CC BY
81
в «Первое Полное Собрание законов», 11142 документа относятся к эпохе царствования Александра I, когда государственная деятельность В.П. Кочубея протекала наиболее плодотворно. Достаточно сказать, что его имя 117 раз упоминается в различных законодательных актах, помещенных в 16 томах Полного собрания законов, относящихся к эпохе Александра I15.
В заключение заметим, что все современники и исследователи сходятся в одном - В.П. Кочубей и М.М. Сперанский, прослужив верой и правдой, первый четырем, второй - трем русским императорам, много сделали для своего Отечества. Воззрениями о государственном устройстве России, ее внутренней и внешней политике они опережали свое время. Судьба тесно сплела их реформаторские планы с их личной судьбой.
Вся их многолетняя государственная служба, наряду с решением необходимых повседневных задач, была подчинена достижению заветной цели - осуществить в России либеральные преобразования по образцу западноевропейских стран. Тяга к нововведениям - главный смысл их жизни. К этой поставленной цели наши герои всегда (исключая годы ссылки Сперанского и «опалы» Кочубея) шли в тесном союзе, единодушно отстаивая свои проекты реформ. Некоторые их планы, идеи были реализованы в XIX в. Другие получили частичное разрешение в XX в.
Современник наших героев М.А. Корф, служивший под их руководством, 24 ноября 1839 г. записал в своем дневнике: «В администрации угасли светлые имена Кочубея и колоссального Сперанского ... кто же заменит эти народные славы и кто обещает заменить их в будущем...»16.
1 Из письма В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 9 июля 1823 г. Царское Село // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 302.
2 Там же.
3 Там же.
4 Там же.
5 Из письма В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 30 октября 1983 г. Феодосия // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 308.
6 Из письма В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 26 февраля 1824 г. Феодосия // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 309.
7 Там же.
8 Из письма В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 20 августа 1824 г Диканька // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 314.
9 Из письма В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 18 января 1825 г. Одесса // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 319.
10 См.: Погодин М.П. Карамзин Н.М. по его сочинениям, письмам и отзывам современников: Материалы для биографии,
с приложением М.Погодина. Ч. 2. М., 1866. С. 475-476.
11 Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. В 2 т. Т. 2. СПб., 1861. С. 316.
12 Корф М.А. Записки. М., 2003. С. 583.
13 Государственный совет. 1801-1901. СПб., 1901. С. 58.
14 См.: Письмо В.П.Кочубея к М.М.Сперанскому от 9 июля 1823 г. Царское Село // Русская старина. 1902. Т. 112. № 11. С. 302.
15 Подсчитано автором по: ПСЗ-1. Т. 25-40.
16 Корф М.А. Записки. С. 675.
Е.Д. Проценко*
Правовые основы развития профессионального образования в системе МВД в послевоенный период
Окончание Великой Отечественной войны и переход к мирному строительству потребовали реорганизации органов государственного управления. В сентябре 1945 г. был упразднен чрезвычайный орган государственного руководства - Государственный Комитет Обороны. Функции его вновь были распределены между Советом Народных Комиссаров, ЦК ВКП (б) и Верховным Советом СССР. В марте 1946 г. НКВД СССР был преобразован в Министерство внутренних дел СССР, Наркоматы внутренних дел союзных и автономных республик - в Министерства. В феврале 1947 г. в Главном управлении милиции МВД СССР был создан отдел кадров, а на местах - отделения кадров, что положительно сказалось на подборе, расстановке, подготовке и воспитании личного состава в тяжелые послевоенные годы.
* Доктор юридических наук, профессор.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Кадровая ситуация в органах внутренних дел в этот период характеризовалась некомплектом личного состава (в отдельных органах милиции от 7 до 50 процентов), недостаточным финансированием, низким уровнем профессионализма сотрудников.
В первые послевоенные годы особо актуализировался вопрос повышения общеобразовательного уровня сотрудников милиции и военнослужащих внутренних войск. Особое внимание к нему было вызвано тем, что многие хорошо подготовленные кадры погибли в огне сражений. Значительная часть сотрудников уволилась и перешла работать в гражданские учреждения. Вновь принятый в органы внутренних дел и внутренние войска личный состав имел низкую общеобразовательную подготовку. Большинство «новичков», имея неплохую военную подготовку, полученную в период войны, не обладали необходимыми специальными знаниями и практическим опытом.
Это не могло не беспокоить руководство вновь созданного МВД СССР. В приказе министра внутренних дел Союза ССР за № 378 от 10 ноября 1946 г. отмечалось, что «подготовка и переподготовка руководящих и оперативных кадров в органах МВД поставлена неудовлетворительно. Многие из оперативных работников не имеют специальной подготовки... Среди руководящих работников МВД республик, УМВД краев и областей совершенно не достаточно лиц, имеющих высшее образование, а среди сотрудников районных и городских органов МВД значительное количество не имеет даже законченного среднего образования». Далее в приказе говорилось, что «совершенно недопустимым в деле подготовки и переподготовки кадров органов МВД является то, что существующая школьная сеть не дает юридического образования окончившим школу. Отсутствие юридической подготовки затрудняет практическую деятельность руководящего и оперативного состава МВД, ежедневно связанного с соблюдением законов и утверждением прав граждан...»1.
