CC BY
151
Б. Голъденберг
Гольденберг Белла — руководитель русскоязычного отдела Национального управления по борьбе с наркоманией и алкоголизмом (Израиль)
Демократические основы антинаркотического законодательства Израиля: состояние и пути совершенствования
Проблема злоупотребления наркотическими средствами и психотропными веществами (далее — наркотики) и распространения наркоманий является приоритетной практически во всех странах мира.
По данным Управления ООН по наркотикам и преступности за 2008 год, в мире насчитывается 200 млн человек, имеющих опыт употребления наркотиков, 110 млн злоупотребляют наркотиками и 25 млн человек страдают наркотической зависимостью.
Опасность распространения наркомании заключается в ее неотвратимости, поражении молодого населения и его незащищенных слоев, значимости связанных с этим медицинских и социальных последствий. В прямой зависимости от уровня употребления наркотиков находится число преступлений, несчастных случаев, травм, отравлений, убийств и самоубийств.
Противодействие распространению злоупотребления наркотиками традиционно осуществляется по следующим основным направлениям:
— борьба с нелегальным рынком наркотиков и уменьшение наркопреступности;
— контроль за легальным оборотом наркотиков;
— профилактическая работа с группами риска и населением в целом (первичная и вторичная профилактика);
— лечение лиц с зависимостью от наркотиков (третичная профилактика1).
Конкретная деятельность в рамках каждого из этих направлений осуществляется в соответствии с государственной наркополитикой. Наркополитика — это стратегия государства, влияющая на уровень потребления наркотиков в обществе для сокращения числа наркопотребителей и уменьшения наркопреступности.
По сути, наркополитика создает конфликт между социальными группами, в котором зоной разногласий является борьба за право устанавливать правила оборота наркотиков в стране. Участниками этого конфликта являются правительство, заинтересованные министерства и ведомства, общественные организации и политические партии, а также наркомафия и наркопотребители, поскольку интересы государства, общества и конкретных граждан часто расходятся или даже являются аб-солютно противоположными. История противодействия наркотизму знает несколько основных стратегий (моделей) социального контроля за наркоситуацией:
— репрессивная или запретительная политика;
— либеральная или незапретительно-поощрительная политика;
— рестриктивная или запретительно-ограничительная политика.
Целью репрессивной стратегии антинаркотической политики является формирование активной гражданской позиции неприятия наркотиков и наркобизнеса для максимально полного искоренения этого негативного социального явления. В соответствии с этим идеология репрессивной стратегии заключается в следующем:
— наркозависимый представляет социальную опасность;
— наркомания неизлечима и применение медицинских мер недостаточно;
— необходимы жесткие меры социального контроля за оборотом наркотиков (и легальным, и нелегальным).
Обычно на государственном уровне жесткие репрессивные меры по контролю за наркоситуацией принимались в случаях, когда потребление наркотиков принимало для страны социально опасные масштабы и выходило из-под контроля.
В настоящее время основными лоббистами применения репрессивного подхода за контролем над оборотом наркотиков является общественная организация «Европейские города против наркотиков».
Либеральная антинаркотическая политика исходит из того, что каждый человек вправе потреблять любые доступные опьяняющие средства, но за последствия этого употребления отвечает сам. В основе либеральной антинаркотической политики лежат следующие принципы:
1 См. об этом подробнее: Антинаркотическая политика в государстве Израиль: снижение спроса на психоактивные вещества / Б.В. Крупнов [и др.]. М., 2013.
— злоупотребляющий наркотиками является жертвой, поэтому не может быть наказан или порицаем;
— злоупотребление наркотиками является самодеструктивным поведением, поэтому касается только самого больного;
— наркотики менее опасны, чем вред, наносимый репрессивной политикой;
— необходимо обеспечить доступность к «чистым» наркотикам для устранения вредных последствий злоупотребления «уличными» наркотиками;
— уровень общей преступности снизился при снижении цен на наркотики;
— злоупотребление наркотиками уменьшится, если будет принято обществом.
Поэтому при выборе стратегии государственного контроля за оборотом наркотиков в каждой стране необходимо учитывать ее особенности наркоситуации в сопоставлении с имеющимся историческим зарубежным и национальным опытом эффективности применения различных моделей социального контроля за наркооборотом.
