CC BY-NC-ND
78
В.М. Жуковский, Л.М. Жуковская
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ СУДОХОДСТВА И УНИФИКАЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СТАНДАРОВ
Безопасность судоходства является одной из важнейших задач при осуществлении международной торговли. Для реализации этой задачи мировым сообществом предпринимаются шаги, направленные на унификацию международных стандартов, закрепление в национальных законодательствах норм международного права, а также ужесточение требований, предъявляемых к техническим средствам судоходства и командам этих средств. В статье подняты вопросы, касающиеся безопасности мореплавания, международных документов, относящихся к этой тематике, затронута проблема пиратства, а также меры борьбы с актами незаконного проникновения на судно в международном и национальных законодательствах.
Ключевые слова: безопасность, Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74), морское судоходство, Международный кодекс по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС), пиратство, терроризм.
В ежегодном докладе, опубликованном Центром информации по пиратству Международного морского бюро ICC International Maritime Bureau (1MB) Piracy Reporting Centre (PRC), отмечается рост пиратства в 2008 г. Поскольку пиратство представляет угрозу развитию свободной торговли и туризма требуется координация усилий международного сообщества в области противодействия и борьбы с ним. Однако в деле борьбы с пиратством необходима надежная правовая база, адекватная нынешним вызовам морских разбойников.
Сегодня мы являемся свидетелями объединенной борьбы мирового сообщества с пиратским захватом судов на море. Свет увидел ряд резолюций ООН по данной проблеме, дающих междуна-
© Жуковский В.М., Жуковская Л.М., 2010
родно-правовую основу силовым действиям против пиратов у побережья Сомали. В связи с этим некоторые страны направили боевые корабли в опасные зоны, приступили к регулярному военному патрулированию в районе Аденского залива и Африканского Рога. Подчеркнем, что все резолюции Совета Безопасности ООН основываются на положениях Конвенции ООН по морскому праву (UNCLOS)1 (заключена в городе Монтего-Бей 10.12.1982 г.), других универсальных договоров, направленных на защиту интересов международного судоходства и не преследуют изменение действующего международного права.
Международные требования по охране безопасности судоходства и портовых средств изложены в ряде международных документов. Среди них:
1. Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г.2 (СОЛАС-74) (заключена в Лондоне 01.11.1974 г.);
2. Международный кодекс по охране судов и портовых средств3 (Кодекс ОСПС, принят на конференции договаривающихся Правительств конвенции СОЛАС-74 по охране на море 12.12.2002 г. резолюцией № 2);
3. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства4 (SUA) (заключена в Риме 10.03.1988 г.);
4. Рекомендации (резолюции) международной морской организации (ИМО)5 и международные договоры.
В настоящей статье затронуты только первые два источника международного права, поскольку именно они в настоящем и ближайшем будущем будут оказывать существенное влияние на безопасность морского судоходства.
В Российской Федерации продолжается процесс внедрения требований главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Международного кодекса по охране судов и портовых средств. После вступления в силу этих документов прошло много времени. На начальном этапе было сломано немало копий о целесообразности скорейшего внедрения положений Кодекса ОСПС на территории Российской Федерации и проведено множество совещаний, на которых как доказывалась необходимость скорейшего внедрения, так и пытались определить компетенцию органа, занимающегося данной проблематикой. Если в 2002 г. вопросами морской безопасности занималось одно ведомство - Федеральная служба морского флота Министерства транспорта Российской Федерации, то после проведения административной реформы Россия получила не один орган, ответственный за безопасность, а целых три.
Правительство Российской Федерации постановлением от 30 июля 2004 г. № 395 утвердило Положение о Минтрансе России6, в котором наделило Министерство транспорта России функциями «Администрации» и «Назначенного органа» по выполнению обязательств, вытекающих из участия России в МК СОЛАС-74.
В свою очередь Минтранс России поделился полномочиями со всеми заинтересованными сторонами. Приказом от 8 декабря 2004 г. № 41 «О реализации требований Главы Х1-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Международного кодекса по охране судов и портовых средств»7 разграничил полномочия в указанной сфере деятельности, предусмотрев следующее:
1) министерство оставляет за собой право осуществлять общую координацию работы, направленной на реализацию положений главы Х1-2 СОЛАСа и Кодекса ОСПС, а также разработку предложений по определению государственной политики в области охраны объектов морского и речного транспорта;
2) Ространснадзору поручается обеспечить надзор за выполнением требований главы Х1-2 СОЛАС на территории Российской Федерации;
3) Федеральному агентству морского и речного транспорта предписывается организовать внедрение требований международных документов на подведомственных объектах.