Для выхода из кризисного состояния в этом вопросе МВД определило ряд конкретных мер по реформированию ведомственной системы учебных заведений. В их числе были: расширение профиля общеобразовательной и специальной подготовки, введение и развитие юридического образования во всех школах милиции, развитие системы заочного обучения.
На основании этого приказа Высшая школа МВД СССР была переименована в Высшую офицерскую школу МВД СССР, а республиканские и межобластные школы МВД - в офицерские школы МВД.
Одновременно проходила перестройка и в системе подготовки кадров внутренних войск. В военно-учебных заведениях были не только восстановлены, но и увеличены довоенные сроки подготовки курсантов и слушателей. Принимались меры к развертыванию сети заочного обучения офицеров. В то время кадры для внутренних войск готовили 16 военно-учебных заведений, в том числе 6 школ усовершенствования офицерского состава. 8 военных училищ и 2 суворовских военных училища. В августе 1946 г. Высшая школа войск МВД СССР была реорганизована в Военный институт МВД СССР (впоследствии передан в КГБ СССР).
Продолжалось совершенствование процесса обучения воспитанников в суворовских училищах. По ходатайству МВД СССР в целях улучшения размещения суворовское училище МВД из Кутаиси было переведено в Ленинградскую область и стало именоваться Ленинградским суворовским военным училищем.
Реформирование системы профессионального образования МВД СССР в целом соответствовало образовательной программе первого послевоенного пятилетнего плана восстановления и развития народного хозяйства. В 1946 г. из государственного бюджета было выделено на образование 3,8 млрд. рублей (в 1940 г. - 2,3 млрд.), в 1950 г. эта сумма возросла до 5,7 млрд. рублей. В этом же году Всесоюзный комитет по делам высшей школы был преобразован в Министерство высшего образования СССР.
Общепризнанно, что репрессии 30-х гг. и Великая Отечественная война нанесли тяжелый удар по профессорско-преподавательским кадрам учебных заведений. В связи с этим в 40-е - начале 50-х гг. Советский Союз испытывал огромный дефицит специалистов с высшим и средним образованием. Большинство школьных учителей были подготовлены на краткосрочных курсах или в учительских институтах по сокращенной программе. Но несмотря на это, в 1949 г. страна перешла ко всеобщему обязательному семилетнему образованию. Это вызвало необходимость совершенствования системы подготовки кадров МВД. Большое значение для дальнейшего развития профессиональной подготовки милицейских кадров сыграл приказ МВД СССР от 8 февраля 1947 г. «О мероприятиях по подготовке и переподготовке руководящих кадров милиции». Этот документ на многие годы определил перспективу развития милицейского образования, заложил основы той традиции, которая впоследствии в определенной степени выровняла уровни общего и юридического образования общегражданских и ведомственных учебных заведений. Приказом устанавливались непрерывность образования, жесткое выполнение сроков и объемов учебных планов подготовки сотрудников. В соответствии с этим приказом были переработаны учебные программы, ставшие типовыми для всех школ. Этой работе во многом способствовал
созданный в Главном управлении милиции МВД СССР в феврале 1947 г. отдел кадров и его территориальные органы - отделения кадров на местах.
Приказ МВД СССР от 13 февраля 1947 г. возлагал на отдел кадров ГУМ МВД СССР следующие задачи:
- подбор, изучение, расстановка, специальная проверка и подготовка материалов для служебного аттестования кадров милиции, центрального аппарата и периферийных органов, входящих в номенклатуру начальника Главного управления милиции, создание резерва кадров на выдвижение, учет и систематическое изучение резерва;
- подготовка материалов по присвоению специальных званий всему начальствующему составу милиции;
- учет личного состава милиции, его некомплекта и потерь, изучение движения в текучести кадров, оформление приема новых работников и увольнения, ведение приказов по личному составу, рассмотрение персональных вопросов о досрочном увольнении из органов милиции рядового и сержантского состава;
- разработка вопросов прохождения службы, правового и материального положения личного состава милиции;
- подготовка представлений к правительственным наградам;
- контроль за выполнением органами милиции приказов и директив о работе с кадрами2.
Создание самостоятельных кадровых аппаратов в органах милиции способствовало повышению
качества подбора, подготовки, расстановки и воспитания личного состава, помогло успешно решить кадровую проблему в послевоенный период.
В 1949 г. решением советского правительства милиция была передана из МВД в Министерство государственной безопасности. В составе ГУМ после передачи его в МГБ были образованы: Управление милицейской службы; Управление уголовного розыска; Управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией.
