CC BY
241
Табатадзе Д.Г.
Правовые принципы осуществления финансовой деятельности
муниципальных образований
Проблема правового регулирования финансовой деятельности местного самоуправления в настоящее время приобрела первостепенное значение. Коренная реорганизация управления на местах, создание самостоятельной системы местного самоуправления в Российской Федерации обусловили невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, закрепленное Конституцией РФ [1]. Тем самым новый правой статус субъектов местного самоуправления обусловил возможности самостоятельно формировать и использовать местные финансы, саморегулировать финансово-бюджетные отношения с другими субъектами. Но этот процесс не может осуществляться вне государства и без его поддержки. Именно поэтому, гарантируя местное самоуправление, Российская Федерация принимает на себя обязательства по обеспечению необходимых материальных и правовых условий для развития финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Реализация данных обязательств обусловливает главный способ влияния государства на финансовую деятельность органов местного самоуправления - это правовое регулирование, которое строится на определенных принципах, т.е. основополагающих правилах и требованиях, выражающих наиболее сущностные особенности и целенаправленность финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Основными общеотраслевыми принципами финансового права можно назвать следующие [2, с. 47]:
1) приоритетность публичных задач в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов граждан;
2) социальная направленность финансово-правового регулирования;
3) федерализм и равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства;
4) единство финансовой политики и денежной системы;
5) самостоятельность органов местного самоуправления в формировании и использовании местных финансов;
6) распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной властей;
7) участие граждан РФ, общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, ее контроле;
8) гласность в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления;
9) принцип плановости и законности финансовой деятельности.
Основное содержание правовых принципов финансовой деятельности органов местного самоуправления определяется Конституцией РФ.
Главными из них являются: федерализм, законность, гласность, плановость.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Наиболее полно принцип федерализма раскрыт в научной литературе применительно к бюджетной деятельности муниципальных образований [3, с. 364-410]. Как отмечает Ю.А. Крохина, бюджетная деятельность муниципальных образований во многом обусловлена политико-социальной ролью местного самоуправления и в условиях федеративного устройства государства осуществляется в строгом соответствии с разграничением бюджетной компетенции (прав) между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.
Влияние федеративного устройства государства на формирование доходов и расходов местных бюджетов выражается, по мнению Ю.А. Крохиной, в двух аспектах [3, с. 383-385]. Первый аспект связан с государственным регулированием и организацией многочисленных бюджетных взаимосвязей по мобилизации бюджетных ресурсов в распоряжение органов местного самоуправления и использованию этих ресурсов в соответствии с задачами, вытекающими из функций местного самоуправления. На данном этапе правовыми методами определяются состав расходов муниципального образования, источники доходов, порядок формирования доходов и направления расходов. Наиболее сложной и важной задачей государственного регулирования муниципальных доходов и расходов на стадии формирования является обеспечение соответствия расходных функций и доходных поступлений как основного условия эффективности созданных бюджетных взаимосвязей. Однако в процессе формирования бюджетных отношений муниципального уровня трудно добиться соответствия доходного потенциала и потребностей в финансировании расходов. Названные обстоятельства предопределяют законодательную регламентацию бюджетных отношений муниципального
образования с субъектом Российской Федерации, в составе которого это образование находится, и Российской Федерацией в целом как единым государством.
Правовое регулирование разграничения бюджетных доходов и расходных полномочий между местным и государственным уровнями выражает второй аспект влияния федеративного устройства государства на формирование бюджетов муниципальных образований. Посредством системы правового регулирования межбюджетных отношений обеспечивается соответствие расходных функций и доходных поступлений в местном бюджете.
Важно обратить внимание, что, несмотря на относительную самостоятельность, оба аспекта действия принципа федерализма в сфере образования, распределения доходов и расходов местных бюджетов функционируют как единое целое, поскольку отражают две стороны единого процесса организации бюджетных отношений и бюджетной политики государства.
Формирование финансовой основы местного самоуправления и совершенствование системы бюджетного регулирования признано государством как важнейшее условие для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий [4].
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-правовых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и другое.
Принцип плановости означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целостной системы финансово-плановых документов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах.
Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности [5, с. 5]. Ю.А. Крохина указывает на сочетание принципа самостоятельности местных бюджетов с их государственной финансовой поддержкой [3, с. 385]. В соответствии с названными принципами доходы местных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.
Европейская хартия местного самоуправления в качестве одного из основных закрепляет принцип соразмерности ресурсов органов местного самоуправления полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом [6]. При этом, как справедливо считают исследователи, данный принцип выступает как цель, к достижению которой необходимо стремиться, «поскольку ресурсы никогда не соразмерны потребностям. Применение данного принципа необходимо, поскольку он требует выработки общих правил и определения неких средних показателей обеспеченности ресурсами тех или иных видов задач, решаемых органами власти» [7, с. 254].
Большинство толковых словарей русского языка определяют «соразмерность» как согласование, пропорциональность, соответствие чему-либо по величине, размеру и т.п. [8, с. 274; 9, с. 747]. Соразмерность, как и формально-юридическое равенство, является универсальным правовым принципом.
Важным в осуществлении органами местного самоуправления финансовой деятельности является принцип самостоятельности в формировании и использовании местных финансов, который гарантируется Конституцией РФ (ст. 12, 30-133). Органы местного самоуправления самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги в соответствии с федеральным законодательством. Они вправе участвовать в осуществлении государственных полномочий, при согласовании с ними и соответствующем финансовом обеспечении со стороны государственной власти.
С.Б. Дремов указывает, что местные финансы, как и государственные, в своем правовом содержании должны опираться на следующие принципы:
- единство законодательной и нормативной базы;
- открытость и прозрачность;
- разграничение полномочий и предметов ведения;
- целевая ориентированность;
- научный подход к реализации намеченных целей;
- экономичность и рациональность;
- управляемость финансовыми потоками на централизованной основе [10, с. 41].
Подчеркивая важность правовой основы местных финансов, ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает обязательность таких принципов, как самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.
Необходимо отметить, что не все указанные принципы реализуются на практике, что свидетельствует о наличии проблем в реформировании местного самоуправления. Только в том случае, когда органы местного
самоуправления будут осуществлять свою финансовую деятельность в соответствии с рассматриваемыми нами принципами, можно будет говорить о достаточном финансовом обеспечении муниципальных образований.
Литература
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Хи-мичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008.
3. Крохина Ю.А. Принцип федерализма в бюджетном праве: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2001.
4. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утв. Указом Президен-та Российской Федерации от 15 октября 1999 г. // Российская газета. 1999. 21 октября.
5. Деменкова А.В. Реализация принципа соразмерности местных финансов объему компетенции органов местного самоуправления // Гражданин и право. 2006. № 4.
6. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55 - ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 44-66.
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М., 2004.
8. Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 1994. Т. 4.
9. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под. ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1990.
10. Дремов С.Б. Правовое регулирование финансовых отношений в системе местного самоуправления Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
