CC BY
10Закон и право. 2024. № 2. С. 63-67. Law and legislation. 2024;(2):63 — 67.
Научная статья УДК 342.55
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-63-67 EDN: https://elibrary.ru/TETMAG
NIION: 1997-0063-2/24-072 MOSURED: 77/27-001-2024-2-272
Правовые основы организации местного самоуправления в Автономном городе Буэнос-Айрес
Евгений Юрьевич Комлев
Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы;
Высшая школа экономики; Москва, Россия, komleve@mail.ru
Аннотация. В статье анализируется законодательство Автономного города Буэнос-Айрес в части регулирования вопросов организации местного самоуправления. Исследуются территориальные основы организации муниципальной власти, структура органов местного самоуправления, компетенция местного самоуправления. Отдельно исследуются исторические особенности развития статуса Буэнос-Айреса.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, органы местного самоуправления, муниципальное образование, Аргентина.
Для цитирования: Комлев Е.Ю. Правовые основы организации местного самоуправления в Автономном городе Буэнос-Айрес // Закон и право. 2024. № 2. С. 63—67. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-63-67 ББЫ: https://elibrary.ru/TETMAG
Original article
Legal basis for the organization of local self-government in the Autonomous City of Buenos Aires
Evgeny Yu. Komlev
People's Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba,
Higher School of Economics; Moscow, Russia, komleve@mail.ru
Abstract. The article analyzes the legislation of the Autonomous City of Buenos Aires in terms of regulating issues of organizing local self-government. The author studies the territorial foundations of the organization of municipal government, the structure of local self-government bodies, and the competence of local self-government. The historical features of the development of the status of Buenos Aires are also examined.
Keywords: local self-government, municipal power, local self-government bodies, municipality, Argentina.
For citation: Komlev E.Yu. Legal basis for the organization of local self-government in the Autonomous City of Buenos Aires // Law and legislation. 2024;(2):63—67. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-63-67 EDN: https://elibrary.ru/TETMAG
Организация публичной власти в столицах государств, как правило, имеет свои особенности в связи со спецификой статуса столичных городов. Нередко именно организация местного самоуправления имеет свои характерные черты. Это обусловлено различными, зачастую объективными факторами, такими, как наличие у столичных городов дополнительных полномочий, нахождение в них правительствен-
© Комлев Е.Ю. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 02-2024
ных и международных учреждений, наделение таких городов особым правовым статусом с территориальной точки зрения. Последняя особенность характерна и для России, где столица — город Москва — является одним из немногих городов федерального значения. Среди прочего это влияет на необходимость обеспечения единства городского хозяйства при построении системы публичного управления в таких субъектах федерации.
Буэнос-Айрес как столица Аргентины в этом смысле схож с Москвой. Аргентина, являясь фе-
деративным государством, разделена на субъекты федерации — 23 провинции и один Автономный город Буэнос-Айрес. Таким образом, столица страны обладает особым статусом и с функциональной, и с территориальной точки зрения. Следовательно, как и Москва, Буэнос-Айрес является «городским» субъектом федерации. Это также предполагает особенности организации здесь как публичной власти в целом, так и местного самоуправления.
При этом, учитывая, что в Аргентине отсутствует единый для всей страны федеральный закон о местном самоуправлении1, правовое регулирование организации муниципальной власти осуществляется на региональном уровне. Таком подход в целом предполагает наличие особенности организации местного самоуправления в каждом субъекте федерации. Тем не менее в столичном субъекте — Буэнос-Айресе — таких особенностей, несомненно, больше.
Такие особенности вызваны и рядом исторических причин, что отчасти получило отражение и в конституционных нормах. Например, действующая редакция ст. 3 Конституции Аргентины закрепляет, что столица страны определяется специальным законом. Примечательно, что в первоначальной редакции Конституции Аргентины (принятой в 1853 г.) было указано, что столицей является город Буэнос-Айрес, который признается столицей Аргентинской Конфедерации в соответствии со специальным законом.