Правовое обеспечение антинаркотической политики
Израиль подписал и ратифицировал все международные конвенции по борьбе с наркотиками:
— Отдельная конвенция о наркотиках (1961) ON CONVENTION SINGLE NARCOTIC DRUGS и Протокол, дополняющий эту конвенцию (1972). (Документы, размещенные на сайте ООН — http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/single- convention.html);
— Конвенция о веществах, имеющих психотропное действие (1971) CONVENTION ON PSYCHOTROPIC SUBSTANCES (Конвенция, размещенная на сайте ООН — http://www.unodc.org/unodc/ en/treaties/psychotropics.html).
— Конвенция ООН против торговли наркотиками и веществами, обладающими психотропным действием (1988) CONVENTION AGAINST ILLICIT TRAFFIC IN NARCOTIC DRUGS AND PSYCHOTROPIC SUBSTANCES (Конвенция, размещенная на сайте ООН — http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/ illicit- trafficking.html).
Список наркотических веществ, обладающих психотропным действием, и веществ, используемых для производства наркотиков (находится на сайте ООН):
— Список наркотических веществ (желтый список), приложен к Отдельной конвенции по наркотикам от 1961 года.
— Список веществ, обладающих психотропным действием (зеленый список), приложен к Конвенции о веществах, обладающих психотропным действием от 1971 года.
— Список веществ, используемых для производства наркотиков (красный список), приложен к Конвенции против торговли наркотиками и веществами, обладающими психотропным действием от 1988 года.
На территории Израиля действует специальный международный Фонд, в который направляются средства и имущество, конфискованные у наркоторговцев. Полученные средства перенаправляются на борьбу с наркоманией и алкоголизмом в Национальное управление по борьбе с наркоманией и алкоголизмом.
Национальное законодательство в области контроля за оборотом наркотиков в Израиле изначально было основано на шести законах и 4 международных конвенциях. В настоящее время 150 веществ являются запрещенными и контролируются законом, также их производные, соли, препараты, содержащие эти вещества. Также незапрещенные вещества, связанные с наркопотреблением (такие как ацетон), в настоящее время также вносятся в список подконтрольных веществ. Израильский закон утверждает, что Израильские суды имеют международную юрисдикцию, затрагивающую преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, таким образом, что если преступление совершается за пределами Израиля, правонарушитель может преследоваться по закону на территории Израиля.
В 1973 году в Израиле был принят Закон «Об опасных наркотиках» («Dangerous Drugs Ordinance»), который действует с изменениями до сих пор.
В своей последней версии («Dangerous Drugs Ordinance (New Version) «57330-1973») Закон содержит основные преступления в области незаконного оборота наркотиков:
1. Злоупотребление психоактивными веществами и хранение наркотиков для личного потребления, который не связан с хранением с целью дальнейшего распространения (пункты 7 и 12). Нарушитель может получить максимальное наказание в виде 3 лет лишения свободы и денежного штрафа в размере 45 тыс. шекелей.
2. Наркоторговля. Этот тип правонарушений включает (а) запрет на производство наркотиков, экспорт и импорт наркотиков, торговлю наркотиками, если любое и этих действий совершается с подконтрольными веществами без официального разрешения; и (б) хранение наркотиков, а также наличие доказательств противоправной деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков (разделы с 6 по 9 и с 13 по 19). Эти действия влекут наказание в виде лишения свободы сроком до 20 лет и наложения штрафа в размере 1 800 000 шекелей.
Согласно поправкам к Закону, которые были приняты в июле 1989 года, правонарушитель, который уличен в распространении наркотиков наркодилер, в соответствии с законом лишается всего имущества (разделы 31, 36).
3. Вовлечение несовершеннолетних в потребление наркотиков, равно как и в распространение психоактивных веществ влечет за собой наказание в виде лишения свободы сроком до 25 лет и денежный штраф в размере 1 800 000 шекелей (разделы с 21 по 25).
Поправка № 3 к этому Закону утверждает, что человек, который был уличен в преступлениях, перечисленных в Законе об опасных наркотических веществах, может быть лишен водительских прав на период времени, в течение которого он может представлять опасность для окружающих. Также в случае, если правонарушитель имел свой бизнес, который использовал для противоправной деятельности в сфере незаконного оборота наркотиков, суд может вынести решение об аннуляции лицензии на ведение бизнеса с целью обеспечения безопасности окружающих. Также может быть принято решение о конфискации Израильского паспорта, если выяснится, что правонарушитель использовал его для совершения преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков (пункты 37 а) и 37 б)).
