CC BY
130
Киселев И. Я. Сравнительное и международное трудовое право: учебник. М., 1999.
Левиант Ф. М. Единство и дифференциация советского трудового права // Вестник Ленинградского университета. 1958. № 23.
Лушников А. М. Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда // Проблемы дифференциации в правовом регулировании отношений в сфере труда и социального обеспечения: матер. Пятой междунар. науч.-практ. конф. / под ред. К. Н. Гусова. М., 2009.
Лушников А. М., Лушникова М. В. Курс трудового права: учебник: в 2 т. Т. 1. 2-е изд. М., 2009.
Лютов Н. Л. Дискриминация в области труда и занятий: проблемы определения // Трудовое право в России и за рубежом. 2011. № 4.
Никитинский В. И. Вопросы унификации норм советского трудового права, регулирующих условия труда работников различных отраслей народного хозяйства // Трудовое право в свете решений XXI съезда КПСС: сб. ст. М., 1960.
Нуртдинова А. Ф., Чиканова Л. А. Концепция развития трудового законодательства // Концепции развития российского законодательства / под. ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004.
Орловский Ю. П. Единство и дифференциация советского трудового права // Иванов С. А., Лившиц Р. З., Орловский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978.
Скачкова Г. С. Дифференциация в трудовом праве и Трудовой кодекс РФ // Цивилист. 2012. № 2.
Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация его норм. М., 2003.
Советское право: учебник / под ред. А. С. Пашкова. М., 1976.
Трудовое право России / под ред. А. М. Куренного. 2-е изд. М., 2008.
Правовые основы методологии оценки деятельности образовательных организаций в Российской Федерации
ЕРЕМИНА Ольга Юрьевна, научный сотрудник отдела социального законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: eremina_ou@mail.ru
Общегосударственная тенденция повышения эффективности деятельности органов государственной власти не обошла стороной и образовательные организации. В статье рассмотрены методологические аспекты оценки деятельности указанных организаций, выявлены компоненты логической структуры оценочной деятельности. Основной акцент сделан на правовом опосредовании оценки образовательных организаций. Анализируются правовые основы оценивания таких организаций, выделены виды актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Анализу подвергнут как федеральный уровень нормативного регулирования, так и региональный, муниципальный, а также локальный уровни регулятивного воздействия. Отмечены основные правовые проблемы формирующейся системы оценки эффективности деятельности образовательных организаций на различных уровнях публичной власти. Рассмотрены некоторые негативные последствия внедрения системы оценивания эффективности деятельности образовательных организаций.
Ключевые слова: образование, оценка, качество, эффективность деятельности, органы управления образованием, показатели эффективности.
Legal Methodology for Evaluating Educational Institutions in the Russian Federation
O. Yu. Eremina
The Institute of Legislation and Comparative Law underthe Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., 117218, Moscow, Russia
E-mail: eremina_ou@mail.ru
The nationwide trend of improving public authorities' efficiency has put the education system under new performance conditions — commitment of educational institutions to improve their efficiency. The article describes methodological aspects of evaluating educational organizations, identifies components of evaluation activities' logical structure. The main emphasis is on legal mediation of educational organizations' appraisal. The author examines legal basis of educational organizations' appraisal, highlights types of documents on issues relating to quality appraisal and performance evaluation of educational organizations. The author analyzes both the federal regulatory level, and regional, municipal, and local levels of the regulatory impact. The author notes key legal problems of the emerging system of educational institutions' performance evaluation at various levels of public authority. The author considers some negative consequences of the introduction of the system of educational organizations' performance appraisal.
Keywords: education, evaluation (appraisal), quality, performance, education authorities, performance indicators.
DOI: 10.12737/11479
Среди основных причин активного внедрения инструментов оценивания образовательных организаций в Российской Федерации можно назвать, во-первых, вступление России в Болонское соглашение, в рамках которого предполагается оценивание образовательных организаций, во-вторых, общегосударственную тенденцию повышения эффективности деятельности органов государственной власти и, как следствие, организаций, оказывающих социальные услуги, в число которых входят образовательные организации.
Процесс объективного оценивания образовательных организаций зависит от уровня его методологической обоснованности.
Исходя из общих энциклопедических определений методологии1 и более поздних исследований2, предпо-
1 «Методология (от "метод" и "логия") — учение о структуре, логической организации, методах и средствах деятельности». (Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. М., 1968—1979; Советский энциклопедический словарь. М., 2002).
2 «Методология — это учение об организации деятельности» (Новиков А. М., Новиков Д. А. Методология. М., 2007).
лагаем, что методология оценки деятельности образовательных организаций презюмирует упорядочение деятельности в целостную систему с четко определенными характеристиками: логической структурой и процессом ее осуществления. Компонентами логической структуры оценочной деятельности являются объект, субъект, предмет, формы, методы деятельности, ее результат.
