CC BY
39
тех или иных нормативных правовых актов вышестоящими органами управления в огромной степени будут зависеть общие направления нормотворческой работы на уровне МВД России, на уровне МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации и на уровне горрайлинорганов. Так, в значительной степени могут при принятии тех или иных правовых актов измениться планы нормотворческой работы на различных уровнях управления органами внутренних дел. Например, в случае принятия той или иной редакции Закона о правоохранительной службе в Российской Федерации будут необходимы серьезные коррективы в планах нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. А в случае принятия МВД России обновленного Наставления по службе штабов органов внутренних дел будут возможны коррективы в планах нормотворческой работы отдельных МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, а также горрайлинорганов. Например, УВД г. Владимира, имеющему нормативный акт, регулирующий в целом управленческую деятельность в этом городском органе внутренних дел, потребуется обеспечить соответствие своего комплексного правового акта в сфере управления положениям принятого министерством документа.
Мы предлагаем следующий вариант понятия нормативно-правового обеспечения управления органами внутренних дел в динамическом аспекте как составляющей правового обеспечения управления органами внутренних дел в динамике: нормативно-правовое обеспечение управления органами внутренних дел в динамическом аспекте — это вид правового обеспечения управления органами внутренних дел, содержанием которого является процесс, связанный с мониторингом практики применения юридических норм, выявлением, анализом и восполнением потребности в нормативно-правовой регламентации функционирования и компетенции органов внутренних дел, разъяснением и толкованием правовых норм, содержащихся в указанных действующих документах, а также прогнозированием общих направлений нормотворческой работы в сфере управления органами внутренних дел, в целях наибольшей эффективности организации работы этих органов по реализации возложенных на них задач.
Далее необходимо определить, каково содержание нормативно-право-вого обеспечения управления органами внутренних дел.
На наш взгляд, его образуют:
а) собственно нормотворческая деятельность МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов в сфере управления;
б) участие в нормотворчестве других государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и в ходе проведения правовой
экспертизы поступающих в органы внутренних дел проектов законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления;
в) мониторинг и анализ практики применения правовых норм, содержащихся как в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов, так и в других нормативных правовых актах, затрагивающих интересы системы МВД России в сфере управления органов внутренних дел;
г) прогнозирование последствий принятия или непринятия тех или иных нормативных правовых актов в сфере управления органов внутренних дел в целях планирования нормотворческой работы с учетом складывающейся ситуации;
д) аутентичное толкование и разъяснение правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, горрайлинорганов, касающихся сферы управления органов внутренних дел.
Гайнулин Ф.Г.* ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В УСЛОВИЯХ МЕЖЭТНИЧЕСКИХ КОНФЛИКТОВ
Вопрос правового обеспечения деятельности ОВД по восстановлению законности, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях межнационального конфликта является одним из самых сложных во всей совокупности проблем, связанных с этим острейшим социальным явлением.
Предупреждение и разрешение таких конфликтов является прерогативой, прежде всего, органов государственной власти и управления, ибо основные причины межнациональных конфликтов коренятся в экономической, социальной, политической и духовной сферах жизни общества, в проводимой национальной политике.
Особое место в деле предупреждения и разрешения межнациональных конфликтов занимают милиция и внутренние войска, которые входят в систему МВД России.
Система органов и подразделений МВД России, являясь важной частью общегосударственной системы исполнительной власти и выполняя за-
* Адъюнкт Академии управления МВД России. E-mail: toragulya@yandex.ru.
дачи по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с преступностью, защите прав и свобод граждан, функционирует непрерывно. Как в обычных, сложных условиях, так и в необычных, экстраординарных — в условиях, например, межнациональных конфликтов, — по обеспечению режима чрезвычайного положения.
При осуществлении своей деятельности по разрешению существующих проблем органы внутренних дел руководствуются существующей нор-мативно-правовой базой, которая регламентирует и определяет их компетенцию. Определение и разграничение компетенции органов внутренних дел и должностных лиц в системе ОВД на всех уровнях в условиях межнациональных конфликтов приобретает особую значимость. Успешное ее решение позволит, во-первых, устранить раздробленность и многоступенчатость управления силами и средствами органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях; во-вторых, найти оптимальное сочетание централизации с расширением прав и повышением ответственности его субъектов.
Именно с установлением компетенции органы внутренних дел в системе органов исполнительной власти дают им возможность либо требовать от объектов управления известного поведения, либо самим в соответствии с возложенными на них обязанностями действовать согласно предписаниям нормативных актов. Вся последующая деятельность органов внутренних дел, включая организационные мероприятия и правоотношения, выступает как результат осуществления их компетенции. В компетенции органов внутренних дел более всего проявляется волевое содержание их управленческого решения. Известно, что, определяя компетенцию органов исполнительной власти путем издания правовых норм, государство устанавливает границы действия органов власти в любой сфере их деятельности.
