 2016. 263 с.
2. Каширкина А. А., Морозов А. Н. Россия, Евразийский экономический союз и Всемирная торговая организация: монография. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. 295 с.
3. Малый А. Ф. О принципах участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях // Творческое наследие Казанских юридических школ и современные тенденции развития юридической науки / под ред. И. А. Тарханова. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2016. С. 307-310.
4. Мокосеева М. А Стандартизация национального законодательства международными межправительственными организациями: на примере национальных конституций // Евразийский юридический журнал. № 8 (123). 2018. С. 22-26.
5. Gowlland-Debbas V. Domestic Implementation of UN sanctions // Review of the Security Council by Member States / E. de Wet, A. Nollkaemper (eds.), P. Dijkstra (ass. ed.) Intersentia. Antwerp; Oxford; New York, 2003. P. 63-76.
References
1. Vasilevich G. A. Istochniki belorusskogo prava: [Sources of Belarusian law]: monograph, G. A. Vasilevich, S. G. Vasilevich, Minsk: BSU, 2016, 263 p. (In Russ.).
2. Kashirkina A. A., Morozov A. N. Rossiya, Evraziiskii ekonomicheskii soyuz i Vsemirnaya torgovaya organizatsiya [Russia, the Eurasian Economic Union and the World Trade Organization]: monograph, M.: IZiSP, INFRA-M, 2014, 295 p. (In Russ.).
3. Malyy A. F. O printsipakh uchastiya Rossiiskoi Federatsii v mezhgosudarstvennykh ob"edineniyakh [On the principles of participation of the Russian Federation in interstate associations]. Tvorcheskoe nasledie Kazanskikhyuridicheskikh shkol i sovremennye tendentsii razvitiya yuridicheskoi nauki = Creative legacy of Kazan law schools and current trends in the development of legal science, ed. by I. A. Tarkhanov, Kazan: Kazan Un-ty Publ., 2016, pp. 307-310. (In Russ.).
4. Mokoseeva M. A Standartizatsiya natsional'nogo zakonodatel'stva mezhdunarodnymi mezhpravitel'stvennymi organizatsiyami: na primere natsional'nykh konstitutsii [Standardization of national legislation by international intergovernmental organizations: on the example of national constitutions]. Evraziiskii yuridicheskii zhurnal = Eurasian Law Journal, no. 8 (123), 2018, pp. 22-26. (In Russ.).
5. Gowlland-Debbas V. Domestic Implementation of UN sanctions. Review of the Security Council by Member States, E. de Wet, A. Nollkaemper (eds.), P. Dijkstra (ass. ed.) Intersentia, Antwerp; Oxford; New York, 2003, pp. 63-76.
Статья поступила в редакцию 19.11.2018 г.; принята к публикации 22.12.2018 г.
Submitted 19.11.2018; revised22.12.2018.
Все авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи.
All authors have read and approved the final manuscript.
Для цитирования:
Довгань Е. Ф., Мокосеева М. А. Правовые проблемы функционирования евразийского экономического союза // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2018. Т. 4. № 4. С. 71-79. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-4-71-79
Об авторах
Довгань Елена Фёдоровна
доктор юридических наук, профессор, проректор по учебной работе, Международный университет «МИТСО», Республика Беларусь, г. Минск, Nataliya.Maroz@gmail. com
Мокосеева Марина Александровна
кандидат юридических наук, доцент, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола,
pvl_mksv@mail. ru
Citation for an article:
Dovgan' E. F., Mokoseeva M. A. Legal problems of the functioning of the eurasian economic union. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 4, pp. 71-79. DOI: 10.30914/2411-3522-2018-4-4-71-79 (In Russ.).
About the authors Elena F. Dovgan'
Dr. Sci. (Law), Professor, International University "MITSO", Minsk, Republic of Belarus, Nataliya.Maroz@gmail. com
Marina A. Mokoseeva
Ph. D. (Law), Associate Professor, Mari State University, Yoshkar-Ola, [email protected]