Объектом оценочной деятельности будут являться органы управления образованием, образовательные организации, образовательные программы, обучающиеся, педагогические работники. Особенность оценивания образовательных организаций заключается в том, что при оценке их деятельности анализу подвергается как результат образования — «образованность», так и образовательный процесс, позволяющий получить необходимый уровень (качество) образования.
Субъектный состав формируется из заказчиков (потребителей) образовательных услуг. В их числе выделим государство, общество, производство (бизнес), личность, осуществляющие внешнюю оценку деятельности образовательных организаций.
В то же время система образования содержит апробированные инструменты внутрисистемной оценки. При внутренней оценке формируется сложный комплекс взаимоотношений, когда объекты и субъекты меняются местами, выступают одновременно и объектом, и субъектом. Например, образовательная организация выступает субъектом оценки по отношению к себе (самообследование), образовательным программам, педагогическим работникам, обучающимся, органам образования. Потом субъектами оценки выступают, предположим, обучающиеся, а объектами — вышеперечисленные элементы образовательной системы и т. д. Предметом оценки являются, как правило, образовательные услуги и результаты обучения — специалисты, обладающие совокупностью профессиональных и личностных компетенций.
Отметим, что теоретические проблемы оценивания как всей системы образования, так и ее отдельных компонентов нашли отражение в научной литературе3. В рамках данного исследования наибольший интерес
3 См., например: Новиков А. М., Новиков Д. А. Качество образования: система внутренних и внешних оценок // Народное образование. 2007. № 9; Корнещук Н. Г. Теоретико-методологические основы комплексной оценки качества деятельности образовательной системы: дис. ... д-ра пед. наук. Магнитогорск, 2007; Ратовская С. А. Оценка по-
следствий ликвидации образовательного учреждения // Советник в сфере образования. 2014. № 2; Шиндер И. Оценка качества работы образовательных организаций //
Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. № 12; Бело-копытов А. В. Независимая оценка каче-
ства образования: в чем суть и каковы последствия? // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 3; Рубин Ю. Б. Независимая оценка качества образования: настоящее и будущее // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 1; Еремина В. Ю, Гришина М. С. Оценка качества образовательных услуг // Руководитель бюджетной организации. 2012. № 1.
вызывает правовое опосредование процесса оценки деятельности образовательных организаций. В связи с этим возникает необходимость определения понятия правовой методологии оценки деятельности образовательных организаций. Под правовой методологией будем понимать систему нормативных правовых актов, основным вектором которых является построение целостной конструкции последовательных действий по оценке качества образования и процесса деятельности образовательной организации с учетом видовых и иных особенностей.
Правовые основы оценивания образовательных организаций были заложены Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее —Федеральный закон № 273-ФЗ). Закон нормативно закрепил понятие качества образования, при этом указав на необходимость его оценки — определения степени достижения планируемых результатов образовательной программы (ст. 2); включил в систему образования организации, осуществляющие оценку качества образования (ст. 10); одним из инструментов управления системой образования ввел независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию (ст. 89); внедрил процедуру самообследования образовательных организаций (подп. 13 ч. 3 ст. 28); закрепил систематическую основу проведения мониторинга эффективности образовательных организаций (ст. 97). Вместе с тем необходимо отметить, что нормативное регулирование по вопросам оценки качества образования существовало и до принятия Федерального закона № 273-ФЗ, но в связи с его вступлением в силу было подвергнуто существенной корректировке.
Интенсивное развитие нормативного регулирования федерального уровня по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных
организаций, позволяет выделить следующие виды нормативных правовых актов:
1) акты, направленные на формирование независимой системы оценки качества работы образовательных организаций;
2) акты, направленные на организацию мониторинга качества образования;
3) акты, направленные на регламентацию самообследования образовательных организаций;
4) акты, утверждающие показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и руководителей образовательных организаций.
Исходя из конституционного посыла о возможности и необходимости правового регулирования образовательных отношений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а также на муниципальном уровне, попытаемся охарактеризовать правовое регулирование каждого публичного уровня власти по вышеперечисленным вопросам.
Федеральный уровень правового регулирования. Развитие системы независимой оценки качества образования на протяжении нескольких лет являлось задачей многих программных документов Российской Федерации, в числе которых: Федеральная целевая программа развития образования на 2011—2015 гг.4; Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013—2020 гг.5; Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014—2015 гг.; Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 г.6
4 Утв. постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. № 61.
5 Утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 295.
6 Утв. Правительством РФ 31 января 2013 г.
Кроме того, Правительству РФ было поручено до 1 апреля 2013 г. совместно с общественными организациями обеспечить формирование независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, включая определение критериев эффективности работы таких организаций и введение публичных рейтингов их деятельности7.
