Правовые основы деятельности и правовой статус правоохранительных органов, входящих в структуру Министерства общественной безопасности Израиля Текст научной статьи по специальности «Право»

 ф ■

зарубежный опыт

ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ КАЦУБА, адъюнкт ФГКУ «ВНИИ МВД России»

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ, ВХОДЯЩИХ В СТРУКТУРУ МИНИСТЕРСТВА ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ИЗРАИЛЯ

Рассматривается правовой статус органов внутренних дел, входящих в структуру Министерства общественной безопасности Израиля, раскрываются их основные функции, задачи и полномочия. Приводятся примеры программ по предупреждению преступности в Государстве Израиль.

Ключевые слова: Национальная полиция Израиля, Гражданская Гвардия, программа предупреждения преступности, охрана общественного порядка, законодательство.

V.I. Katzyuba, Post-Graduate, Russia MI FPI National Research Institute; е-mail: prodest@bk.ru, tel.: 8 (499) 235-37-18.

Legal foundations for activities and legal status of the law enforcement agencies within the structure of the Public Security Ministry of Israel.

The legal status of the law enforcement agencies within the structure of the Public Security Ministry of Israel is viewed, its main functions, missions and powers are explored. Examples of crime prevention programs in Israel are given.

Key words: National police of Israel, Civil Guards, crime prevention programs, policing, legislation.

Вне зависимости от типа государственного устройства и политического режима государство не может существовать без должного внимания к своей национальной, в том числе и внутренней, безопасности. Политическая, финансово-экономическая стабильность, физическая безопасность личности, защита суверенитета, национальной и территориальной целостности государства - все это является объектом охраны в деятельности государственных органов, отвечающих за обеспечение внутренней безопасности.

С момента создания государства проблемы безопасности занимали центральное место во внутренней и внешней политике Израиля в связи с отказом соседних арабских стран принимать Израиль как легитимное государство, объявлением ими войны и открытыми заявлениями об его уничтожении. Создание эффективных государственных органов безопасности было необходимо в столь враждебной обстановке как в эпоху формирования государства, так и в нынешнее время, когда границы до сих пор не урегулированы, а палестино-израильская конфронтация остается по-прежнему одной из наиболее суще-

ственных проблем Израиля. По мнению израильских аналитиков, большую проблему составляет радикализация ислама, и не только на Ближнем Востоке, но и в мире в целом.

К категории стратегических Израиль традиционно относит три вида угроз: военные конфликты с арабскими странами с использованием обычных вооружений; военные конфликты с этими же странами с применением против Израиля неконвенциональных видов оружия (химического, биологического, ядерного); конфликты «малой интенсивности» на «внутренних» территориях, связанные с противостоянием исламскому террору, в первую очередь палестинскому.

Задачи по обеспечению безопасности Израиля стоят перед органами государства, местного самоуправления, общественными организациями и движениями, добровольческими сообществами, однако в настоящей статье нас интересуют те органы, в объеме полномочий которых обеспечение внутренней безопасности занимает основополагающее место. Главные функции и круг деятельности этих органов, а также их место в существующей системе государства четко определены и очерчены законодательством; их

н

с

о

s

X

Й и из Ъ

а

<

н 2 с

о

»S

X

Й и из Ъ

а

<

деятельность и порядок работы регулируются законами, правилами и нормами, а также общегосударственной и местной политикой.

Основными правовыми актами, составляющими правовую основу деятельности государственных органов в сфере обеспечения внутренней безопасности в Израиле, являются: Закон об огнестрельном оружии 1949 г; Закон о гражданской обороне 1951 г.; Закон о полиции (новая версия) 1971 г.; Закон о тюрьмах 1971 г.; Основной закон о Вооруженных силах Израиля 1976 г.; Закон об уголовном праве 1977 г.; Закон о наказаниях 1977 г.; Закон о защите частной жизни 1981 г.; Закон о военной службе 1986 г.; Закон о Национальном управлении по борьбе с наркотиками и алкоголем 1988 г.; Закон об уголовном процессе 1996 г.; Закон о правах лиц, пострадавших от преступлений 2001 г.; Закон об Общей службе безопасности 2002 г.; Закон о защите свидетелей 2008 г.; Закон о Совете национальной безопасности 2008 г.1