В связи с реорганизацией учебные заведения, осуществлявшие подготовку милицейских кадров, также перешли в систему МГБ. Характерными чертами этого периода являлись:
- повышение требований к отбору кандидатов на учебу;
- повышение внимания к специальной (оперативной) подготовке курсантов;
- усиление контроля за состоянием учебно-воспитательной работы.
Серьезной мерой на пути дальнейшего развития системы подготовки кадров являлось решение руководства МГБ об образовании в 1952 г. в своей структуре Управления учебных заведений. Создание УУЗ МГБ способствовало повышению уровня руководства учебными заведениями, развитию материально-технической и учебно-методической базы подготовки кадров.
Принципиальные изменения в деятельности правоохранительных органов и в системе подготовки их кадров произошли после смерти И.В. Сталина 5 марта 1953 г. Ближайшие соратники Сталина поняли необходимость определенных реформ, направленных на смягчение прежнего режима. Выбор пути дальнейшего развития проходил на фоне острой борьбы за власть внутри сталинского окружения. В ходе этой борьбы был арестован (июль 1953 г.), а затем расстрелян Л. Берия, глава органов безопасности и внутренних дел. Его обвинили в стремлении установить единоличную власть и возложили на него ответственность за необоснованные репрессии прежних лет. Одновременно началась осторожная критика «культа личности».
6 марта 1953 г. состоялось совместное заседание Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР, на котором было принято решение о внесении некоторых изменений в структуру центральных органов партии и государства. На этом заседании было признано целесообразным объединить Министерство внутренних дел и Министерство государственной безопасности в одно ведомство - МВД СССР.
Проведенная после смерти Сталина амнистия вызвала резкий всплеск преступности. В 1953 г. количество преступлений по сравнению с 1952 г. возросло более чем в 2 раза: с 153199 до 347 1 343.
По утверждению известного французского исследователя истории СССР Н. Верта, главным результатом Указа об амнистии стало освобождение большого числа уголовников, «которые, выйдя из тюрем, создали в городах, и особенно в Москве, такую опасную обстановку, что потребовалось усилить полицейские меры и держать в состоянии повышенной готовности многочисленные подразделения МВД, чтобы противостоять им»4.
В связи в серьезным ухудшением оперативной обстановки в стране к середине 1953 г., 27 августа 1953 г. Совет Министров СССР принял постановление «О мерах по укреплению охраны общественного порядка и борьбе с преступностью», которым работа милиции признавалась неудовлетворительной. В постановлении ставилась задача укрепления кадров угрозыска, улучшения службы участковых уполномоченных, постовой и патрульной службы5.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Недостатки в деятельности милиции отмечались и в принятом 12 марта 1954 г. постановлении ЦК КПСС «Об основных задачах МВД». Многие просчеты в деятельности милиции связывались прежде всего с низким уровнем кадровой работы. Оценки состояния работы с кадрами соответствовали действительности. В докладной записке отдела кадров ГУМ о его работе за 1955 г. отмечалось, что личный состав службы участковых уполномоченных вообще не проходит подготовку в школах милиции, а существовавшая сеть школ милиции МВД СССР наполовину не покрывает потребности в специалистах для замены сотрудников, увольняемых из органов милиции6.
Для укрепления кадров милиции Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 октября 1956 г. предусматривались меры по увеличению штатов городских и районных отделов милиции. Во исполнение этого постановления, партийные органы направили в МВД РСФСР свыше 3 тыс. человек. На должности министров, начальников УВД и их заместителей было выдвинуто более 100 работников, имевших высшее и среднее образование. Однако качественные показатели образовательного уровня кадров не выдерживали никакой критики: 79% сотрудников уголовного розыска, более 60% личного состава аппаратов БХСС и 45% следователей не имели даже среднего образования7.
Необходимо было повысить качество отбора в милицию, поднять уровень общеобразовательной подготовки сотрудников, активизировать деятельность учебных заведений МВД, обновить нормативную базу их деятельности.
В 1954 г. приказом МВД СССР от 25 сентября 1954 г. было разработано и введено в действие «Положение о школе милиции МВД СССР». Это был важнейший нормативный акт, впервые за послевоенные годы строго регламентировавший организационно-правовую основу деятельности учебных заведений в масштабе страны. Положение распространило на личный состав школ требования Дисциплинарного устава милиции и Устава внутренней службы Советской Армии. На основе «Положения» УУЗ МВД СССР разработало и ввело в действие «Инструкцию по организации и планированию учебного процесса и методической работы в школах милиции МВД СССР». Введение в действие этого документа значительно укрепляло решение многих вопросов учебно-воспитательной работы командно-преподавательского состава и, безусловно, способствовало повышению качества обучения и воспитания курсантов.
Однако низкий уровень финансирования органов милиции не давал возможности развивать ведомственную систему учебных заведений. И хотя государственными органами предпринималось немало усилий для укрепления учебных заведений МВД, их количество только к 1959 г. сравнялось с довоенным.