Во исполнение этого поручения Правительство РФ утвердило Правила формирования независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги8, а также План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013— 2015 гг.9
Апогеем целенаправленной работы по формированию независимой оценки качества социальных услуг явился Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования». Он изменил редакцию ст. 95 Федерального закона № 273-ФЗ и дополнил последний двумя статьями, более подробно регламентировав независимую оценку качества образования.
Анализ нововведений показал, что, во-первых, изменилось само назначение независимой оценки качества образования. Если раньше она осуществлялась в целях определения соответствия предоставляемо-
7 См. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
8 См. постановление Правительства РФ от 30 марта 2013 г. № 286 (утр. силу).
9 См. распоряжение Правительства РФ от 30 марта 2013 г. № 487-р.
го образования потребностям физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, оказания им содействия в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, и образовательной программы, а также повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках, то теперь независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ.
Во-вторых, законодатель разделил независимую оценку качества образования на две самостоятельные фазы: 1) независимую оценку качества подготовки обучающегося; 2) независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Данный подход считаем оправданным, так как понятие «образование» включает два равнозначных компонента: результат образования — «образованность» и образовательный процесс, позволяющий получить необходимый результат. Соответственно, теперь на законодательном уровне закреплен правильный подход к оценке образования: будет оцениваться как результат, так и процесс образования.
В-третьих, организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, теперь не только размещают в сети Интернет информацию о порядке проведения и результатах независимой оценки качества образования, но и направляют ее при необходимости соответственно в федеральные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере
образования, органы местного самоуправления.
Возникает правовая неопределенность при использовании словосочетания «при необходимости». Так, из текста Закона не понятно, при каких условиях возникает такая необходимость, при получении каких результатов оценки организации, осуществляющие независимую оценку качества образования, принимают решение о предоставлении ее в органы публичной власти, осуществляющие управление образованием.
В-четвертых, блок обязанностей органов управления образованием дополнился еще одной обязанностью. В частности, при получении информации о результатах независимой оценки качества образования органы управления образованием обязаны ее рассмотреть в месячный срок, а также учитывать эту информацию при выработке мер по совершенствованию образовательной деятельности.
В-пятых, органы управления образованием всех уровней должны создать определенные условия для проведения независимой оценки качества образовательной деятельности образовательных организаций, а именно: с участием институтов гражданского общества сформировать общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и утвердить положения о них. В то же время законодатель ввел оговорку, что в случае, если при органах управления образованием уже действуют общественные советы, то отдельный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций может не создаваться. Таким образом, функции общественного совета по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций могут быть возложены на уже существующие при этих органах общественные советы.
Кроме того, законодатель наделил общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций собственным кругом полномочий. Так, указанные общественные советы:
1) определяют перечни организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в отношении которых будет проводиться независимая оценка;
2) формируют предложения для разработки технического задания для организации, которая будет осуществлять сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности организаций (далее — оператор), принимают участие в рассмотрении проектов документации о закупках работ, услуг, а также проектов государственного, муниципального контрактов, заключаемых Мин-обрнауки России, органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими государственное управление в сфере образования, органами местного самоуправления с оператором;
3) устанавливают при необходимости критерии оценки качества образовательной деятельности организаций (дополнительно к установленным Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 256-ФЗ общим критериям);
4) проводят независимую оценку качества образовательной деятельности организаций с учетом информации, представленной оператором;
5) представляют соответственно в Минобрнауки России, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления результаты независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, а также предложения об улучшении их деятельности.
В-шестых, законодатель ввел два вида критериев, по которым будет проводиться независимая оценка ка-
чества образовательной деятельности организаций: общие и специальные (дополнительные). Под общими критериями законодатель понимает открытость и доступность информации об организациях, осуществляющих образовательную деятельность; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций.
Специальные (дополнительные) критерии оценки качества образовательной деятельности организаций при необходимости устанавливаются общественными советами по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. В тексте закона законодатель снова использует формулировку «при необходимости», вызывающую ряд вопросов, связанных с необоснованным расширением полномочий общественных советов по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций.
В-седьмых, законодатель установил временные интервалы проведения независимой оценки качества образовательной деятельности организаций. Так, независимая оценка качества образования, организуемая общественными советами, проводится не чаще чем один раз в год и не реже чем один раз в три года.
Правовые последствия для образовательных организаций, получивших негативную оценку по результатам независимой оценки качества образования, остались неизменными. То есть неудовлетворительные результаты независимой оценки не влекут каких-либо санкций со стороны государства, не могут быть основанием пересмотра действующих государственных разрешений (лицензии и государственной аккредитации) и наносят образовательной организации только репутаци-онный урон.
Отметим, что вновь введенные законодательные основы проведения независимой экспертизы качества образовательной деятельности вызывают интуитивное ощущение «неправильности», обоснованное недоверием к общественным советам «при органах», сомнением в их беспристрастности, открытости и честности.