Как и в большинстве стран с централизованной полицейской системой, контроль и координацию деятельности сил обеспечения внутренней безопасности государства (имеются в виду все государственные правоохранительные институты, входящие исключительно в систему органов исполнительной власти страны и ответственные за охрану правопорядка в пределах национальных границ) осуществляет отдельное министерство под прямым контролем национального руководства2. В Израиле это -Министерство общественной безопасности (до 1995 г. - Министерство полиции)3.

Целью Министерства общественной безопасности является реализация общей ответственности за внутреннюю безопасность, правоохранительную деятельность, общественную безопасность и функционирование пенитенциарной системы.

Для выполнения своих задач и функций Министерство общественной безопасности осуществляет координацию деятельности подчиненных ему полицейских органов: Национальной полиции Израиля, Израильской тюремной службы (IPS), Национального управления по борьбе с наркотиками и алкоголем, Управления по защите свидетелей, Отдела по лицензированию огнестрельного оружия (с 1 марта 2011 г.), Комитета содружества и предупреждения преступности (Metzila), и контроль за нею. Также Министерство координирует выполнение национальной программы «Город без насилия» - системы искоренения насилия и улучшения благосостояния жителей государства и чувства личной безопасности в Израиле4. В начале 2011 г. на основании

постановления № 2699 правительства система пожарной охраны и спасения передана в ведение Министерства общественной безопасности5.

Так, основными направлениями деятельности (функциями) Министерства общественной безопасности являются контроль и обеспечение деятельности правоохранительных органов, борьба с преступностью; охрана общественного порядка и защита населения от террористических актов; контроль за деятельностью пенитенциарной системы государства; осуществление надзора за заключенными и их реабилитацией; защита свидетелей в рамках программы защиты свидетелей; предупреждение насилия и преступности в обществе путем реализации специальных национальных программ; профилактика и лечение в области злоупотребления наркотиками и алкоголем; лицензирование и мониторинг огнестрельного оружия у населения; координация внутренней деятельности Министерства; обеспечение сотрудничества между Министерством и другими государственными, а также общественными учреждениями.

В декабре 2010 г. Министерство общественной безопасности опубликовало документ под названием «Политика Министерства в 2011-2012 гг.». Этот документ закрепляет цели, задачи и приоритеты руководства правоохранительных органов, входящих в состав Министерства общественной безопасности. Такие документы издаются раз в два года и являются программными актами для реализации целей Министерства в соответствии с его изменениями и оценкой деятельности на ближайшие годы. Также в них предусматривается бюджетное финансирование как главный инструмент для реализации политики в сфере правоохранительной деятельности.

Большое значение Министерство общественной безопасности уделяет предупреждению преступности. По мнению большинства криминологов, предупреждение преступности более эффективно, чем другие методы борьбы с преступностью6. В рамках Министерства общественной безопасности Израиля, а также местных органов власти осуществляется несколько программ в целях предупреждения преступности и насилия, укрепления чувства личной безопасности, которые способствуют развитию диалога, взаимного уважения и терпимости как между гражданами Израиля, так и в сфере межнациональных отношений. В настоящее время действуют 6 таких программ под контролем Министерства общественной безопасности, а также 9 программ по предупреждению употребления наркотиков среди молодежи7.

126

ф ■

В рамках деятельности по предупреждению преступности Министерство общественной безопасности в феврале 2011 г. запустило пилотную программу по образованию муниципальной полиции, которая типична для многих зарубежных государств, в том числе Великобритании, США и ФРГ, т.е. стран с децентрализованной или смешанной моделью полицейских систем. Термином «муниципальная полиция» следует обозначать полицейские формирования, создаваемые органами местного самоуправления любых территориальных образований, непосредственно подчиняющиеся им, полностью или частично содержащиеся за счет местных бюджетов и действующие в пределах четко определенной юрисдикции8.