По данным авторов исторического очерка «Органы и войска МВД России», в 1959 г. в системе МВД СССР насчитывалось 38 учебных заведений, в том числе Высшая школа, 24 школы милиции (22 специальные средние и 2 одногодичные по подготовке проводников служебно-розыскных собак), 6 специальных средних школ по подготовке работников ИТУ и 1 школа усовершенствования начсостава ИТУ, 6 военно-учебных заведений (3 военных училища, военно-политическая школа, школа усовершенствования офицерского состава, суворовское училище).
Ведомственные милицейские школы ежегодно выпускали из своих стен примерно 2500 специалистов. Кроме того, около 1500 человек с соответствующим образованием поступали в органы внутренних дел по плану межведомственного распределения8. Понятно, что при таких темпах в короткий срок удовлетворить потребность органов внутренних дел в квалифицированных кадрах было невозможно.
Поэтому для обучения сотрудников, как и в довоенный период, активно использовались такие формы, как первоначальная подготовка молодых сотрудников, служебная и боевая подготовка.
Первоначальная подготовка молодых сотрудников проходила в течение трех месяцев. В период ее проведения кандидаты изучали основы милицейской службы, нормативно-правовые документы, регламентирующие деятельность органов внутренних дел. Согласно приказу МВД СССР № 0032 от 18 января 1956 г., для организации первичной подготовки на местах создавались учебные пункты и отделения. В 1957 г. в этой системе было подготовлено 17 тыс. человек9.
Немаловажное значение в этот период придавалось служебной и боевой подготовке. Служебная подготовка представляла собой процесс совершенствования профессионального мастерства сотрудниками органов внутренних дел в ходе повседневной практической деятельности. Как правило, она проводилась начальниками структурных подразделений в рабочее время по месту службы в учебных группах.
Боевая подготовка планировалась одновременно со служебной подготовкой. Ее основными задачами являлись привитие исполнительности, строевой подтянутости, достижение высокого уровня физической подготовки, выработка твердых навыков в обращении с оружием.
Боевая и специальная подготовка личного состава проводились в соответствии с организационнометодическими указаниями Главного управления милиции МВД СССР № 10/Д-136 от 7 декабря 1957 г. Для организации боевой и служебной подготовки в структуры территориальных областных управлений органов внутренних дел вводились специальные отделения боевой подготовки10. В центре их внимания находились вопросы повышения уровня физической подготовленности сотрудников, их знаний, выполнение всем рядовым и начальствующим составом положений Дисциплинарного устава и Устава внутренней службы, строевая выучка, строгое соблюдение формы одежды и отдания чести, умелое владение табельным оружием, приемами нападения и самозащиты.
Реальные признаки улучшения кадрового обеспечения деятельности органов и войск МВД обозначились во второй половине 60-х гг. В 1958 г. был принят союзный закон «Об укреплении связи школы с жизнью и развитии народного образования», оказавший серьезное влияние на развитие образовательных учреждений. Осуждение культа личности в руководстве страной и связанных с ним последствий, поворот политического курса на социально ориентированную экономику, определенная либерализация в политике, культуре, искусстве определили новую психологическую атмосферу в стране. С этого времени начинается интенсивный поиск новых организационных форм охраны порядка и борьбы с преступностью, обновляется нормативно-правовая база строительства и деятельность системы Министерства внутренних дел.
Задачи по улучшению деятельности милиции были закреплены в новом «Положении о советской милиции» от 17 августа 1962 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 15 октября 1962 г. была утверждена Присяга личного состава милиции. 1 августа 1963 г. был введен Устав патрульнопостовой службы. 30 сентября 1963 г. было утверждено типовое Положение о ГАИ МООП РСФСР.
В феврале 1969 г. вместо Главного управления милиции МВД СССР был образован ряд самостоятельных структурных подразделений (ГУУР, УБХСС, УГАИ и др.). Для совершенствования аналитической, плановой, контрольной деятельности в 1971-1972 гг. организационно-инспекторские управления в составе УВД и МВД различного уровня были преобразованы в штабы.
Важное значение в развитии профессионального образования в системе МВД имели Постановление Совета Министров СССР от 17 июля 1959 г. «О перестройке руководства высшими и средними специальными учебными заведениями СССР» и Постановления ЦК КПСС от 16 июня 1964 г. «О мерах по дальнейшему развитию юридической науки и улучшению юридического образования» и от 3 сентября 1966 г. «О мерах по улучшению подготовки специалистов и совершенствованию руководства высшим и средне-специальным образованием»11.
К этому времени появились и обнадеживающие тенденции в работе с кадрами. За период с 1959 по 1970 гг. в РСФСР число граждан с высшим и полным средним образованием на 1000 занятых увеличилось в 1,86 раза, а среди личного состава милиции - в 2,28 раза12.
Большой вклад в подготовку кадров в этот период внесла Высшая школа МВД СССР, организованная в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 15 июля 1952 г. № 3171-1246.