Необходимо отметить, что органы внутренних дел еще недостаточно готовы к реализации полномочий в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в условиях межэтнических конфликтов. Да и сами полномочия органов внутренних дел в различных чрезвычайных ситуациях, в том числе при социальных конфликтах, не нашли четкого закрепления в нормативных актах, что затрудняет их эффективное использование. Поэтому представляется целесообразным рассмотреть особенности проявления компетенции органов внутренних дел в чрезвычайных ситуациях на предмет их соответствия нормам права.
Представители административно-правовой науки понятие компетенции государственного органа (в том числе, ОВД) относят к числу дискуссионных как по форме, так и по содержанию. Одни ученые под компетенцией органа государства понимают круг правоотношений, в которые может и должен вступать орган при наличии фактических обстоятельств, указанных
в нормах права Другие ученые убеждены, что компетенция органа государства — это совокупность прав и обязанностей2. Б.М. Лазарев, например, отмечает, что компетенция органа государственного управления, если характеризовать ее в самом общем виде, есть система полномочий этого органа по осуществлению государственной власти3. Третьи трактуют компетенцию органа государства не только как совокупность прав и обязанностей, но и включают в ее содержание задачи и функции4.
Имеется точка зрения, согласно которой компетенция государственного органа рассматривается как совокупность предметов ведения и полномочий 5. Эти авторы предметы ведения считают первым необходимым элементом компетенции, вторым же ее элементом названы властные полномочия. Под предметами ведения имеются в виду области и сферы общественной жизни, взятые в их юридически значимом отражении в законодательстве, т.е. те общественные отношения, в которых орган юридически компетентенб.
Б.М. Лазарев в число элементов компетенции включает пространственные, а иногда и временные пределы полномочий органов7. В.М. Манохин еще более расширяет число элементов компетенции: совокупность задач, функций, прав и обязанностей, форм и методов работы 8.
Оценивая эти понятия, хотелось бы, прежце всего, отметить, что все-таки наиболее распространенной точкой зрения является мнение, что элементами компетенции выступают не сами функции как таковые, а, во-первых, общее право (по отношению к управляемому объекту) и обязанность (перед государством) выполнять определенные функции и, во-вторых, комплекс конкретных полномочий (прав и обязанностей), необходимых для реализации этих функций 9. Всеми авторами в структуре компетенции выделяются «полномочия», которые определяются «сердцевиной компетенции»10.
Применительно к данной работе необходимо отметить, что полномочия органов внутренних дел в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов в режиме чрезвычайного по-
1 Акксандров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 89.
2 Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964. С. 10.
J См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 101—102.
4 Еропкин М.И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1985. С. 52; Пронина B.C. Конституционный статус органа межотраслевого управления. М., 1981. С. 59.
5 Кузнецов К.Н. Компетенция высших органов власти и управления в СССР. М., 1969.
6 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1980. С. 31—36.
7 Лазарев Б.М. Указ. соч. С. 40 и далее.
Е См.: Советское строительство / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 1982. С. 85.
1 Розин Л.М. Вопросы теории актов советского государственного управления и практика органов внутренних дел. М., 1974. С. 18; Шеремет К.Ф. Вопросы компетенции местных Советов // Советское государство и право. 1965. № 4. С. 23.
10 Там же.
ложения имеют пространственные и временные пределы. Таким образом, компетенцию органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях можно рассматривать как совокупность предметов ведения и полномочий, которые в данных условиях имеют пространственные и временные пределы.
Изучение опыта деятельности ОВД в различных чрезвычайных ситуациях обращает внимание на две проявляющиеся при этом закономерности: наряду с обычными, повседневными ОВД выполняют дополнительные, качественно новые обязанности по охране общественного порядка и обеспечению безопасности. Они направлены на восстановление и поддержание в чрезвычайных условиях нарушенного порядка; спасение людей и имущества, защиту населения от возникшей опасности, предупреждение и ликвидацию кризисных и конфликтных ситуаций, чреватых паникой, массовыми беспорядками; недопущение случаев использования преступниками резко осложнившейся оперативной обстановки; охрану государственного, общественного и личного имущества, оставшегося без присмотра, а также оказание необходимой помощи пострадавшим.
Отсюда можно сделать вывод, что ОВД имеют общую и специальную компетенцию: первая означает возможность осуществлять свои задачи и функции в повседневной деятельности, а вторая — осуществлять задачи и функции, несвойственные для обычных условий (например, при возникновении межнациональных конфликтов, при введении чрезвычайного положения).