Прошедшие специальное обучение, наделенные после соответствующей подготовки особыми полномочиями израильские муниципальные полицейские в сотрудничестве с муниципальными инспекторами приступили к несению службы в 13-ти населенных пунктах страны. Речь прежде всего идет о предотвращении правонарушений, таких как насилие, вандализм, хулиганство, распитие алкоголя в общественных местах, превышение уровня шума, неправильная парковка, возведение незаконных строений. Предполагается, что реализация проекта позволит оперативно реагировать на жалобы населения и расширит спектр операций по борьбе с преступностью.

Одним из принципов деятельности данной программы является создание системы городского надзора, суть которой заключается в существенном снижении уровня преступной деятельности и асоциального поведения с особым акцентом на область качества жизни населения и чувства защищенности среди жителей населенного пункта. В основе идеи лежит концепция, заключающаяся в том, что глава городской администрации является тем доверенным лицом, которое должно продвигать программу патрулирования и пресечения преступности в городе. Мэр города возглавляет городской совет по вопросам охраны правопорядка, определяющий политику надзора на территории администрации. В каждом муниципалитете в соответствии с программой будет основана комиссия по надзору, состоящая из начальника местного отделения полиции, офицера патруля, директора администрации и начальника отдела надзора за охраной правопорядка. Работа комиссии заключается во внедрении решений городского совета и их преобразовании в рабочие программы.

Пилотный проект будет сопровождать исследовательская работа, чья цель - определить

задачи, коэффициенты полезного действия и результаты программы, для того чтобы можно было постоянно контролировать эффективность метода для достижения поставленных задач9.

В соответствии с Законом о полиции Израиля 1971 г. функции по предупреждению преступлений, задержанию преступников и привлечению их к ответственности, а также поддержанию общественного порядка и безопасности жизни и имущества лежат на Национальной полиции Израиля10.

Так, в ст. 4 гл. 2 вышеуказанного Закона приведен достаточно широкий перечень полномочий израильских полицейских. В соответствии с ним сотрудник полиции обязан поддерживать порядок на дорогах общественного пользования, городских улицах, пассажирских остановках общественного транспорта, железнодорожных переездах, железнодорожных пассажирских и грузовых платформах, в речных и морских портах, а также в любых местах, куда имеет доступ большое количество гражданского населения (магазины, кинотеатры, спортивные стадионы и т.д.). Полицейский вправе требовать от любого лица покинуть место нахождения, если есть реальные опасения за безопасность его жизни, здоровья или имущества.

Израильская полиция осуществляет свои полномочия в таких областях, как расследование преступлений, обнаружение и привлечение правонарушителей к ответственности, принятие и обработка заявлений от граждан по вопросам нарушений законности и порядка и немедленное реагирование на них, контроль и регулирование движения на дорогах и магистралях, контроль за соблюдением правил дорожного движения его участниками и расследование дорожно-транспортных происшествий.

Право полицейских на задержание подозреваемых установлено в разделе 3 Закона об уголовном процессе 1996 г. Если у сотрудника полиции имеются достаточные основания подозревать, что какое-либо лицо совершило или собирается совершить преступление, могущее поставить под угрозу покой или безопасность другого лица, или общественный порядок, или безопасность государства, он вправе задержать его в месте нахождения, чтобы установить его личность и место жительства или чтобы допросить его.

Полицейский вправе потребовать от лица пройти с ним в отделение полиции или вызвать его в отделение полиции на другое установленное время при наличии двух условий: 1) есть основания подозревать, что подозреваемый совершил преступление, или есть высокая вероят-

н

с

о

X

Й и из Ъ

а

<

н

с

о

X

Й и из Ъ

а

<

ность, что он собирается совершить преступление; 2) установления его личности недостаточно или нет возможности допросить его в месте нахождения. Таким же образом полицейский вправе поступить и в отношении свидетелей совершения преступления11.

В ст. 1 гл. 6 Закона о полиции Израиля закреплены полномочия полиции при незаконных митингах, шествиях и демонстрациях. Если есть веские основания полагать, что в определенном месте организуется незаконное массовое мероприятие, командующий полицией округа имеет право отозвать лицензию на продажу алкоголя в общественных развлекательных заведениях на данной территории, а в крайнем случае закрыть их.