Федеральное агентство морского и речного транспорта издало распоряжение от 27 декабря 2004 г. № ВР-110-р «Об организации выполнения требований Главы Х1-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Международного кодекса по охране судов и портовых средств»8, которым Федеральное государственное учреждение «Служба морской безопасности» определено как организация, на которую возложена практическая реализация требований главы-Х1-2 СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС на объектах морского и речного транспорта.
Таким образом, в Российской Федерации за внедрение кодекса ОСПС в судоходных компаниях и портах отвечает ФГУ «Служба морской безопасности», силами которого подготавливаются поправки в Кодекс торгового мореплавания, а также некоторые распоряжения Росморречлота и приказы Минтранса России. При непосредственном участии ФГУ проводятся семинары, разрабатываются методические рекомендации, проводится разъяснительная работа. Ространснадзор контролирует выполнение кодекса, а Министерство транспорта, как отмечено выше, является «Администрацией» и «Назначенным органом» по выполнению обязательств, вытекающих из участия России в МК СОЛАС-74.
Как сказано в преамбуле к Кодексу ОСПС, «...после трагических событий 11 сентября 2001 г. на 22-й сессии Ассамблеи ИМО в ноябре 2001 г. было единогласно принято решение выработать новые меры в отношении судов и портовых средств для принятия их в декабре 2002 г. на Конференции Договаривающихся правительств Конвенции СОЛАС-74 (известной как Дипломатическая конференция по охране на море)».
В действительности мир стал иным. Ранее не замечаемые угрозы обрели реальные очертания. Сначала террористической, а затем и пиратской деятельности стало уделяться все больше внимания как со стороны правительств, так и общественных организаций. Трудно представить, с какими бедами могло бы столкнуться человечество в случае взрыва захваченного террористами супертанкера «Сириус Стар» из Саудовской Аравии, способного перевозить до 2 миллионов баррелей нефти. Взрыв такого танкера мог привести к тяжелейшей экологической катастрофе. Недавний захват пиратами судна «Фаина» поставил много вопросов. Судно перевозило 33 танка Т-72, гранатометы, зенитные установки и боеприпасы, которые Украина продала Кении. Окажись данное оружие в руках воинствующих группировок в Сомали или в соседних странах, могла бы вспыхнуть новая война.
С момента трагических событий 11 сентября 2001 г. прошло чуть более года, когда международному сообществу был представлен один из основополагающих документов по морской безопасности - Кодекс ОСПС. В нем нашел отражение опыт применения национальных правил по обеспечению безопасности судоходства стран Европы и США. Кодекс ОСПС поделен на две части: часть «А» имеет обязательный статус, устанавливает ответственность Договаривающихся правительств и обязанности судоходной компании; часть «Б» является рекомендательной по выполнению части «А» Кодекса ОСПС и главы Х1-2 СОЛАС-74.
Наиболее существенными требованиями Кодекса ОСПС являются правила, предъявляемые непосредственно к защите судна во время морского перехода и стоянки в порту, а также к защите портового средства. Все остальные требования лишь направлены на осуществление основной и главной задачи - осуществление защиты судна и портового средства от актов незаконного проникновения или использования.
Для реализации мер по защите судов и портовых средств предлагается ряд мероприятий, которые должны способствовать безопасной работе как флота, так и порта. Эти мероприятия включают в себя назначения должностного лица в компании и на судне, должностного лица портового средства, а также обучение лиц,
ответственных за охрану судна или портового средства, в специализированных организациях. Кодекс ОСПС четко определяет, кто должны быть эти лица и какие требования к ним предъявляются. В специализированных учебных центрах указанные специалисты получают необходимые знания для осуществления технических и организационных мероприятий по защите вверенного им объекта от актов незаконного вмешательства. Также уделяется особое внимание знанию каждым членом экипажа действий во время перехода и стоянки в порту, тренировкам по обеспечению безопасности.
До настоящего времени ситуаций, при которых бы данным специалистам пришлось отстаивать правильность принятых решений, в российских портах не случалось и при должном выполнении своих обязанностей случиться не должно.
Основным документом, подтверждающим соответствие судна или портового средства Кодексу ОСПС, является план охраны, разрабатываемый специализированной организацией, имеющей лицензию. В период с 2002 по 2008 г. 1658 судов успешно прошли освидетельствование и получили Международное свидетельство об охране судна, 270 портовых средств получили одобрение планов своей охраны.
