CC BY
87
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
УДК 340.131.2
В.Ю. Ухов*, А. К. Дзугкоев**
Правовые основы деятельности юридических подразделений внутренних войск МВД России по проведению правовой экспертизы актов органов военного управления
В настоящей статье автор раскрывает понятие правовой основы деятельности юридических подразделений внутренних войск МВД России, а также правовой механизм реализации юридических норм, регулирующих экспертную деятельность в отношении актов органов военного управления.
Ключевые слова: правовая экспертиза, нормативный правовой акт, органы военного управления, юридическая служба.
V.Y. Ukhov*, A.K. Dzugkoev**. The legal foundation for legal departments of internai troops of the Ministry of Internal Affairs of Russia in the conduct of legal expertise acts of military administration bodies. In this еагйс1е the author discloses the concept of a legal framework for the legal service of the internal troops of the Ministry of Internal Affairs, as well as the legal mechanism for the implementation of legal rules governing rule-making and expert activities according to the acts of military administration bodies.
Keywords: legal expertise, regulatory legal act, military administration bodies, legal service.
Для того чтобы любой вид деятельности государственных органов был законным и не нарушал права человека и гражданина, он должен иметь под собой правовую основу. Под правовой основой обычно понимают фундаментальную, базовую часть правового регулирования любого вида государственной деятельности.
Применительно к рассматриваемой авторами деятельности юридических подразделений, понятие «правовая основа» охватывает всю нормативно-правовую базу и весь правовой механизм реализации юридических норм, регулирующий экспертную деятельность юридических подразделений. Структура правовой основы экспертизы актов органов военного управления внутренних войск представляет собой диалектическое единство права и законности, своего рода костяк правового регулирования [1, с. 21]. Правовое регулирование экспертной деятельности юридических подразделений органов военного управления внутренних войск МВД России носит функциональный, управленческий характер, причем в этой деятельности посредством правовых норм регулируются отношения между органами военного управления как субъектами нормотворческой деятельности и юридическими подразделениями как субъектами, осуществляющими правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов в целях совершенствования правовой регламентации деятельности органов военного управления.
Для органов военного управления внутренних войск МВД России правовая экспертиза нормативных правовых актов является одним из сложных участков правовой работы, поэтому вполне очевидно, что этот процесс должен быть упорядочен. Процедуры правовой экспертизы нормативных правовых актов в настоящее время урегулированы различными документами, порой содержащими разнообразные подходы и разночтения по разным вопросам правовой экспертизы. Правовая основа экспертной работы должна быть гибкой, не душить инициативу, давать ей разумный простор [2, с. 69]. Соответствующие единообразие и оптимальность могут быть достигнуты за счет должного методического обеспечения. Однако все же для всех государственных органов желательно иметь единый универсальный акт, который будет содержать в себе систему идейных и организационных принципов, снимающих рассогласованность между актами различных уровней и силы, издаваемыми разными субъектами.
Правовую основу деятельности юридических подразделений внутренних войск МВД России в части, касающейся правовой экспертизы нормативных правовых актов и иных документов, составляют:
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 31 марта 2004 г. № 122 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов во внутренних войсках МВД России и Образцов оформления проектов нормативных правовых и иных правовых актов во внутренних войсках МВД России и материалов к ним»;
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 10 июля 2004 г. № 255 «Об организации и осуществлении защиты законных интересов во внутренних войсках МВД России в судебных инстанциях и договорно-претензионной работы»;
* Ухов, Владимир Юрьевич, доктор юридических наук, начальник кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
** Дзугкоев, Алан Казгериевич, адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России. Россия, 198206 г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова д.1.Е-та11:а1апё2^@та11.ш
* Ukhov, Vladimir Yurievich, doctor of legal sciences, the chief of chair of the administrative law Sp.-Petersburg University of the Russian Interior Ministry. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov str., 1.
** Dzugkoev, Alan Kazgerievich, postgraduate student of the chair of «the theory and history state and law» of the St.-Petersburg Military Institute of Internal Troops of the Ministry of Internal Affairs of Russian. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov str., 1. E-mail:alandzug@mail.ru.
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 года.