Оставаясь до 1960 г. единственным высшим учебным заведением Министерства, она внесла огромный вклад в становление высшего образования в системе МВД СССР. На базе ее бывших филиалов и отделений заочного обучения были созданы Киевская, Ташкентская, Омская школы и другие высшие учебные заведения. За период с 1953 по 1973 гг. школа подготовила 24210 специалистов высшей квалификации, в т.ч. 22480 юристов и 1730 инженеров противопожарной техники и безопасности. В 1974 г. Высшая школа была преобразована в Академию МВД СССР13.
Важное значение для дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел сыграл Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью»14, утвержденный 19 июля 1973 г. Верховным Советом СССР.
8 июня 1973 г. Постановлением Совета Министров «О дальнейшем совершенствовании правового регулирования деятельности советской милиции» было утверждено новое Положение о советской милиции15.
В этих нормативно-правовых документах был определен правовой статус милиции как составной части системы МВД СССР и как органа, подчиненного республиканским, краевым, окружным, городским и районным Советам и их исполкомам. Закон и Положение регламентировали важнейшие стороны деятельности милиции, определяли ее назначение, основные задачи, обязанности и права.
2 января 1974 г. было введено в действие Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел16, а с 1 августа 1975 г. - Руководство по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел17.
Принятые меры позволили создать в органах и войсках МВД СССР стройную систему профессиональной подготовки, состоящую из четырех элементов:
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
1) первичная подготовка нового пополнения, повышение квалификации и переподготовка кадров органов внутренних дел в учебных подразделениях МВД, УВД и учебных заведениях МВД СССР;
2) служебная, боевая и физическая подготовка личного состава органов внутренних дел, осуществляемая без отрыва от работы по специальной программе и в выделенное для этого время по месту прохождения службы;
3) подготовка специалистов в высших и средних специальных учебных заведениях МВД СССР;
4) подготовка кадров для органов внутренних дел в Академии МВД СССР.
С 1 марта 1975 г. профессиональная подготовка стала организовываться и осуществляться в соответствии с требованиями Наставления по профессиональной подготовке рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, введенного в действие с 1 марта 1975 г. приказом МВД СССР от 23 декабря 1974 г. № 335 и другими ведомственными актами18.
В этом нормативном документе сущность и задачи профессиональной подготовки приобрели конкретные очертания. Согласно Наставлению, профессиональная подготовка кадров в органах внутренних дел направляется на обучение личного состава эффективному и качественному выполнению служебных обязанностей в строгом соответствии с требованиями законности, обеспечение постоянной готовности выполнения служебных задач, формирование у сотрудников высоких политических качеств, профессиональной квалификации, бдительности и ответственности за выполнение служебных обязанностей.
Основной целью профессиональной подготовки руководящего состава, в соответствии с Наставлением, являлось постоянное совершенствование навыков руководства органами и подразделениями, воспитание и обучение подчиненных, внедрение в работу достижений науки и техники, опыта служебной деятельности.
Постоянное совершенствование профессионального мастерства ставилось в прямую обязанность всем сотрудникам органов внутренних дел. За организацию профессиональной подготовки подчиненных должны были нести строгую ответственность руководители соответствующих подразделений. Профессиональную подготовку кадров в органах внутренних дел, согласно приказу № 335 - 1974 г., организовывали отделы (отделения, группы) профессиональной подготовки, являвшиеся структурными подразделениями кадровых аппаратов МВД, УВД, УЛИТУ, УТМ (ОТМ).
Организационными формами профессиональной подготовки сотрудников органов внутренних дел являлись: первоначальная подготовка, переподготовка, повышение квалификации, стажировка, служебная, боевая и физическая подготовка19.
Значение Приказа № 335 - 1974 г. в деле правового обеспечения подготовки кадров трудно переоценить. Этот документ заложил правовую основу для развития профессиональной подготовки на долгие годы. Основные задачи, направления, организационные формы профессиональной подготовки, определенные этим документом, действуют и в настоящее время.
В конце 70-х гг. принимаются меры и по совершенствованию системы повышения квалификации кадров органов внутренних дел. На основе Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1977 г. «О дальнейшем совершенствовании системы повышения квалификации руководящих работников и специалистов народного хозяйства» МВД СССР издает приказ № 70 от 13 марта 1978 г. «О мерах по дальнейшему повышению квалификации кадров органов внутренних дел». В приказе отмечается, что в МВД СССР сложилась и нормативно закреплена постоянно действующая система переподготовки и повышения квалификации кадров на факультетах и курсах при учебных заведениях МВД СССР, других министерств и ведомств, а также в учебных заведениях МВД, УВД, обеспечивающая периодичность обучения один раз в пять лет. Повышение квалификации соответствовало улучшению уровня руководства органами и подразделениями внутренних дел и эффективности оперативно-следственной деятельности.