Мониторинг в сфере образования обладает в основном информационной функцией и представляет собой систематическое стандартизированное наблюдение за состоянием образования и динамикой изменений его результатов, условиями осуществления образовательной деятельности, контингентом обучающихся, учебными и внеучебными достижениями обучающихся, профессиональными достижениями выпускников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, состоянием сети организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Правовое регулирование мониторинга системы образования осуществляется Федеральным законом № 273-ФЗ (ст. 97), а также принятым в соответствии с ним рядом подзаконных актов, а именно: постановлением Правительства РФ от 5 августа 2013 г. № 662 «Об осуществлении мониторинга системы образования»; приказами МинобрнаукиРоссии от 15 января 2014 г. № 14 «Об утверждении показателей мониторинга системы образования» и от 11 июня 2014 г. № 657 «Об утверждении методики расчета показателей мониторинга системы образования»; приказом Рособрнадзора от 14 июля 2014 г. № 1085 «Об утверждении показателей и процедуры проведения мониторинга системы высшего образования Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки».
Кроме того, установлена систематическая основа проведения мониторинга эффективности образовательных организаций. Так, в соответствии с распоряжением Пра-
вительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р «Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки"» в систематическом порядке будет осуществляться мониторинг эффективности образовательных организаций: дошкольного, общего, дополнительного образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования. Разработаны показатели повышения эффективности и качества услуг в перечисленных сферах образования.
Самообследование в образовательных организациях направлено на определение степени достижения собственных целей. Введенная Федеральным законом № 273-ФЗ обязанность предоставления отчета о самообследовании деятельности образовательной организации и размещения его на сайте образовательной организации является весьма результативным инструментом с точки зрения повышения эффективности деятельности образовательных организаций.
Министерство образования и науки РФ приняло два приказа, регулирующих порядок проведения самообследования и его показатели: от 14 июня 2013 г. № 462 «Об утверждении Порядка проведения самообследования образовательной организацией» и от 10 декабря 2013 г. № 1324 «Об утверждении показателей деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию».
Что касается актов, утверждающих показатели эффективности деятельности образовательных организаций, а также педагогических работников и руководителей образовательных организаций, отметим, что на федеральном уровне активно разрабатываются критерии и показатели оценки эффективности образовательных организаций. Так, приказом Минобрнауки России от 8 ноября
2010 г. № 1116 утверждены перечни целевых показателей эффективности работы бюджетных образовательных учреждений, находящихся в ведении Министерства образования и науки РФ и реализующих образовательные программы общего образования, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования, а также специальных профессиональных училищ.
Похожие акты для подведомственных образовательных организаций разрабатывают иные федеральные органы. Например, Министерство экономического развития РФ утвердило перечень целевых показателей эффективности деятельности для подведомственных образовательных организаций — Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Всероссийская академия внешней торговли Министерства экономического развития Российской Федерации» и федерального государственного бюджетного образовательного учреждения дополнительного профессионального образования «Высшие курсы иностранных языков (Центр) Министерства экономического развития Российской Федерации»10, Министерство культуры РФ утвердило «Критерии и целевые показатели эффективности деятельности учреждений высшего профессионального образования, учреждений среднего профессионального образования, учреждения дополнительного и послевузовского профессионального образования и научно-исследовательских учреждений, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации, и работы их руководителей на 2013 год»11 и др.
К работе по разработке критериев и показателей оценки эффективности образовательных органи-
10 См. приказ Минэкономразвития России от 20 января 2014 г. № 12.
11 См. приказ Минкультуры России от 30 ноября 2012 г. № 1480.
заций подключились исполнительные органы субъектов РФ12 и муни-ципалитеты13.
Минобрнауки России подготовило Методические рекомендации по разработке органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления показателей эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений в сфере образования, их руководителей и отдельных категорий работников14 (далее — Методические рекомендации). Правовым основанием разработки Методических рекомендаций являются: план мероприятий Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012— 2018 гг.15 и приказ Минтруда России от 13 мая 2013 г. № 202 «О проведении пилотного внедрения мероприятий по обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской
12 См. распоряжения Минкультуры Московской области от 17 июля 2012 г. № 194-Р «Об утверждении показателей и критериев оценки эффективности деятельности учреждений и результативности труда руководителей и работников государственных учреждений образования сферы культуры Московской области»; Комитета по образованию Правительства Санкт-Петербурга от 3 октября 2013 г. № 2304-р «Об утверждении показателей эффективности деятельности руководителей образовательных организаций, находящихся в ведении Комитета по образованию».
13 См. приказ начальника департамента образования Администрации г. Перми от 20 декабря 2011 г. № СЭД-08-01-09-924 «Об утверждении системы индикаторов эффективности деятельности муниципальных образовательных учреждений».
14 См. письмо Минобрнауки России от 20 июня 2013 г. № АП-1073/02 «О разработке показателей эффективности».