© Ухов В.Ю., Дзугкоев А.К., 2012
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 14 июля 2004 г. № 260 «Об утверждении нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы деятельности юридической службы внутренних войск МВД России»;
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 219 «Об утверждении Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года и Плана мероприятий по реализации Концепции правового обеспечения внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации на период до 2015 года»;
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 июля 2005 г. № 220 «Об утверждении Наставления по организации и осуществлению правового обеспечения внутренних войск МВД России при повседневной деятельности, а также при выполнении ими задач во внутренних вооруженных конфликтах немеждународного характера и особенностях применения в них норм международного гуманитарного права»;
— приказ Главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 1 мая 2010 г. № 183 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов во внутренних войсках МВД России».
Правовая экспертиза нормативных правовых актов органов военного управления внутренних войск МВД России является одной из важных стадий нормотворческого процесса. Благодаря ей в актах органов военного управления минимизируется неверный юридический сегмент, она является одним из заслонов принятия «вредных законов» [2, с. 314].
Субъектами проведения правовой экспертизы актов органов военного управления являются юридические подразделения внутренних войск МВД России в лице своих офицеров-юристов.
Во внутренних войсках МВД России создана и функционирует юридическая служба, которая представляет собой систему структурных подразделений и должностных лиц органов военного управления, а также образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений (медицинских, научных и других) внутренних войск МВД России, предназначенных для обеспечения законности, активного использования правовых средств в их деятельности, защиты их прав и законных интересов. Юридическая служба во внутренних войсках МВД России призвана активно участвовать в управленческом процессе, осуществляемом органом военного управления [3, с. 26].
Правовое управление Главного командования внутренних войск МВД России, юридические подразделения и помощники командующих (командиров, начальников) по правовой работе воинских формирований составляют единую систему юридической службы внутренних войск МВД России.
Общее и методическое руководство подразделениями юридической службы осуществляет Правовое управление Главного командования внутренних войск МВД России, которое в соответствии с Положением о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России является центральным органом военного управления, возглавляет структуру органов (должностных лиц) юридической службы внутренних войск МВД России и подчиняется Главнокомандующему внутренними войсками МВД России. Помощник Главнокомандующего — начальник правового управления является одновременно начальником юридической службы внутренних войск МВД России.
На Правовое управление Главного командования внутренних войск МВД России в части, касающейся правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов, возложено решение следующих задач:
а) проведение правовой экспертизы проектов приказов и директив Главнокомандующего внутренними войсками МВД России и его заместителей;
б) участие совместно с Правовым Департаментом МВД России в правовом обеспечении законопроектных работ в части, касающейся деятельности внутренних войск, в анализе законопроектов, поступающих из органов государственной власти Российской Федерации, и подготовке заключений по ним, в правовой экспертизе законопроектов, разрабатываемых в МВД России;
в) проведение правовой экспертизы документов, представляемых главнокомандующему внутренними войсками в целях списания с учета в установленном порядке материальных и денежных средств.
На помощников командующих региональными командованиями, командиров соединений по правовой работе, а также на помощников начальников военно-учебных заведений, медицинских и других учреждений внутренних войск МВД России:
а) правовая экспертиза проектов приказов соответствующего командующего, командира (начальника), проектов нормативных актов вышестоящих органов военного управления, разрабатываемых в органах военного управления регионального командования, дивизии и им равных;
б) правовая экспертиза документов, представляемых на подпись командующему, командиру (начальнику) на утверждение в целях списания с учета в установленном порядке материальных и денежных средств;
На помощника командира полка по правовой работе:
а) проведение правовой экспертизы проектов приказов командира полка;
б) правовая экспертиза документов, представляемых на подпись командиру полка на утверждение в целях списания с учета в установленном порядке материальных и денежных средств.
Во внутренних войсках МВД России юридическая служба проводит правовую экспертизу и в отношении других юридических документов. В частности, правовой оценке подлежат:
— гражданско-правовые договоры, в т.ч. и государственные контракты;
— типовые контракты по службе (по должностям, подразделениям);
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (53) 2012
— приказы, связанные с наложением дисциплинарных взысканий;
— приказы, связанные с временным отстранением от занимаемой должности;
— приказы, связанные с увольнением с военной службы по отрицательным мотивам;
— приказы по вопросам создания, реорганизации и ликвидации органов, организаций, учреждений, предприятий подразделений;
— приказы по утверждению (изменению) штатных расписаний органа (подразделения);
— распоряжение по вопросам списания материальных средств;
— конкурсная документация и документация об аукционе, запрос котировок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг;
— доверенности, выдаваемые командирами (начальниками) органов военного управления;
— распоряжения, приказы, касающиеся подготовки проектов нормативных правовых актов;
— иные служебные документы (в т.ч. по вопросам прохождения военной службы).