Администрация устанавливает уровень охраны, который действует на судах и в портах, подвластных ей. Всего предусмотрено три уровня охраны, действующих на судне и в порту. Уровни охраны отличаются между собой объемом требований.
Требования кодекса направлены на снижение возможности незаконного проникновения на судно и защиту портовых средств от актов незаконного воздействия. При этом неважно, со стороны кого и как может произойти данное проникновение. При движении судна в открытом море экипаж в соответствии с одобренным планом охраны должен быть на своих местах и докладывать офицеру судна, ответственному за охрану, обо всех подозрительных событиях. К примеру, при приближении к судну быстроходных катеров член экипажа обязан сообщить об этом, а офицер, ответственный за охрану, должен принять меры против сближения своего судна с подозрительными судами и не допустить взятие судна на абордаж. На судне во время перехода должны устраиваться учебные тревоги, позволяющие отработать меры по пресечению незаконного проникновения на судна, такие же тренировки проходят и при стоянке в порту. Однако нередки случаи, при которых в море выходят суда, не имеющие плана охраны судна и/или подготовленных офицеров, а команда не знает, что делать при нападении. За примерами подобных случаев ходить далеко не надо. Участившиеся случаи нападения пиратов на торговые суда у берегов Сомали и Индии говорят
сами за себя. К сожалению, опыт подобных нападений редко учитывается как самой судоходной компанией, так и офицерами судна. В большинстве своем члены экипажа пренебрегают своими обязанностями по охране судна, что приводит к трагическим последствиям. Если бы капитаны судов, офицеры, ответственные за охрану судна, выполняли свои должностные обязанности на высоком профессиональном уровне, а члены экипажа судов знали свои обязанности по охране судна, то многих захватов судов пиратами удалось бы избежать.
Любое судно, заходящее в порт, должно предоставить определенную информацию, указывающую уровень охраны судна, последние несколько портов захода и другие сведения. В случае если у портовых властей возникнут подозрения в достоверности подаваемых сведений или судно не имеет плана охраны судна и свидетельства, то такому судну может быть отказано в праве заходить в порт для осуществления грузовых операций и посадке-высадке пассажиров. В то же время судно также требует от порта предоставить информацию о его уровне охраны и план охраны портового средства. В случае если уровни охраны порта и судна совпадают, то судно заходит в порт под грузовые операции, если же в порту уровень охраны, установленный администрацией, выше, нежели у судна, то судно должно предпринять меры к выравниванию уровня охраны при стоянке в порту. Аналогична ситуация и при обратном варианте: когда уровень охраны судна выше, чем у порта, то порт предпринимает меры для выравнивания уровней охраны путем выполнения требования со стороны судна о заполнении декларации об охране.
Необходимо отметить, что требования кодекса распространяются на все суда и все портовые сооружения, участвующие в международном сообщении, за исключением военных судов и вспомогательных судов военно-морского флота, судов, используемых договаривающимися правительствами в некоммерческих целях. Действие кодекса во многом зависит от понимания членами экипажей судов и руководством портового средства самих принципов безопасности. Требования положений кодекса продиктованы не столько желанием затруднить деятельность игроков международного рынка, сколько уберечь их участников от актов незаконного воздействия, таких как терроризм, пиратство.
За время действия Кодекса ОСПС и СОЛАС-74 были выявлены несовершенства отдельных вопросов и завышенные требования при стоянке судна в порту. Например, на 81-й сессии Комитета по безопасности на море (КБМ) ИМО были рассмотрены такие проблемы и случаи, при которых членам экипажей судов не дозво-
лялось сходить на берег в порту прихода, были отказы в оказании медицинской помощи, капитанам судов не разрешалось сменить экипаж, в отдельных случаях за попытку пополнить запасы судна накладывались штрафы. Также была поднята проблема нелегальной эмиграции и торговли запрещенными товарами.
Проблема нелегальной эмиграции и торговли запрещенными товарами стоит перед морским судоходством довольно остро. Связано это в большинстве своем с конфликтами в отдельных государствах развивающегося мира.
В случае ввоза в страну нелегальных мигрантов или запрещенных товаров часть ответственности было решено переложить на порт отправки. На деле это позволяет существенно снизить поток нелегальной миграции, поскольку порты, замеченные в этом, существенно понизят свои рейтинги, а судовладельцы будут выбирать другой порт захода за грузом.