15 Утв. распоряжением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. № 2190-р (далее — Программа № 2190-р).
Федерации при координации мероприятий по повышению оплаты труда отдельных категорий работников государственных (муниципальных) учреждений». Методические рекомендации содержат примерные направления для разработки показателей эффективности для руководителя и педагогических работников образовательной организации.
Минобрнауки России подчеркивает, что при разработке публичными органами регионального и муниципального уровней на основании Методических рекомендаций показателей эффективности деятельности руководителей и педагогических работников образовательных организаций необходимо обеспечить коллегиальность и привлечь организации, осуществляющие государственно-общественное управление в сфере образования, трудовые коллективы, профсоюзные организации. При этом был указан срок исполнения — 26 июня 2013 г. Таким образом, за шесть дней органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим управление в сфере образования, предписывалось на основе Методических рекомендаций разработать собственные критерии эффективности, обсудить разработанные проекты с трудовыми коллективами, профсоюзами и утвердить критерии эффективности локальными нормативными актами.
При столь сжатых сроках существует высокая вероятность копирования рекомендованных примерных показателей эффективности образовательных организаций, их руководителей и работников и утверждение их на региональном и муниципальном уровнях в спешном порядке, минуя процедуры согласования с трудовыми коллективами, профсоюзами и органами государственно-общественного управления.
Информация о результатах оценки деятельности руководителей образовательных организаций и педагогических работников, в соответствии с утвержденным перечнем по-
казателей эффективности, должна быть размещена в открытом доступе на сайтах образовательных организаций в сети Интернет.
Процесс оценивания образовательных организаций (их руководителей и педагогических работников) является обязательной частью перехода сферы образования на эффективный контракт, который предусмотрен вышеуказанной Программой поэтапного совершенствования системы оплаты труда. Под эффективным контрактом понимается трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной под-держки16.
В соответствии с Рекомендациями по оформлению трудовых отношений с работником государственного (муниципального) учреждения при введении эффективного кон-тракта17 (далее — Рекомендации), во-первых, в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда. Условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не могут допускать двойного толкования.
Во-вторых, внедрение эффективного контракта в учреждениях ре-
16 Подробнее см.: Козлов М. А. Перевод на «эффективный контракт» как изменение существенных условий трудового договора // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2012. № 10.
17 Утв. приказом Минтруда России от 26 апреля 2013 г. № 167н.
комендуется оформлять в виде дополнительного соглашения к трудовому договору, которое, в свою очередь, рекомендуется заключать по мере разработки показателей и критериев оценки эффективности труда работников учреждения для определения размеров и условий осуществления стимулирующих выплат. В дополнительном соглашении рекомендуется подробно описывать условия оплаты труда, в том числе размер тарифной ставки или оклада (должностного оклада) работника учреждения, доплаты, надбавки и поощрительные выплаты.
В-третьих, рекомендуется конкретизировать условия осуществления выплат: компенсационного характера (наименование выплаты, размер выплаты, а также факторы, обусловливающие получение выплаты); стимулирующего характера (наименование выплаты, условия получения выплаты, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, периодичность, размер выплаты).
Условия осуществления выплат стимулирующего и компенсационного характера, а также предоставления мер социальной поддержки рекомендуется излагать в трудовом договоре или дополнительном соглашении к трудовому договору в форме, понятной работнику учреждения и работодателю и исключающей неоднозначное толкование этих условий. При этом не рекомендуется ограничиваться только ссылками на положения локальных нормативных актов, содержащих нормы, регулирующие вопросы осуществления выплат стимулирующего и компенсационного характера. В случае если какие-либо выплаты устанавливаются в абсолютном размере (в рублях), рекомендуется указывать этот размер в трудовом договоре или дополнительном соглашении к трудовому договору. Размер выплат, устанавливаемых в процентах, баллах и других единицах измерения, рекомендуется указывать в этих единицах
с указанием условий, при достижении которых они осуществляются.
28 ноября 2013 г. Министерство образования и науки РФ разработало Методические рекомендации о внедрении апробированных моделей эффективного контракта в системе профессионального обучения и среднего профессионального образования, а также Методические рекомендации о стимулировании руководителей образовательных организаций системы профессионального образования, направленного на установление взаимосвязи между показателями качества предоставляемых организацией государственных (муниципальных) услуг и эффективностью деятельности руководителя среднего профессионального образования (в том числе по результатам независимой оценки)18.
Вышеназванные Методические рекомендации содержат перечень примерных показателей эффективности деятельности преподавателей и мастеров производственного обучения профессиональных образовательных организаций, а также перечень примерных показателей эффективности деятельности руководителей профессиональных образовательных организаций.