Непосредственно экспертное исследование проекта нормативного правового акта осуществляет
конкретный работник соответствующего подразделения юридической службы, т.е. эксперт — «лицо, обладающее специальными знаниями и в силу этого имеющее право и одновременно обязанность произвести исследование представленных ему объектов и дать заключение в связи с полученной им информацией» [4, с. 14].
Как отмечается в научной литературе, повышению эффективности экспертной работы и усилению ее влияния на подготовку действенных законодательных решений способствуют четкая регламентация правового статуса эксперта, а также правильное понимание экспертом предмета экспертизы, в полном объеме представленные соответствующие объекты и другие материалы, точно сформулированные задачи экспертного исследования [5, с. 223].
Статус офицера-юриста внутренних войск представляет собой «юридически гарантированное положение офицера-юриста во внутренних войсках, определяемое совокупностью основанных на его профессиональной компетенции прав, обязанностей и ответственности, предусмотренных как общим, так и специальным военным законодательством» [6]. Особенностью правового положения офицера-юриста как субъекта правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов является его двойная подчиненность, которая предполагает, с одной стороны, его подчинение соответствующему командиру и начальнику (сама должность называется «помощник командира (начальника) по правовой работе»), а с другой — подчинение по специальным вопросам вышестоящему должностному лицу юридической службы. Также можно отметить, что офицер-юрист при принятии конкретных решений и формулировании выводов самостоятелен и независим. Это заключается в том, что он напрямую подчинен непосредственно командиру (начальнику) воинского формирования и не находится в отношениях власти-подчинения с иными структурными подразделениями этого органа, а во-вторых, в том, что разработанные органами военного управления проекты нормативных правовых актов перед представлением на подпись командиру (начальнику) проходят обязательную правовую экспертизу в правовом подразделении.
Проведение правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов является одновременно и правом, и обязанностью военного юриста.
В целях качественного проведения правовой экспертизы должностные лица юридических подразделений и помощники командиров (начальников) по правовой работе в соответствии с нормативными правовыми актами МВД России обеспечиваются:
— индивидуальными штампами для визирования проектов нормативных правовых и иных правовых актов;
— законодательно-справочными материалами (в т.ч. путем подписки на периодические и другие юридические издания, приобретения электронных баз данных), а также средствами оргтехники. Им возмещаются все расходы, связанные с приобретением необходимых материалов для нормативного фонда;
— служебными телефонами, пейджерами (помощники командующих оперативнотерриториального объединения по правовой работе — дополнительно телефонами сотовой связи) для связи в населенном пункте по месту дислокации соответствующего органа военного управления (оперативно-территориального объединения, соединения, воинской части, военного образовательного учреждения высшего профессионального образования и учреждения (медицинского, научного, другого) и телефонами внутренней связи;
— транспортными средствами (при выполнении возложенных на них обязанностей, требующих нахождения за пределами воинского формирования).
В соответствии с Положением о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России, офицер-юрист при выполнении возложенных на него задач по проведению правовой экспертизы наделяется следующими правами:
— получать поступающие в орган военного управления документы нормативного правового характера для ознакомления и взятия на систематизированный юридический учет;
— запрашивать в установленном порядке от соответствующих должностных лиц документы, справки, расчеты и иные сведения, необходимые для исполнения своих обязанностей;
— возвращать исполнителям на доработку некачественно подготовленные, противоречащие действующему законодательству и незавизированные проекты нормативных правовых и иных правовых актов, при необходимости составлять по ним заключения и справки с предложениями об устранении недостатков;
— привлекать должностных лиц других служб для подготовки проектов правовых документов и иных мероприятий, связанных с нормотворческой деятельностью и организацией правовой работы;
— получать необходимую консультативную помощь в юридических фирмах, адвокатуре, других учреждениях, в т.ч. с оплатой услуг за счет соответствующего воинского формирования;
— в случае обнаружения в действиях должностных лиц нарушений законодательства Российской Федерации докладывать об этом командиру (начальнику) для принятия необходимых мер по их устранению (предупреждению).