Любой полицейский может рассеять незаконное массовое собрание в общественном месте, а также подвергнуть задержанию всех, кто отказывается расходиться. При этом сотрудник имеет право конфисковать любые предметы, представляющие опасность для окружающих, такие как арматура, ножи, палки, камни и т.п.12

В гл. 6 Закона о полиции закреплены полномочия сотрудников в случае возникновения чрезвычайных происшествий, таких как стихийные бедствия или крупные террористические акты. В ст. 90 (а) гл. 6 данного акта законодатель дает определение таким событиям - это наносящие серьезный ущерб национальной безопасности, общественной психологической безопасности или собственности события, охватывающие большую территорию, в том числе природные катаклизмы, а также происшествия, связанные с опасностью химического, биологического или радиационного загрязнения окружающей среды вследствие техногенной катастрофы или террористического акта13. Круг функций сотрудников полиции в случае таких событий достаточно обширен. Согласно ст. 90 (ф Закона о полиции они отвечают за оказание первой медицинской помощи пострадавшим, а также возлагают на себя функции спасателей. Полицейские могут завладевать любыми техническими средствами или оборудованием, если это необходимо для оказания помощи потерпевшим или для предотвращения последствий чрезвычайного происшествия, имеют право закрывать проход граждан к месту происшествия и регулировать к нему доступ14.

Законом о полиции регулируется деятельность израильской Пограничной службы (МАГАВ). Согласно данному Закону это - специальное военизированное подразделение Национальной полиции Израиля, имеющее военную организацию и выполняющее охранные функции внутри стра-

ны. Срочная служба в войсках МАГАВ составляет 3 года и приравнивается к службе в Армии обороны Израиля. В отличие от распространенного заблуждения, полицейские МАГАВ не просто служат на границе, а играют роль многофункциональной жандармерии. Они обслуживают блокпосты, предотвращают нарушения общественного порядка, привлекаются для разгона несанкционированных демонстраций и митингов, освобождения заложников, а также служат резервом для оперативного вмешательства и поддержки регулярной полиции и армии.

В связи с этим соответственно можно определить деятельность Пограничных войск Израиля как военной и одновременно правоохранительной структуры по обеспечению внутренней безопасности страны.

Сотрудники Пограничной полиции несут службу в тех областях, где есть повышенная угроза совершения преступлений и террористических актов. В основном это - сельская местность, арабские населенные пункты (наряду с регулярной полицией), приграничные территории, а также Западный берег реки Иордан, в том числе Иерусалим.

Не менее специфическим особым подразделением израильской полиции является организация добровольных помощников полиции, или добровольческая Гражданская гвардия (Мишмар Эзрахи), функции ее членов, а также их права и обязанности закреплены в Законе о полиции 1971 г. Глава 4 Закона устанавливает, что члены этой организации могут осуществлять функции штатных полицейских в рамках вверенных им полномочий. Так, часть из них - особые добровольческие подразделения (ЯХАМ) - разделена на различные секторы (дорожное движение, пограничники, морской патруль, водолазы, саперное дело, спасательные и наблюдательные подразделения, диспетчерская служба) и помогает силам полиции в специализированной правоохранительной деятельности, а другая часть - добровольцы дружины безопасности - в основном занимается предотвращением враждебной террористической деятельности и преступлений.

Некоторые добровольцы Мишмар Эзрахи, прошедшие специальную учебную подготовку в различных областях (насилие в семье, преступления против половой неприкосновенности), организуют психологическую помощь жертвам преступлений и сопровождают их в процессе реабилитации.

При всех своих достаточно обширных полномочиях члены организации добровольных помощников полиции официально имеют право на ношение полицейской формы, а также оружия и

128

ф ■

применение его в случае необходимости. Участие в данной работе считается в Израиле очень почетным и пользуется общественным одобрением.