Вместе с тем существование в МВД СССР системы повышения квалификации кадров нуждалась в дальнейшем совершенствовании. Организационно-методическое руководство институтами, факультетами и курсами, а также качество обучения не отвечало предъявляемым требованиям. Отсутствовали научно-обоснованные рекомендации по подготовке тематических планов и программ, не хватало учебников и пособий. В процессе обучения слабо использовался передовой опыт. Требовала обновления, укрепления и развития учебно-методическая база. Отдельные МВД, УВД систематически не выполняли планы обучения личного состава на курсах. Главные управления, управления и отделы МВД СССР не осуществляли действенного контроля за комплектованием учебных сборов по линии своих служб.
В связи с этим, во исполнение постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 13 октября 1977 г. № 933, в целях дальнейшего совершенствования системы повышения квалификации
кадров органов внутренних дел приказ требовал от Управления кадров, Управления учебных заведений, главных управлений, управлений и отделов МВД СССР:
- принять меры к дельнейшему улучшению перспективного и годового планирования повышения квалификации;
- повысить ответственность руководителей органов и учреждений внутренних дел и кадровых аппаратов за выполнение планов и качественный отбор кандидатов на курсы повышения квалификации;
- усилить организационно-методическое руководство системой повышения квалификации. Оказывать помощь институтам, факультетам, курсам повышения квалификации, школам усовершенствования начальствующего состава милиции и учебным подразделениям в улучшении качества обучения слушателей, широко использовать в учебном процессе современной практики и передовой опыт работы органов и учреждений внутренних дел;
- организовать обучение кадров на строго плановой основе и, в первую очередь, сотрудников, зачисленных в резерв на выдвижение. Своевременно разрабатывать и утверждать перспективные и годовые планы повышения квалификации начальствующего состава и добиваться их выполнения.
Главным управлениям, управлениям и отделам МВД СССР совместно с УУЗ и Управлением кадров МВД СССР надлежало обеспечить качественную разработку учебных программ и тематических планов переподготовки и повышения квалификации и не позже чем за три месяца до начала занятий направлять их в соответствующие учебные заведения МВД СССР.
Примечательно, что в этом документе впервые за послевоенные годы Управлению учебных заведений и учебным заведениям предписывалось регулярно проводить научно-методические конференции и семинары по вопросам организации учебного процесса и методики преподавания.
Такая конференция, посвященная проблемам профессиональной подготовки кадров в вузах системы МВД СССР, состоялась 17-18 апреля 1979 г. на базе Киевской высшей школы МВД СССР. Конференция имела статус всесоюзной и была представлена Управлениям кадров и Управлением учебных заведений МВД СССР, Академией МВД СССР, руководством и профессорско-преподавательским составом вузов МВД СССР, Всесоюзным научноисследовательским институтом МВД СССР.
На конференции были рассмотрены пути повышения качества и эффективности профессиональной подготовки и преподавания специальных дисциплин. Значительное внимание было уделено проблемам совершенствования профессиональной подготовки слушателей и курсантов. По итогам обучения были разработаны и утверждены рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование профессиональной подготовки кадров в вузах МВД СССР20.
Такие конференции стали практиковаться регулярно. Обсуждения насущных проблем профессионального образования, выработка научно обоснованных предложений и рекомендаций по совершенствованию профессиональной подготовки во многом способствовали повышению их уровня.
Со второй половины 60-х гг. наблюдается активное развитие системы подготовки кадров и во внутренних войсках. В 1968 г. на базе Ленинградской военно-политической школы МВД СССР было создано Высшее политическое училище МВД СССР. Здесь стали готовить квалифицированные кадры политработников для внутренних войск. В 1971 г. было создано Новосибирское военное училище МВД СССР. С 1974 г. начался поэтапный перевод военных училищ МВД СССР на программы высших военно-учебных заведений. К 1982 г. в войсках насчитывалось 6 высших учебных заведений: Ленинградское Высшее политическое училище имени 60-летия ВЛКСМ МВД СССР, Новосибирское, Орджоникидзевское, Саратовское высшие военные командные училища МВД СССР, Харьковское высшее военное училище тыла МВД СССР, Пермское высшее военное командное училище МВД СССР.
Период 1965-1984 гг. рассматривается в большинстве исследований как время относительно медленной эволюции институтов высшей партийной и государственной власти в СССР. Руководство страны в годы так называемого «застоя» фактически законсервировало экономическую и политическую систему в рамках государственного социализма и исключило возможность радикальных перемен в жизни общества. Негативные явления в жизни советского общества 60-80-х гг. в определенной степени отразилось на образовании. Так, несмотря на количественный рост учащихся со средним образованием, общий уровень подготовки снижался. Кризисное состояние школьного образования вызвало попытку осуществить реформу школы (1983-1984 гг.). Но неподготовленность реформы, непонимание причин кризисных явлений в этой сфере привели к быстрому отказу от нее.