Помимо приведенных выше проблем с реализацией Кодекса ОСПС и СОЛАС-74, было также отмечено, что несмотря на циркулярное письмо ИМО М8С / С1ге.1156 (Руководство по доступу органов государственной власти, аварийных служб и лоцманов на борт судна), представители контролирующих служб продолжают игнорировать требования охраны судна, находящегося в порту, в частности, инспекторы не носят идентификационные карточки, игнорируют требования о записи в журнал посещений. Для исключения подобных нарушений морского законодательства КБМ одобрил «Руководство по базовым элементам национальных программ контроля выполнения положений главы Х1-2 СОЛАС-74 и Кодекса ОСПС». Этот документ предусматривает изменение или создание национальных программ для выполнения требований Кодекса ОСПС и СОЛАС-74 на территории договаривающихся правительств.
Многие страны Европы, а также США внедрили Кодекс ОСПС посредством изменения национального законодательства. Законы, принятые в этих странах, вступили в силу одновременно с Кодексом ОСПС. Российская Федерация также меняла свое законодательство для более тесной интеграции с международным сообществом. 9 февраля 2007 г. президентом России был подписан Федеральный закон № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»9. Ст. 4 данного закона определяет, что «объекты транспортной инфраструктуры и транспортные средства, обеспечение транспортной безопасности которых осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти, определяются федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации». Однако к настоящему моменту данные
объекты не определены ни федеральными законами, ни постановлениями Правительства Российской Федерации. Также данная статья возлагает на органы исполнительной власти осуществление государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности. Представляется возможным предположить, что нормативное обеспечение этого закона также будет возложено на ФГУ «Служба морской безопасности».
Помимо относительно нового законодательства со времени принятия Кодекса ОСПС в Российской Федерации были на различных уровнях приняты нормативно-правовые документы, регламентирующие внедрение Кодекса ОСПС и главы Х1-2. Среди основных, конечно же, необходимо отметить следующие: Постановление Правительства РФ от 11 апреля 2000 г. № 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания»10; Указ Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму»11; Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терро-ризму»12; Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2007 г. № 746 «О реализации положений Главы Х1-2 Международной Конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. и Международного Кодекса по охране судов и портовых средств»13.
Несвоевременное выполнение Российской Федерацией международных обязательств по защите объектов морского и речного транспорта могло привести к значительному сокращению существующих и перспективных объемов внешнеторговых перевозок и транзитных грузопотоков через территорию страны с участием российских портов и судоходных компаний, снижению их конкурентоспособности на мировом рынке. Внедрение положений Кодекса способствует не только обеспечению безопасности портового средства или судна, но и выработке единых стандартов и норм поведения, поднимает рейтинг объектов морского и речного транспорта, и, соответственно, их привлекательность для свободной торговли и туризма возрастает многократно.
На момент вступления в силу новых международных требований по морской безопасности (01.07.2004 г.) Россия свои международные обязательства выполнила полностью, дальнейшее же развитие законодательства позволило России занять ведущее место среди морских держав в части обеспечения морской безопасности.
Примечания
1 Собрание законодательства РФ. 01.12.1997. № 48. Ст. 5493.
2 См.: Консолидированный текст МК СОЛАС-74 с учетом изменений и дополнений, принятых на 84-й сессии КБМ в мае 2008 г. СПб.: ЦНИИМФ, 2008.
3 См.: Международный кодекс по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС). СПб.: ЦНИИМФ, 2003.
4 Собрание законодательства РФ. 26.11.2001. № 48. Ст. 4469.
5 ИМО - Международная морская организация - организована под покровительством ООН в 1948 г. (Женева).
6 Собрание законодательства РФ. 09.08.2004. № 32. Ст. 3342.
7 Нормативная база / Издания. Национальные [Электронный ресурс] // Федеральное государственное учреждение «Служба морской безопасности». [М., 2009]. URL: http://www.msecurity.ru/rus/page61/ (дата обращения: 01.02.09).
8 Там же.
9 Собрание законодательства РФ. 12.02.2007. № 7. Ст. 837.
10 Там же. 17.04.2000. № 16. Ст. 1714.
11 Там же. 20.02.2006. № 8. Ст. 897.
12 Там же. 13.03.2006. № 11. Ст. 1146.
14 Там же. 12.11.2007. № 46. Ст. 5585.