На дальнейшее развитие указанной нормы оказали влияние исторические события, касающиеся, в частности, взаимоотношений аргентинских провинций между собой. Такие взаимоотношения характеризовались серьезным противостоянием, которое на определенных этапах приобретало и форму военных столкновений. В частности, Буэнос-Айрес, в отличие от осталь-
1 На федеральном уровне лишь нормы Конституции Аргентины регулируют вопросы организации местного самоуправления, однако и конституционное регулирование местного самоуправления явно нельзя назвать подробным. О местном самоуправлении упоминается в ст. 5 Конституции (субъекты федерации обеспечивают... функционирование муниципального режима), а также в ст. 123 (каждая провинция принимает свою собственную Конституцию, и, в соответствии со ст. 5 Конституции, обеспечивает муниципальную автономию, ее объем и содержание в рамках институционального, политического, административного, экономического и финансового порядка). (Подроб. см.: Комлев Е.Ю. Конституционные основы организации публичной власти в Аргентине // Закон и право. 2023. № 11. С. 97—101)
ных регионов (в настоящее время — провинций в составе единой федерации) настаивал на унитарном характере единого аргентинского государства. Единое государство (первоначально — Конфедерация) было образовано фактически без Буэнос-Айреса, который впоследствии de jure и de facto вошел в состав уже единого федеративного государства.
Законом от 20 сентября 1880 г. № 1.029 Буэнос-Айрес наделен статусом столицы Аргентинской Республики. Законом от 31 октября 1884 г. № 1.585 под юрисдикцию Буэнос-Айреса подпадает муниципалитет Бельграно. Примечательно, что некоторые нормы Конституции Аргентины упоминают о возможности изменения столицы (например, норма ст. 45 Конституции, в контексте деления страны на избирательные округа), и попытки такого изменения неоднократно предпринимались, но все оставалось без изменений.
Из изложенного видно, что взаимоотношения Буэнос-Айреса с федеральными властями были непростыми, в связи с чем реализация федеральной политики по отдельным вопросам порой сталкивалась здесь с определенными трудностями. В частности, Буэнос-Айрес является одним из трех субъектов федерации, которые, несмотря на указания национальной Конституции, в своих основных законах не закрепили гарантии муниципальной автономии [2]. Отчасти это влияло и на организацию власти в провинции Буэнос-Айрес, где, например, в 40-е годы XX в. отмечалась тенденция усиленного влияния провинции на деятельность муниципальной власти, что имеет свои отголоски и в настоящее время [3].
Говоря о правовом регулировании местного самоуправления в городе Буэнос-Айресе, следует отметить прежде всего нормы Конституции Автономного города Буэнос-Айрес. Статьи 127— 131 Конституции Буэнос-Айреса посвящены регулированию правового статуса муниципальных образований — коммун. В большинстве других субъектах федерации муниципальными образования являются муниципии, а в некоторых провинциях также образуются коммуны. Но в провинциях коммуны, как правило, являются территориальными образованиями, которые по критериям не соответствуют статусу муниципия. Местное самоуправление в них осуществляется в меньшем объеме, и они не обладают таким уровнем автономии, как муниципии.
В свою очередь, в Буэнос-Айресе коммуны являются основными (и, по сути — единственными) муниципальными образованиями. Статья 127
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
Конституции Буэнос-Айреса указывает, что коммуны являются единицами политического и административного управления с территориальной юрисдикцией. Статья 128 Конституции Буэнос-Айреса закрепляет компетенцию коммун. Среди прочего указывается, что некоторые полномочия являются исключительными для коммун, а некоторые осуществляются совместно с городскими властями. Данное положение конкретизируется в статьях 10 и 11 Органического закона Буэнос-Айреса от 1 сентября 2005 г. № 1.777 «О коммунах», который является основным (после Конституции Буэнос-Айреса) нормативным актом, регулирующим вопросы организации местного самоуправления в столице Аргентины.
При этом ст. 128 также закрепляет, что никакие действия или акты коммун не могут противоречить интересам города. Та же статья закрепляет и исключительные полномочия коммун, такие, как, например, содержание некоторых дорог и зеленых насаждений, принятие бюджета, управление коммунальным имуществом, а также наделяет коммуны правом законодательной инициативы и правом внесения проектов указов в органы исполнительной власти.