Период «застоя» наложил свой отпечаток и на содержание профессионального образования в органах и войсках МВД. Деформация общих принципов партийного руководства, подмена
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
политических методов мелочной опекой правоохранительных органов приводили к серьезным последствиям в деле формирования высоких профессиональных качеств21.
Перестройка, начатая в 1985 г., открыла новый этап в развитии системы органов внутренних дел и внутренних войск страны. Стремление к суверенизации союзных республик привело к изменению правового статуса их государственных органов, в т.ч. милиции и внутренних войск. Со второй половины 80-х гг. стало очевидным, что проводившиеся в Советском Союзе реформы образования, включая, почившую вскоре после своего рождения школьную реформу 1984 г., не привели - и не могли привести
- к качественным изменениям в образовательной системе, поскольку не создали главного - механизма ее саморазвития, и прежде всего мотивации к освоению новшеств. Образовательные учреждения не были заинтересованы в освоении нововведений, средства на их развитие не выделялись -финансировалось только текущее функционирование, не было инфраструктуры, обеспечивающей распространение новаций, педагогическая наука и практика существовали как бы независимо друг от друга, более того - вопреки друг другу. Поэтому всякий раз, когда состояние системы образования входило в острое противоречие с требованиями общества и государства, ее изменение осуществлялось через проведение очередной реформистской кампании. Такая политика в сфере образования, отражавшая близорукость, ситуативность и безответственность общей политики, могла осуществляться только при общей низкой, близкой к стагнации, динамике развития общества, и ее продолжение не имело будущего.
Неудовлетворенность системой образования нарастала во всех слоях общества. По данным социологических опросов, проведенных в конце 80-х гг., около 70% учителей и более 60% родителей считали, что «школа находится в глубоком кризисе и требует коренных изменений».
Противоположную позицию - «современная школа удовлетворяет образовательным потребностям общества» - отстаивали только 6-7% учителей и 9-10% родителей. Лишь незначительный процент опрошенных учащихся, родителей и учителей (5-7%) считали, что школа дает учащимся достаточные знания.
В 1988 г. ВНИКом «Школа» была разработана концепция развития общего среднего образования, сконцентрировавшая в себе многие идеи качественного, радикального обновления содержания и организации образования, наработанные к тому времени педагогической наукой и передовой педагогической практикой. Ее широкое обсуждение в научных и педагогических кругах, бурные дискуссии вокруг нее в печати стали кульминационным моментом в подъеме общественнопедагогического движения, моментом истины, перелома в учительском сознании, дали мощный импульс развитию учительского творчества, пониманию глубины кризиса в образовании и поискам путей выхода из него.
Раскрывшуюся энергию учительства и потенциал передовой педагогической науки можно было бы направить на динамичное проведение образовательной реформы. Однако бывшее Гособразование СССР сделать это не смогло или не захотело. И только после того, как РФ объявила о своем суверенитете и стала проводить самостоятельную политику в экономической и социальной сферах, в т.ч. и в области образования, оказалось возможным начать практическую реализацию этой реформы. Стратегия и тактика реформы, ее основные этапы и направления были изложены в Программе стабилизации и развития российского образования в переходный период, разработанной Министерством образования РСФСР и принятой Всероссийским совещанием работников образования в марте 1991 г.
В конце 80-х - начале 90-х гг. был принят ряд законодательных актов по войскам. 28 июля 1988 г. Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «Об обязанностях и правах внутренних войск по охране общественного порядка», а 26 марта 1990 г. Верховный Совет СССР придал ему силу закона. 21 марта 1989 г. Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О выведении из состава Вооруженных Сил СССР пограничных, внутренних и железнодорожных войск». В соответствии с ним внутренние войска не перестали входить в состав Вооруженных Сил.
В октябре 1989 г. было образовано Министерство внутренних дел РСФСР, в связи с чем постановлениями Совета Министров СССР и Совета Министров РСФСР в 1989 г. были внесены изменения в структуру центральных аппаратов МВД СССР, министерств внутренних дел союзных республик.
В октябре 1990 г. на заседании секретариата ЦК КПСС было признано, что политическим органам и кадровым аппаратам МВД в новой, изменившейся обстановке в стране не удалось объединить свои усилия по созданию единого процесса политико-воспитательной и кадровой работы. В связи с этим секретариат ЦК КПСС поддержал предложение об упразднении политических органов в системе МВД СССР и создании единой структуры - службы по работе с личным составом. Среди других функций, на службу по работе с личным составом были возложены задачи по подбору, расстановке, подготовке и повышению квалификации кадров органов внутренних дел. В центральном
аппарате МВД СССР на базе ГУКУЗа и Политуправления было создано Главное управление по работе с личным составом МВД СССР. Аналогичные организационно-штатные и кадровые мероприятия были осуществлены во всех органах и подразделениях внутренних дел22.