Анализ закрепленных примерных показателей эффективности деятельности педагогических работников и руководителей образовательных организаций показал, что принципиально подход к формированию оценки педагогов не изменился. Отсутствуют показатели, связанные с применением инновационного подхода в образовании, внедрением информационных технологий, участие общественности минимально, не учитываются авторские методики преподавания, не предполагается проведение экспертных исследований и т. д. Состав примерных показателей демонстрирует формальный подход, который может быть продолжен на региональном, муници-
18 См. письмо Минобрнауки России от 28 ноября 2013 г. № 06-948.
пальном уровне и на уровне образовательных организаций.
Вместе с тем необходимо отметить, что в практике применения программ распределения стимулирующей части фонда оплаты труда, нацеленных на эффективность деятельности педагогов, разработанных во многих образовательных организациях, использовались продуманные методики построения системы оценивания, которые были апробированы. В ряде программ учитывалось качество формирования у обучающихся определенных компетенций, так как одной из наиболее острых проблем российского образования в настоящее время является слабая взаимосвязь между итогами аттестации обучающегося и его практическими навыками.
Региональный уровень регулятивного воздействия. Отметим некоторые недостатки федерального законодательства по вышеперечисленным видам актов, влекущие определенные проблемы регионального уровня регулирования. Во-первых, на федеральном уровне отсутствует четкое указание на необходимость регионального регулирования по рассматриваемым вопросам, из-за чего сложилась хаотичная практика регионального регулятивного воздействия. Во-вторых, в нормативных документах федерального уровня при формировании системы независимой оценки качества образования не сформулирован ясный запрос общества к качеству образования, что влечет разнообразие подходов при построении системы критериев независимой оценки качества образования.
Анализ образовательного законодательства субъектов РФ по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, показал следующее.
1. Региональное образовательное законодательство по вышеперечисленным видам актов демонстрирует отсутствие единого подхода к их
регулированию. Во-первых, отсутствует единая позиция в вопросе об уровне регулирования. В некоторых субъектах РФ по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, принимаются акты регионального уровня. В то же время в других субъектах РФ по этим же вопросам принимаются муниципальные акты, а региональное регулирование отсутствует. Например, акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования, приняты в 16 субъектах, из которых только в четырех действуют акты регионального уровня, а в остальных субъектах регулирование этих вопросов осуществляется на муниципальном уровне. По вопросам, посвященным самообследованию образовательных организаций, в Курганской области принято три муниципальных акта, в Липецкой — один муниципальный акт, в Новосибирской — один региональный акт. Аналогичная ситуация наблюдается при регулировании вопросов мониторинга качества образования.
Во-вторых, не все из перечисленных видов актов присутствуют в образовательном законодательстве субъектов РФ. Так, акты, регламентирующие самообследование образовательных организаций, приняты только в трех субъектах РФ (Курганская, Липецкая и Новосибирская области), акты, направленные на формирование независимой оценки качества образования, также приняты не более чем в десяти субъектах РФ. По вопросам мониторинга качества образования и оценки эффективности деятельности образовательных организаций отмечается более плотное региональное регулятивное воздействие.
2. Региональное законодательство по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, демонстрирует использование различных способов регулятивного
воздействия. Так, в некоторых субъектах РФ принимается единый акт, которым утверждаются показатели эффективности деятельности для всех организаций, оказывающих социальные услуги, не выделяя при этом образовательные, медицинские и иные организации. Такой подход не всегда удобен для правоприменителя, но является правовой основой и направлением для муниципального и локального регулирования.
Одним из способов оценивания образовательных организаций является оценивание каждого сотрудника организации и его руководства, на основании чего можно сделать вывод об эффективности или неэффективности образовательной организации в целом. Такой подход весьма распространен во многих субъектах РФ, поэтому там утверждаются показатели эффективности деятельности педагогических работников и руководителей образовательных организаций, а не организации в целом. В других субъектах РФ, наоборот, утверждаются показатели эффективности для образовательной организации в целом, при этом показатели эффективности для педагогических работников и руководителей образовательных организаций утверждаются на муниципальном или на локальном уровне, а иногда не утверждаются вообще.
3. Структура региональных актов также демонстрирует разнообразие подходов к их разработке. Так, по вопросу формирования системы независимой оценки качества принято всего несколько региональных актов, однако их структура базируется на различных принципах. В нормативных актах одних субъектов РФ содержится четкая структура, определяющая цель, задачи, объекты, субъекты оценивания, их функции, сроки проведения и результаты оценивания образовательных организаций, в других — перечисляется последовательность этапов проведения процедуры оценивания. Например, в Краснодарском крае разработан Порядок проведения независимой оцен-
ки качества работы государственных образовательных организаций, в котором последовательно изложены все этапы проведения независимой оценки. В Белгородской области за основу была взята структура Методических рекомендаций по проведению независимой системы оценки качества работы образовательных организаций, разработанных Минобрнауки России в его письме от 14 октября 2013 г. № АП-1994/02. В Республике Алтай структурным элементом разработанного Порядка проведения независимой оценки качества работы образовательных организаций являются Критерии и показатели независимой оценки качества работы организаций, оказывающих услуги населению в сфере образования и Положение об общественном совете по вопросам независимой оценки качества работы организаций.