Следует отметить, что появление таких институтов гражданского общества, как Гражданская гвардия, объясняется не только необходимостью превентивных мер в борьбе с терроризмом, но также является и результатом проводимой в стране широкомасштабной просветительской работы, ставящей своей целью предоставление подробной информации гражданам страны относительно истории терроризма, современного положения дел, уровня угрозы, методов борьбы и принимаемых на государственном уровне решений. Основанная в 1996 г. общественная организация Израильский институт по противодействию терроризму публикует методическое пособие «Все, что нужно знать о терроризме», которое не только привлекает внимание к проблеме и побуждает общественность содействовать властям в ее решении, но и унифицирует представления общественности о причинах, особенностях и последствиях терроризма в Израиле15.

Как уже говорилось выше, деятельность по предупреждению преступности относится к наиболее важным направлениям работы органов израильской системы обеспечения внутренней безопасности. Одним из основополагающих видов деятельности современной пенитенциарной системы является, наряду с карательной функцией, профилактика рецидива преступлений. В Израиле органом, исполняющим уголовные наказания в виде лишения свободы, выступает Управление тюрем. Согласно Закону о тюрьмах 1971 г. это - государственное пенитенциарное учреждение, находящееся в ведении Министерства внутренней безопасности, цель которого -защита безопасности граждан16.

Основными функциями Управления тюрем в области обеспечения внутренней безопасности являются предупреждение преступлений путем реабилитации заключенных, а также изолирование социально опасных элементов от общества. Реализация этих функций обеспечивается в рамках поставленных задач, которые прямо предусмотрены в гл. 2 Закона о тюрьмах: 1 ) содержание заключенных под стражей по распоряжению суда в условиях, определенных законом, в том числе заключенных, находящихся под арестом до окончания ведущегося против них судебного разбирательства; 2) охрана заключенных в период их содержания под стражей во избежание возврата заключенных к преступным действиям; 3) занятия с заключенными в период их содержания в тюрьмах с целью оказания им помощи

в реабилитации и интеграции в общество после того, как они освободятся; 4) модернизация тюрем для улучшения условий содержания заключенных; 5) охрана тюремных помещений, охрана находящейся в них информации, охрана безопасности заключенных и соответствующее их конвоирование при перевозке; 6) распределение заключенных по тюрьмам, предоставление медицинской помощи, социальных и психологических услуг заключенным, ведение системы прав и обязанностей, проведение воспитательной работы, профессиональная подготовка, трудоустройство, религиозные услуги и реабилитация; 7) подготовка подходящих кадров для работы в системе охраны тюрем: честных, высокопрофессиональных, добросовестных, надежных и лояльных.

В структуре Управления тюрем существует специальное подразделение «Нахшон». Функции этой службы, закрепленные во внутренних уставах Управления, следующие: 1) конвоирование заключенных при перевозке из тюрем на заседания в высших и военных судах, в больницы, а также из одной тюрьмы в другую; 2) конвоирование заключенных при перевозке за границу; 3) подавление тюремных беспорядков; 4) проведение обысков у заключенных на предмет наличия холодного оружия, наркотиков, а также носителей информации, представляющей угрозу государственной или общественной безопасности; 5) обеспечение безопасности официальных лиц в ходе посещения тюрем и исправительных учреждений; 6) обеспечение безопасности сотрудников тюрем и их семей, находящихся под угрозой физической расправы со стороны сообщников заключенных; 7) обеспечение безопасности заключенных внутри тюрем; 8) эвакуация заключенных при возникновении чрезвычайных ситуаций (пожары, стихийные бедствия и т.п.); 9) поиск сбежавших заключенных17.

С 2007 г. полномочия по перевозке заключенных были полностью переданы этой службе. До 2007 г. конвоированием занималась также Национальная полиция Израиля.

На сегодняшний день Министерство общественной безопасности решает широкий спектр задач по модернизации и улучшению условий содержания заключенных с целью приближения к стандартам, принятым в наиболее прогрессивных тюрьмах мира, при оптимальном использовании существующих ресурсов и развитии альтернатив заключению18. Эти задачи закреплены в документе «Политика Министерства в 2011-2012 гг.» и являются одними из приоритетных направлений в деятельности Министерства на долгосрочную перспективу.