10 июля 1991 г. приказом МВД РСФСР № 110 было утверждено новое Наставление по организации профессиональной подготовки рядового и начальствующего состава. Оно скорректировало задачи и систему профессиональной подготовки, внесло определенные изменения в ее организацию, но по существу сохраняло основные принципы Наставления по профессиональной подготовке рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, введенного в действие в марте 1975 г.
Дальнейшее развитие МВД России и органов, осуществляющих профессиональную подготовку его кадров, протекало на фоне серьезных политических потрясений, сказавшихся впоследствии на судьбах народов многомиллионной страны, ее политических институтах.
После провала путча в августе 1991 г. демократическая оппозиция получила власть. Идея подписания союзного договора была отвергнута, и в декабре 1991 г. СССР перестал существовать.
Россия вступила в постсоветский период своего развития. Начался мучительный и противоречивый процесс возвращения в историю, процесс восстановления утраченного и создания нового.
Подводя итог исследованию образовательной политики государства в советский период, необходимо отметить, что, несмотря на определенные издержки, в стране была создана логичная, развитая образовательная система, позволявшая готовить высокопрофессиональные кадры для всех министерств и ведомств, в том числе и для Министерства внутренних дел.
В значительной степени этому способствовала нормотворческая деятельность высших представительных органов Союза ССР в сфере образования и деятельность государственных органов по созданию правовых основ образовательной политики. Анализ правового обеспечения системы профессионального образования в органах и войсках МВД Советского государства свидетельствует о том, что в исследуемый период в этом ведомстве была создана система нормативно-правовых актов, позволявшая довольно эффективно осуществлять правовое регулирование отношений в сфере образовательной деятельности. Ее итогом и существенным показателем являлась широкая сеть ведомственных учреждений, система профессиональной подготовки и переподготовки кадров, обеспечивающая органы и войска МВД высокопрофессиональным кадровым составом.
1 Цит. по: Специальная средняя школа милиции МВД России: Краткий исторический очерк к 80-летнему юбилею. СПб., 1998. С. 40-41.
2 См.: Зыбин С.Ф. Аппараты по работе с личным составом в органах внутренних дел (историко-правовой аспект). СПб., 1996. С. 63.
3 См.: Органы и войска МВД России: Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 272.
4 Верт Н. История Советского государства (1906-1991). М., 1992. С. 338.
5 См.: Жаркой М. Э. Организационно-правовые основы деятельности патрульной службы милиции Ленинграда в послевоенные годы (1945-1957) // История государства и права. 1998. № 1. С. 11.
6 См.: Полиция и милиция России: страницы истории. М., 1995. С. 259.
7 См.: Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк. М., 1996. С. 273.
8 См. там же. С. 273- 274.
9 См.: Устьянцев В.Г. Организационно-правовые основы деятельность органов милиции Ленинграда и Ленинградской области по обеспечению охраны общественного порядка и борьбе с преступностью. (1956-1970 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 63.
10 См. там же. С. 13.
11 Артышенко Н.Н. Организационно-правовые основы профессиональной подготовки кадров для органов внутренних дел на транспорте (1948-1991 гг.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 13.
12 См.: Органы и войска МВД России. С. 278.
13 См.: Зыбин С.Ф. Указ. соч. С. 94-95.
14 См.: Ведомости Верховного Совета СССР 1973. № 24. С. 309.
15 Постановление Совета Министров СССР от 8 июня 1973 г. № 385 «О дальнейшем совершенствовании правового
регулирования деятельности советской милиции».
16 Об утверждении Положения о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел: Постановление Совета Министров СССР от 23 октября 1973 г. № 778.
17 О введении в действие Руководства по работе с кадрами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел: Приказ МВД СССР № 150 от 15 июня 1975 г.
18 См.: Приказ МВД СССР № 335 - 1974 г.; Руководство по работе с кадрами рядового и начальствующего состава
органов внутренних дел, введенное в действие приказом МВД СССР № 150 - 1975; Приказ МВД СССР № 170 - 1975 г. и др.
19 См.: Приказ МВД СССР № 335 - 1974 г., Наставление по профессиональной подготовке. Гл. I, п. 5.
20 См.: Актуальные проблемы профессиональной подготовки кадров в вузах МВД СССР в современных условиях: Материалы всесоюзной научно-методической конференции, состоявшейся 17-18 апреля 1979 г. Киев, 1979. С. 3 - 4.
21 См.: Лукин В. Н. Политическое воспитание и профессиональная подготовка сотрудников милиции: проблемы, достижения и трудности (1975-1985 гг.) (На материалах Ленинградской партийной организации): Автореф. дис. ... канд. истор. наук. Л., 1990. С. 15; Федоров А.Б. Внутренние войска МВД СССР: опыт формирования профессионально-нравственных качеств личного состава (вторая половина 60-80-х годов). СПб., 1992. С. 13.
22 См.: Лойт Х.Х. Кадровая политика в органах внутренних дел Российской Федерации. СПб., 1998. С. 104.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (37) 2008