Юридические подразделения, помощники командиров (начальников) по правовой работе при выполнении возложенных на них функций руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами, ратифицированными Российской Федерацией, нормативными правовыми актами, методическими рекомендациями МВД России, включая нормативные правовые акты, изданные совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, нормативными правовыми и иными правовыми актами, методическими рекомендациями Главного командования внутренних войск МВД России и Положением о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России.
При выполнении своих должностных обязанностей офицер-юрист также должен знать:
— постановления, распоряжения, приказы вышестоящих органов, методические, нормативные и другие руководящие материалы по правовой деятельности учреждения, организации, предприятия;
— действующее законодательство;
— технические средства механизации и автоматизации справочно-информационной работы по законодательству и нормативным актам;
— порядок ведения учета и составления отчетов о хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, организации, предприятия;
— порядок заключения и оформления хозяйственных договоров;
— основы экономики, организации труда, производства и управления; правила и нормы охраны труда, техники безопасности, производственной санитарии и противопожарной защиты.
Офицер-юрист имеет право на получение дополнительного денежного вознаграждения за свою служебную деятельность.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 мая 2001 г. № 528, в МВД России издан приказ от 31 августа 2007 г. № 768, в соответствии с которым устанавливается ежемесячная надбавка в размере до 50 процентов должностного оклада (оклада по воинской должности) военнослужащим, проходящим военную службу в подразделениях правового обеспечения внутренних войск, имеющим высшее юридическое образование и замещающим должности (воинские должности), в основные служебные (должностные) обязанности, по которым входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов, и их визирование в качестве юриста.
Авторы считают, что подобные поощрительные меры способны стимулировать субъектов экспертной законопроектной деятельности, повышая их мотивацию, интерес к осуществлению экспертизы, что свидетельствует о проведении правильной государственной политики в области повышения качества принимаемых нормативных актов, а также институционализации экспертизы законопроекта [7].
Что касается ответственности экспертов, то Типовым положением о юридической службе федерального органа исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 207, установлена персональная ответственность руководителей юридических служб за соответствие визируемых ими проектов законодательству Российской Федерации. Как представляется, это способно положительно повлиять на качество правовых экспертиз. Норма аналогичного содержания имеется и в Положении о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России, где сказано, что должностные лица юридических подразделений и помощники командиров (начальников) по правовой работе несут персональную ответственность наряду с исполнителями за соответствие визируемых ими проектов нормативных правовых актов законодательству Российской Федерации.
На важный нюанс, связанный с ответственностью экспертов, указывают Д.А. Леонтьев, Г.В. Иванченко: «Эксперт всегда несет ответственность за полноту анализа, понятность и обоснованность своих суждений. Но эксперт не несет ответственности за выводы и решения, которые будут сделаны на основе его суждений, потому что эти выводы не обусловлены содержанием экспертных оценок, даже если всерьез считаются с ними» [8, с. 31].
В соответствии с Наставлением по организации и осуществлению правового обеспечения внутренних войск МВД России, назначение на воинские должности в юридические службы (отделы) управлений оперативно-территориальных объединений, соединений, помощников командиров соединений, начальников военных образовательных учреждений высшего профессионального образования, учреждений, командиров воинских частей, непосредственно подчиненных Главнокомандующему внутренними войсками МВД России, по правовой работе, начальников (заместителей начальников), старших преподавателей (преподавателей) юридических кафедр военных образовательных учреждений высшего профессионального образования внутренних войск МВД России осуществляется по согласованию с начальником правового управления Главного командования внутренних войск МВД России, а назначение на воинские должности офицеров юридических служб
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России №9 1 (53) 2012
и помощников командиров воинских частей, а также учреждений, непосредственно подчиненных командующим войсками оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России, по правовой работе — с помощниками командующих войсками оперативно-территориальных объединений внутренних войск МВД России по правовой работе. Назначение военнослужащих на юридические воинские должности без согласия вышеуказанных должностных лиц не производится.