Среди полномочий, осуществляемых совместно с городом, ст. 128 Конституции Буэнос-Айреса упоминает надзор и контроль за соблюдением правил использования общественных пространств и земель, установленных законодательством; выполнение общественных работ, проектов и планов местного воздействия, предоставление общественных услуг и осуществление полицейской власти на территории коммуны в соответствии с законом; оценка социальных запросов и потребностей, участие в разработке или выполнении программ; участие в планировании и контроле услуг; управление деятельностью в области социальной политики и общественных проектов; реализация адекватного метода разрешения конфликтов через систему медиации, с участием мультидисциплинар-ных команд.
Отметим, что подобное разграничение компетенции муниципальных образований на исключительную и совместную не является типичным для аргентинских регионов. Такой подход является своего рода особенностью Буэнос-Айреса.
Статья 12 вышеупомянутого Органического закона указывает на возможность исполнительной власти передать (делегировать) свои
полномочия коммуне, для чего издается соответствующий акт. Коммунам должно быть гарантировано финансирование при осуществлении таких полномочий. Здесь же указывается на то, что критерии делегирования полномочий должны быть равными для всех коммун. В сравнении с российским подходом обращает на себя внимание тот факт, что делегирование полномочий муниципальным образованиям осуществляется органами исполнительной власти, в то время как в России в аналогичных ситуациях делегирование осуществляется законом субъекта федерации.
Статья 130 Конституции Буэнос-Айреса регулирует вопрос об органах управления коммунами. Каждая коммуна имеет коллегиальный руководящий орган — коммунальный совет (исп.: Junta Comunal), состоящий из семи членов, избираемых прямым голосованием в соответствии с режимом пропорционального представительства, причем для этих целей каждая коммуна образует единый округ. Коммунальный совет возглавляет и юридически представляет первый член списка, получивший наибольшее число голосов в коммуне.
Важным аспектом организации муниципальной власти в Буэнос-Айресе является деление города (и, соответственно, коммун) на районы (исп.: barrios). Субъектность таких единиц, как районы, является ограниченной в том смысле, что они, в частности, не имеют собственных органов управления. И в целом их статус регулируется довольно отрывисто. Районы скорее представляют собой исторически сложившиеся территориальные коллективы, мнение которых должно быть учтено при осуществлении местного самоуправления. О них упоминается в разных нормах.
В частности, ст. 131 Конституции Буэнос-Айреса указывает, что каждая коммуна должна создать консультативный орган для обсуждения, направления требований, подготовки предложений, определения приоритетов бюджета и общественных работ и контроля за управлением. Он состоит, среди прочего, из представителей неправительственных организаций района.
О районах упоминается и в Органическом законе Буэнос-Айреса «О коммунах», в частности: ■ статья 3 в качестве одной из целей закона упоминает сохранение, восстановление, защиту и распространение наследия и культурной самобытности районов;
LAW & LEGISLATION • 02-2024
■ статья 5 указывает, что децентрализация в городе осуществляется через коммуны, объединенные в районы;
■ статья 7 указывает, что органы управления коммун располагаются в наиболее доступном для ее жителей районном центре; также указывается на возможность образования представительств коммунальных органов в районах с учетом, среди прочего, идентичности района и интересов жителей;
■ статья 11 среди полномочий, осуществляемых коммуной совместно с городом, упоминает разработку рекламных акций, помощь и консультации негосударственным организациям жителей, обществам развития, кооперативным ассоциациям, потребителям и пользователям, районным клубам и другим некоммерческим гражданским объединениям, действующим на территории коммуны;
■ статья 15 закрепила, что утверждение проекта бюджета для каждой коммуны является обязанностью Коммунального совета и готовится при помощи механизмов, которые на уровне района гарантируют участие жителей в постановке целей, формулировании и контроле за бюджетом.
Статьи 33—34 предусматривают создание Консультативного коммунального совета, состоящего из представителей местных неправительственных организаций, политических партий, а также иных организаций. Члены таких советов не получают вознаграждение за свою деятельность. При этом закон отдельно указывает, что внутренние правила деятельности консультативных советов должны гарантировать право жителей на индивидуальное участие в их деятельности, а также деятельность таких советов на уровне районов.