н

с

о

X

Й и из Ъ

а

<

#

н 2 с

0 «

2

1

Й ы

ш

^

а

<

<4

Необходимо отметить, что в Израиле действует институт Уполномоченного по органам полиции и пенитенциарной службы, который был учрежден в 1980 г. по примеру Уполномоченного по Армии обороны Израиля. Основными функциями этого органа являются: 1) рассмотрение жалоб в случаях дискриминации, несправедливости или правонарушений в отношении осужденных или находящихся под следствием лиц со стороны полиции или тюремной службы; 2) рассмотрение жалоб в случаях дискриминации, несправедливости или правонарушений в отношении сотрудников полиции и служащих в пенитенциарных учреждениях со стороны их начальства; 3) помощь пострадавшим или семьям погибших сотрудников правоохранительных органов во время выполнения ими своих должностных обязанностей.

Итоги работы Уполномоченного освещаются в специальном информационном бюллетене, издающемся не реже чем раз в год, целью которого является доведение до общественности, а также полиции и тюремной службы информации о рассмотренных на специальной комиссии вопросах и принятых по ним решениях. Последним таким документом, изданным в декабре 2011 г., был бюллетень, посвященный первой годовщине жертв событий в Кармеле19.

Таким образом, несмотря на достаточно сложную обстановку в сфере обеспечения внутренней безопасности в Израиле, правоохранительные органы делают все возможное, чтобы гражданское население чувствовало себя защищенным от разного рода посягательств, будь то жизнь, здоровье или собственность. Задачи, связанные с обеспечением национальной, в том числе и внутренней, безопасности, в значительной степени подчинили себе практически все направления израильской политики. Министерство общественной безопасности и органы, входящие в его структуру, разработали и внедрили уникальные стратегию, тактику и

технологии активного обеспечения внутренней безопасности и борьбы с организованным терроризмом.

1 Кнессет Государства Израиль. URL: http://www.knesset.

gov.il

2 Быков А.В. Система обеспечения внутренней безопасности государства (административно-правовой аспект деятельности). - М.: ВНИИ МВД России, 2007. С. 33.

3 Sebaa L., Horovitz N., Geva R. ISRAEL: Criminal justice system of Europe and North America. - Helsinki: Heuni, 2003. P. 10.

4 Министерство общественной безопасности Государства Израиль. URL: http://www.mops.gov.il

5 Кнессет Государства Израиль. URL: http://www.knesset.

gov.il

6 Криминология: Учебник для вузов / Под общ. ред. А.И. Долговой. - М., 2007. С. 437; Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. - М., 2005. С. 265; Криминология: Учебник / Под ред. Б.В. Коробейникова, Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. - М., 1988. С. 161; Курганов С.И. Криминология. - М., 2007. С. 80.

7 Министерство общественной безопасности Государства Израиль. URL: http://www.mops.gov.il

8 Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. -М.: МАЭП, 1999. С. 71.

9 Министерство общественной безопасности Государства Израиль. URL: http://www.mops.gov.il

10 Кнессет Государства Израиль. URL: http://www.knesset.

gov.il

11 Там же.

12 Там же.

13 Там же.

14 Там же.

15 Израильский институт по противодействию терроризму. URL: http://www.ict.org.il

16 Кнессет Государства Израиль. URL: http://www.knesset.

gov.il

17 The Journal of International Security. England. 2005. Vol. 15. № 11/12. November-December. Р. 347-348.

18 Министерство общественной безопасности Государства Израиль. URL: http://mops.gov.il

19 Крупнейший пожар за последние годы в Израиле, случившийся 2 декабря 2010 г. Автобус с курсантами Управления тюрем, направлявшийся в зону бедствия для эвакуации заключенных тюрьмы «Дамон», расположенной в районе кибуца Бейт-Орен, попал в зону возгорания. В результате все находившиеся в автобусе люди погибли. Трагедия унесла жизни 41 человека. (См.: URL: http://www.jewish.ru/israel/ hot/2010/12/news994291426.php).

v

130