В соответствии с п. 7 Положения о юридических (правовых) подразделениях и помощниках командующих (командиров, начальников) по правовой работе внутренних войск МВД России, юридические воинские должности в управлениях оперативно-территориальных объединений, соединений, помощников командиров (начальников) по правовой работе военных образовательных учреждений высшего профессионального образования, бригад, полков, воинских частей и учреждений, непосредственно подчиненных Главнокомандующему внутренними войсками МВД России, замещаются офицерами, имеющими высшее юридическое образование и необходимый опыт по организации и осуществлению правового обеспечения. Указанных офицеров назначают на высшую юридическую воинскую должность в зависимости от личного вклада в повышение уровня правового обеспечения внутренних войск (неукоснительное выполнение требований нормативных правовых актов МВД России и Главного командования внутренних войск МВД России, регламентирующих вопросы организации и осуществления правового обеспечения внутренних войск; старание, усердие и инициативу при выполнении должностных обязанностей), качества подготовки нормативных правовых актов (соответствие их законодательству Российской Федерации и Правилам подготовки нормативных правовых актов во внутренних войсках). Другие юридические воинские должности замещаются офицерами, имеющими высшее юридическое образование. Допускается в порядке исключения замещать штатные воинские должности военных дознавателей офицерами, обучающимися в высших учебных заведениях по юридическим специальностям.
При назначении военнослужащих на высшие воинские должности, подлежащие замещению офицерами, прапорщиками, старшинами и сержантами, наряду с другими вопросами проверяется их уровень правовой подготовки путем принятия зачетов по правовому минимуму в соответствии с Перечнем вопросов для проверки правовой подготовки военнослужащих при рассмотрении их кандидатур для назначения на высшие воинские должности, утверждаемым Главнокомандующим внутренними войсками МВД России.
Хотелось бы отметить, что в целом на ведомственном уровне в МВД России и во внутренних войсках создана неплохая нормативная правовая база, позволяющая на должном уровне качественно проводить экспертизу актов органов военного управления. Несмотря на имеющиеся в ведомственных и региональных нормативных правовых актах дефиниции «правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов», в федеральном законодательстве это понятие не закреплено, что приводит к неоднозначной его трактовке, смешению экспертной и управленческой деятельности, пробелам нормативного регулирования процесса экспертной деятельности и процессуального положения ее участников [9, с. 678].
По мнению авторов, давно назрела необходимость принятия законодательного акта об экспертной деятельности. Этот акт должен нормативно закрепить понятие экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, принципы, виды и объекты данной экспертизы, понятие ее субъектов, процедуру осуществления, результаты и другие основы данного вида деятельности.
Авторы считают необходимым нормативно на федеральном уровне закрепить императивность заключения эксперта вместо его нынешнего рекомендательного характера, а также исключить необходимость его утверждения каким-либо государственным органом, установить административную ответственность эксперта за заведомо ложное заключение, тем самым увеличив персональную ответственность лица, производящего экспертизу.
Предлагаемые авторами пути решения проблем в области экспертизы нормативных правовых актов будут способствовать повышению эффективности экспертной деятельности юридическими подразделениями внутренних войск, что позволит принимать качественные нормативные правовые акты, а это, в свою очередь, положительно отразится на эффективности выполнения внутренними войсками служебно-боевых задач.
Список литературы
1. Жилинский, С. Б. Предпринимательское право (Правовая основа предпринимательской деятельности) : учебник для вузов / 3-е изд. — М.: Норма, 2000. — 672 с.
2. Москаыькова, Т. Н, Черников, В. В. Нормотворчество : науч.-практ. пособие. — М.: Проспект, 2011. — 384 с.
3. Золотухин, Г. А. Правовые основы организации и деятельности юридической службы Вооруженных сил Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2000.
4. Закиров, И. А. Правовая экспертиза : дис. ... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2008. — 190 с.
5. Пиголкин, А. С. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии : научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. — М.: Юриспруденция, 2000. — 320 с.
6. Марчентва, Н. В. Правовой статус военного юрисконсульта : дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. — 191 с.
7. Евсеева, М. В. Проблемы правового регулирования экспертизы законопроектов и пути его
совершенствования // История государства и права. — 2009. — № 1. — С. 5—8.
8. Леонтьев, А. А., Иванченко, Г. В. Комплексная гуманитарная экспертиза: методология и смысл.
— М.: Смысл, 2008. — 135 с.
9. Колдин, В. Я. Экспертиза как инструмент права // Проблемы юридической техники : сб.
статей / под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2000. С. 670—679.