Причем применительно к специальной компетенции можно говорить о правоспособности ОВД, так как законодательные и другие нормативные акты определяют не только те полномочия, которыми они уже обладают, но и те, которые ОВД могут получить или «автоматически» приобретают при наступлении заранее предусмотренных условий. Подобные полномочия требуют для их реализации наличия юридических фактов, и в этом аспекте весьма похожи на правоспособность
Таким образом, повседневная оперативно-служебная деятельность ОВД существенно осложняется при возникновении на обслуживаемой территории чрезвычайных ситуаций, что связано с осуществлением объемного комплекса специальных мероприятий. Их осуществление, в свою очередь, достигается выполнением ОВД возложенных обязанностей и реализацией предоставленных прав по применению государственно-властных (принудительных) мер, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений или обстоятельств, угрожающих личности либо общественной безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Компетенция орга-
1 Б. М. Лазарев отмечает, что правоспособность по сути дела является «возможной компетенцией». См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 250.
нов внутренних дел в рассматриваемых условиях определяется как известной совокупностью нормативно-правовых актов, так и актами, которые могут приниматься непосредственно при введении чрезвычайного положения или наступлении чрезвычайных ситуаций.
К первому виду относятся акты, которые можно объединить в две группы:
— акты, определяющие правовое положение органов внутренних дел в целом
— ведомственные нормативные акты, издаваемые непосредственно органами органов внутренних дел и регламентирующие их деятельность в сфере обеспечения общественной безопасности.
Ими очерчивается компетенция системы органов внутренних дел, определяются полномочия структурных подразделений, их организация и деятельность по отдельным направлениям.
Ко второму виду актов можно отнести: указ о введении чрезвычайного положения, в котором должны быть указаны государственные органы, ответственные за осуществление мер чрезвычайного положения, полномочия этих органов 2, точные пределы чрезвычайных актов органов исполнительной власти общей компетенции, которые принимаются в целях наделения государственных органов, осуществляющих управление в условиях чрезвычайного положения, чрезвычайными полномочиями для принятия мер, необходимых для «скорейшей нормализации обстановки, восстановления правопорядка и законности и ликвидации угрозы безопасности граждан»3.
Практика показывает, что эти акты могут принимать Правительство РФ4 и исполнительные органы субъектов Российской Федерации.
В указанных условиях право как один из важнейших институтов государства активно выступает регулятором и стабилизатором складывающихся социальных отношений, способствует поддержанию должного общественного порядка и общественной безопасности, обеспечивает защиту граждан и интересов общества, неотвратимость наказания за совершенные правонарушения, сдерживает хаос и разгул страстей в обществе.
Среди важнейших основополагающих документов, предваряющих современную систему законодательных и других нормативных актов, регламентирующих деятельность органов и подразделений МВД России, как в обычных, так и в условиях межнациональных конфликтов, необходимо назвать:
1 См.: Законы «О милиции», «О чрезвычайном положении», «О безопасности».
2 См.: Пункт «г» ст. 10 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении».
3 См.: Закон РСФСР «О чрезвычайном положении». Ч. 3. Ст. 15.
4 См.: Постановление Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 03 октября 1994 г. «Об особом порядке управления предприятиями энергетики, транспорта, связи в период чрезвычайного положения в г. Москве» (к МВД РФ относится п. 2 ч. 2) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 40. Ст. 3762.
Конституцию Российской Федерации;
Конституционные федеральные законы и федеральные законы;
Указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
конституции и уставы субъектов Федерации;
общепризнанные принципы и нормы международного права;
международные договоры Российской Федерации;
Всеобщую декларацию прав человека (ООН, 1948 г.);
Международный пакт о гражданских и политических правах (ООН, 1966 г.);
Декларацию прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.).
Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколы к ней (подписано в Страсбурге 6 мая 1963 года // Собрание законодательства РФ. 1998. № 20. Ст. 2143);
Конвенцию о защите основных прав человека и основных свобод (Протокол № 7 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3835);
Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. (Государство и право. 1993. № 4. С. 165);
Конвенцию СНГ о правах и основных свободах человека. (Утверждена 26 мая 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1999. № 13. Ст. 1489);
Конвенцию о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней. (Федеральный закон РФ от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ // Российская газета от 7 апр. 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1514);
Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания и протоколов к ней (Федеральный закон РФ от 28 марта 1998 г. № 44-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1466).
В своей деятельности милиция руководствуется также законами и подзаконными актами общей и ведомственной компетенции.
К числу нормативных актов, непосредственно регулирующих деятельность органов, которые повседневно и оперативно реализуют задачи и функции в сфере внутренних дел, относятся:
Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»;
Федеральный закон от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел»;
в условиях введения режима чрезвычайного положения: Закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.;
Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и др.