При утверждении показателей эффективности деятельности образовательных организаций также используются различные подходы: в одних субъектах РФ показатели разрабатываются в зависимости от уровня образования (отдельно для дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего) и видов профессионального образования; в других — по каждой образовательной программе, в третьих — по каждому отдельному образовательному учреждению. Кроме того, отдельно разрабатываются показатели эффективности для специальных коррекционных образовательных организаций, образовательных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, нормативное регулирование субъектами РФ вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, имеет хаотичный характер, нет четкой позиции о том, какие акты необходимо принимать на региональном уровне, какие на муниципальном. Дан-
ная ситуация не может быть залогом построения результативной системы оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Разноплановость разрабатываемых критериев оценки качества и эффективности не сможет обеспечить единства требований к образовательным организациям на всей территории Российской Федерации.
Муниципальный уровень нормативного регулирования. Здесь нельзя не отметить ту же проблему, что была описана выше при характеристике регионального регулирующего воздействия. Речь идет о неравномерном распределении регионального и муниципального регулятивного воздействия по некоторым видам актов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. По общему правилу участие органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений строится на положениях, определенных Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на основе определения субъектами РФ пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании определенных общественных отношений. Однако при регулировании вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, нормативное воздействие регионального уровня по некоторым видам актов в подавляющем большинстве случаев отсутствует.
В таких субъектах РФ регулирование вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, осуществляется на муниципальном уровне, при этом органы местного самоуправления руководствуются актами федерального уровня власти, а не регионального.
В то же время, если на региональном уровне рассматриваемые вопросы урегулированы, то участие муниципального уровня нормативного регулирования либо минимально, либо отсутствует.
Кроме того, неравномерность регулирующего воздействия на муниципальном уровне наблюдается даже на территории одного субъекта РФ. В каких-то муниципальных образованиях действует несколько муниципальных актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций (например, в г. Шадринске Курганской области действуют несколько муниципальных актов по вопросам самообследования образовательных организаций). В других же муниципальных образованиях этого же региона либо полностью отсутствуют какие-либо акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, либо присутствует только акт, утверждающий положение о создании Общественного совета по независимой оценке качества образовательных услуг.
Анализ правового регулирования органов местного самоуправления по формированию независимой системы оценки качества работы образовательных организаций показал существенные различия как в структуре актов, так и в их содержании. В частности, муниципальные акты с совпадающим или близким названием, например «О порядке проведения независимой системы оценки качества образования в ^ском муниципальном образовании», или «Об утверждении порядка проведения независимой системы оценки качества образования в ^ском муниципальном образовании», или «О формировании независимой системы оценки качества образования в ^ском муниципальном образовании» представляют собой совершенно разные по содержанию и структуре документы. В первом
случае это разработанное положение о порядке проведения независимой оценки качества образования (с определенной степенью дублирования федерального акта), со структурой, содержащей общие положения, методические рекомендации, объекты независимой оценки качества образования, измерительные материалы, состав участников, использование инструментов независимой оценки качества образования. Во втором случае это перечисление этапов проведения независимой оценки качества образовательной организации с утвержденным перечнем показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных организаций. В третьем — это утверждение положения об Общественном совете, созданном для оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений; плана мероприятий по внедрению порядка формирования независимой оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений и перечня дополнительной необходимой и достоверной информации о деятельности муниципальных образовательных учреждений. Определить по названию примерное содержание муниципального акта весьма затруднительно.
Таким образом, существующая практика нормативного регулирования на муниципальном уровне не отвечает пока принципам единообразия регулирующего воздействия органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций.
Локальный уровень регулирующего влияния. В силу Федерального закона № 273-ФЗ образовательные организации вправе и обязаны осуществлять локальное регулирование. На этом уровне акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, допол-
няются еще одним видом — актами, регламентирующими оценку и учет образовательных достижений обучающихся. Данный вид актов необходим для объективной оценки качества образования.
Однако сложившаяся практика правового регулирования образовательных организаций показала, что локальными актами очень редко устанавливаются дополнительные показатели эффективности деятельности педагогических работников, руководителей образовательных организаций к тем, что разработаны на региональном или муниципальном уровне. Если же такой акт присутствует в локальной нормативной базе образовательной организации, то он, как правило, дублирует положения актов более высокого уровня.
В то же время анализ локального регулирования образовательных организаций в большинстве случаев демонстрирует сбалансированную и хорошо проработанную локальную нормативную базу по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. Хотелось бы отметить такие положительные характеристики локального регулирования, как информативность локальных актов, минимальный объем отсылочных норм, простоту, понятность и доступность изложения.