А статья 36 указывает, что Консультативный коммунальный совет функционирует децентрализованно и должен чередовать место проведения заседаний между различными районами, входящими в состав коммуны.
Таким образом, районы являются территориальными единицами без присущих статусу муниципального образования элементов (собственные органы, компетенция и др.). Здесь имеет место скорее исторический и культурный аспекты — некое единение жителей на определенной территории.
В частности, наиболее традиционные районы образованы на основе церковных прихо-
дов — общин, объединенных при храме. Позднее районы стали формироваться и по другим признакам. Каждый район имеет свою историю и характеристику населения, придающие ему свой стиль и обычаи и являющиеся отражением культурного разнообразия города. Жители районов участвуют в управлении городом через органы власти коммуны и консультативные советы.
В сравнении с Москвой, где муниципальная власть весьма в ограниченном виде функционирует как раз на уровне районов, территориально совпадающих с муниципальными округами (за исключением муниципальных образований в так называемой «Новой Москве»), в столице Аргентины муниципальная власть функционирует в коммунах, которые, с большой долей условности, можно сравнить скорее с административными округами Москвы. Следовательно, аргентинский подход в этом смысле заметно отличается от российского.
Список источников
1. Комлев Е.Ю. Конституционные основы организации публичной власти в Аргентине || Закон и право. 2023. № 11. С. 97—101.
2. Cravacuore, Daniel. Medickón de la Autonomia Municipal en las Provincias Argentinas || Revista Argentina de Derecho Municipal. 2019. № 4.
3. Marcilese, J. (2009) Estado provincial y municipios bonaerenses, una relacen conflictiva en los anos del primer peronismo || Anuario del Instituto de Historia Argentina, 9 || URL: http:|| www.fuentesmemoria.fahce.unlp.edu.ar|art_ revistas|pr.3924| pr.3924.pdf (Дата обращения: 13.01.2024)
References
1. Komlev E. Yu. Constitutional foundations of the organization of public power in Argentina 11 Law and legislation. 2023. № 11. Pp. 97—101.
2. Cravacuore, Daniel. Medición de la Autonomia Municipal en las Provincias Argentinas || Revista Argentina de Derecho Municipal. 2019. № 4.
3. Marcilese, J. (2009) Estado provincial y municipios bonaerenses, una relacion conflictiva en los an os del primer peronismo || Anuario del Instituto de Historia Argentina, 9 || URL: http:|| www.fuentesmemoria.fahce.unlp.edu.ar|art_ revistas|pr. 3924| pr.3924.pdf (Accessed: 13.01.2024)
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
Информация об авторе
Комлев Е.Ю. — кандидат юридических наук, заместитель директора Юридического института Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы по научной работе, доцент кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы, доцент департамента публичного права Высшей школы экономики
Статья поступила в редакцию 17.12.2023; одобрена после рецензирования 08.01.2024; принята к публикации 14.01.2024.
Komlev E.Yu. — candidate of legal sciences, Deputy Director of the Law Institute of the Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba for Research, associate professor of the department of municipal law of the Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba for Research, associate professor of the department of public law of the Higher School of Economics
The article was submitted 17.12.2023; approved after reviewing 08.01.2024; accepted for publication 14.01.2024.
Information about the author
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
На основе анализа широкого круга источников и научной литературы авторы монографии предприняли попытку исследовать богатый опыт, который накопили в борьбе против терроризма спецслужбы Израиля, считающиеся одними из лучших в мире. В монографии подвергнуты серьезному анализу израильская модель контртеррористической борьбы, а также удачные и неудачные операции израильских спецслужб.
Хазанов А.М., А.Ю. Олимпиев. Борьба против терроризма. Опыт Израиля: Монография. Гриф МУМЦ "Профессиональный учебник". Гриф НИИ образования и науки. 191 с.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов вузов.
ISBN: 978-5-238-03623-6
LAW & LEGISLATION • 02-2024