Действующий Закон «О милиции» определяет цели, задачи, функции ОВД, очерчивает компетенцию милиции в обычных, повседневных условиях. Задачами милиции являются: обеспечение личной безопасности граждан; предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; раскрытие преступлений; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; оказание помощи в пределах, установленных Законом «О милиции», гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям в осуществлении их законных прав и интересов.
Иные задачи на милицию могут быть возложены только законом. В условиях межнациональных конфликтов Закон «О милиции», а также внутриведомственные и межведомственные правовые акты служат правовой основой для деятельности ОВД Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Внутренние войска МВД РФ (далее — ВВ), предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. На внутренние войска в соответствии с Федеральным законом «О внутренних войсках МВД РФ» (далее — Закон о ВВ) возлагаются следующие задачи: участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; охрана важных государственных объектов и специальных грузов; конвоирование осужденных и лиц, заключенных под стражу; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия Пограничным войскам Федеральной службы безопасности Российской Федерации в охране Государственной границы Российской Федерации.
Иные задачи могут быть возложены на внутренние войска федеральными законами.
Согласно ст. 9 указанного Закона о ВВ Президент РФ принимает решение о привлечении внутренних войск для участия совместно с органами внутренних дел в обеспечении режима чрезвычайного положения.
В соответствии со ст. 11 указанного Закона о ВВ Правительство РФ устанавливает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным предприятиям, учреждениям и организациям задания по подготовке и передаче во внутренние войска транспортных средств, средств связи и иных материально-технических средств в связи с объявлением мобилизации, введением режимов чрезвычайного по-
ложения и военного положения, а также устанавливает другие мобилизационные задания;
В соответствии со ст. 13 указанного Закона о ВВ федеральные органы исполнительной власти и их должностные лица в пределах своих полномочий обязаны оказывать всемерное содействие внутренним войскам по выполнению ими возложенных задач в условиях чрезвычайных ситуаций, в том числе межнационального характера.
Исходя из вышеизложенного, необходимо отметить, что эффективность деятельности ОВД всех уровней в условиях межнациональных конфликтов во многом зависит от надлежащей правовой обеспеченности (уре-гулированности) деятельности их должностных лиц и всего личного состава, их отношений с другими субъектами охраны общественного порядка и общественной безопасности. Чем совершеннее нормы права и механизмы их применения, тем полнее обеспечено верховенство закона, тем увереннее и результативнее действуют должностные лица, как в обычных, так и в особых условиях осуществляющие руководство подчиненными подразделениями.
ПРОБЛЕМЫ КРИМИНАЛИСТИКИ И СУДЕБНОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Иванова Е.В.* О НОРМАТИВНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ СПЕЦИАЛЬНЫХ СРЕДСТВ, ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ПРИ РАССЛЕДОВАНИИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
В литературе специальные и технические средства, используемые при проведении расследования по уголовным делам, именуются по-разному. Наиболее часто встречаются термины «технико-криминалистические средства»1, «криминалистические средства»2, «научно-технические средства»3 и др. Законодатель поставил точку в вопросах терминологии и отнес все средства, используемые в расследовании преступлений, к техническим. Между тем, вряд ли можно назвать техническими, например, дактилоскопические порошки, средства закрепления и изъятия следов (силиконовые пасты, гипс, пластилин), химические средства выявления следов биологических жидкостей, ампульные тесты. Представляется, что термин «специальные средства» более точно указывает на специфические цели применения средств — обнаружение, фиксацию и изъятие следов преступления и другой криминалистически значимой информации.
Специальные средства, используемые при расследовании уголовных дел, могут быть классифицированы по разным основаниям.
По субъектам применения — средства, используемые: оперативным сотрудником; следователем; специалистом; экспертом.
По целям применения специальные средства принято делить на следующие группы: поисковые средства; средства выявления невидимых и маловидимых следов; средства-маркеры; средства моделирования (копирования) следов; средства фиксации (фото- и видеоаппаратура); средства предварительного исследования объектов (ампульные тесты, электронно-опти-ческие преобразователи, специальные реагенты); средства для систематизации и выдачи криминалистически значимой информации и др.
По отношению к использованию в действии, регламентированному законом: нерегламентированные; частично регламентированные; нормативно или методически регламентированные.
По влиянию на доказательственную информацию деятельности по применению специальных средств: доказательственного значения не име-
* Канд. юрид. наук. E-mail: Ivanova-elena-7@yandex.ru.
1 Карлов В.Я. Использование криминалистической техники в расследовании преступлений. М., 2006.
2 Зинин А.М. Криминалист в следственных действиях. М., 2004.
J Хруст алев В.Н., Трубицын Р.Ю. Участие специалиста-криминалиста в следственных действиях. СПб., 2003. С. 115.