Итак, общий анализ нормативного регулирования по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, демонстрирует разноплановость и неоднородность регулятивного воздействия на региональном и муниципальном уровнях. Для построения эффективной системы оценки деятельности образовательных организаций необходимо обеспечить, во-первых, единые подходы к построению систем оценок деятельности образовательных организаций на федеральном уровне, что не означает какую-либо уни-
фикацию критериев такой оценки19; во-вторых, на региональном уровне четко обозначить параметры муниципального регулирующего воздействия по рассматриваемым вопросам.
Однако и этих мер явно недостаточно. Необходимо иметь в виду, что в долгосрочном периоде функционирования системы оценки эффективности положительные эффекты вытесняются отрицательными20. Проведенный анализ показывает явную тенденцию к возможности появления негативных эффектов. Например, прямая зависимость вознаграждения от оценки эффективности деятельности может послужить стимулом к «стратегическому поведению» — демонстрации эффективности в отчетной документации, а не в реальной жизни (приписки, искажение результатов). Оценка эффективности может препятствовать внедрению инноваций, так как инновационные методы имеют риск, что полученные результаты будут хуже ожидаемых. Оценка эффективности может привести к снижению взаимодействия, сотрудничества, кооперации. Например, эффективные школы не готовы делиться своим опытом в применяемых образовательных методиках, чтобы оставаться эффективными на фоне остальных школ, и т. д.
На протяжении нескольких десятилетий в зарубежных странах применяется способ управления по результатам, основным инструментом которого является оценка эффективности деятельности государ-
19 Однако анализ нормативного массива показал дублирование критериев оценки эффективности деятельности образовательных организаций.
20 См., например: Relations between the State and Higher Education / eds. by R. J. in't Veld, H.-P. Fussel, G. Neave. The Hague, 1996. P. 36, 79; R. J. in't Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators, Ministry of Education Culture and Science (OC&W). The Hague, 1987.
ственных структур, в число которых входят образовательные организации. Анализ этого опыта позволяет выявить основные парадоксы оценки эффективности. Например, в условиях использования системы оценивания в качестве основного управленческого механизма со временем она превращается в форму отчетности. При такой системе управления всегда существует возможность «приукрасить» реальный результат, выдать посредственные результаты за выдающиеся. Кроме того, в отношениях «вознаграждение за хороший результат» можно сравнивать только деятельность организаций, которые не слишком радикально отличаются между собой. При более существенных различиях в качестве работы образовательных организаций у руководства появляется мощный стимул для введения дополнительных показателей для успешных организаций с целью защиты менее эффективных. В результате получается, что неуспешные организации щадят, а хорошо работающие либо не получают должного вознаграждения, либо получают своеобразное наказание. Именно в этом заключается основной парадокс: хорошая работа в системе оценки эффективности может быть наказуема.
Накопленный опыт применения оценки эффективности деятельности образовательных организаций в зарубежных странах дает возможность использовать его при построении российской системы оценивания, минимизировав его побочные (негативные) эффекты. Вместе с тем, внедряя систему оценки, необходимо соблюдать умеренность в ее использовании, обеспечивая возможность реализации принципов взаимодействия, разнообразия и динамичности и главное — сочетания нескольких управленческих механизмов в системе образования. Как показал опыт последних десятилетий, заимствование зарубежного опыта не всегда приводит к положительным изменениям в любой сфере.
Библиографический список
Relations between the State and Higher Education / eds. by R. J. in't Veld, H.-P. Fussel, G. Neave. The Hague, 1996.
R. J. in't Veld. The Dynamics of Educational Performance Indicators, Ministry of EducationCulture and Science (OC&W). The Hague, 1987.
Белокопытов А. В. Независимая оценка качества образования: в чем суть и каковы последствия? // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 3.
Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. М., 1968—1979.
Еремина В. Ю., Гришина М. С. Оценка качества образовательных услуг // Руководитель бюджетной организации. 2012. № 1.
Козлов М. А. Перевод на «эффективный контракт» как изменение существенных условий трудового договора // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2012. № 10.
Корнещук Н. Г. Теоретико-методологические основы комплексной оценки качества деятельности образовательной системы: дис. ... д-ра пед. наук. Магнитогорск, 2007.
Новиков А. М., Новиков Д. А. Качество образования: система внутренних и внешних оценок // Народное образование. 2007. № 9.
Новиков А. М., Новиков Д. А. Методология. М., 2007.
Ратовская С. А. Оценка последствий ликвидации образовательного учреждения // Советник в сфере образования. 2014. № 2.
Рубин Ю. Б. Независимая оценка качества образования: настоящее и будущее // Руководитель автономного учреждения. 2013. № 1.
Советский энциклопедический словарь. М., 2002.
Шиндер И. Оценка качества работы образовательных организаций // Учреждения образования: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013. № 12.