Таким образом, Закон запрещает употребление и хранение любого количества наркотиков, даже для того, чтобы принимать их самому. Под запретом также выращивание, производство наркотиков и хранение инструментов для их приготовления и употребления.
За обладание наркотиком, в том числе для собственного использования (например, наркоман приобрел не с целью продажи, а для потребления), положена также уголовная ответственность в виде лишения свободы до 3 лет либо штраф в размере, установленном уголовным законом. Но если наркоман использует наркотики для собственного потребления в школе, но не учится в данной школе, то уголовная ответственность — более высокая, а именно: пять лет, за исключением подростков, которым не исполнилось 16 лет.
В специальном приложении к Закону указаны виды наркотиков, являющиеся опасными.
Здесь приведены только данные по самым распространенным наркотическим веществам, в самом же Законе «Об опасных наркотиках» приводятся количества касательно многих десятков запрещенных химических соединений. Если одно из таких наркотических веществ обнаружено у обвиняемого, то аргумент о том, что он не знал, что хранение этого вещества запрещено, не освободит от наказания.
Закон о наркотиках рассматривает вопрос количества наркотиков, хранение которого инкриминируется обвиняемому, и основывается на следующей презумпции — если обнаруженное количество наркотиков меньше по весу, чем указанный в Законе касательно конкретного вида наркотиков минимум, то считается, что обвиняемый хранил их для собственного употребления, и ожидающее его наказание будет относительно невелико. Если же обнаруженное количество превышает указанное в Законе, то обвиняемый должен доказывать, что эти наркотики предназначались для личного употребления (а не для торговли или поставки третьим лицам), в противном случае максимальное наказание увеличивается почти в семь раз!
Лицо будет признано виновным в обладании наркотиками, даже если они будут находиться на хранении у третьих лиц или в каком-то другом месте, например, хранение в сейфе банка или почтовом ящике.
Особое внимание в Законе «Об опасных наркотиках» уделяется защите несовершеннолетних. Закон установил конфискации имущества и обязательное тюремное заключение сроком до 25 лет, а также запрет на условное осуждение лиц, виновных в подстрекательстве несовершеннолетних к использованию наркотиков, либо в распространении их среди несовершеннолетних, либо в отношении ответственных за детей — родителей, воспитателей, опекунов — за попустительство в употреблении наркотиков несовершеннолетними.
Нарушение Закона, совершенное израильским гражданином за границей, подлежит точно такому же уголовному преследованию, как если бы оно было совершено на территории Израиля.
Законодательную основу антинаркотической политики Израиля представляет Закон «Об управлении по борьбе с наркотиками» 1988 года (Israel Dangerous Drug Ordinance). Согласно этому Закону в 1988 году было создано Национальное управление по борьбе с наркоманией (Israel Anti-Drug Authority).
Закон об Учреждениях реабилитационного и лечебного характера для наркоманов (Institutions for Drug Users (Supervision and Treatment) Law, 5753-1993). В Израиле все наркологические учреждения должны работать по лицензии. Закон определяет набор минимальных профессиональных и физических условий, необходимых для получения лицензии (доступна английская версия http://www.antidrugs.gov.il//download/files/InstitutionsForDrugUsers.pdf).
Поправка к Закону «О лицензированности бизнеса» (Amendment to the Business Licensing Law) дает право министру здравоохранения запретить любой род бизнеса при обнаружении его причастности к наркотикам.
Поправка к Закону «О молодежи» (Amendment to the Youth Law (Treatment and Custody) утверждает, что ребенок, рожденный с абстинентным синдромом, может быть усыновлен.
Поправки к Транспортному Постановлению в отношении наркотиков — тесты на наркотики водителей, с использованием биологических жидкостей человека (в том числе слюны) по требованию правоохранительных органов.
Закон «О борьбе с пьянством» (2010 г.) является частью межведомственной программы по борьбе с пьянством среди молодежи и подростков. Помимо Министерства внутренней безопасности, активное участие в работе над проектом закона приняло Национальное управление по борьбе с наркотиками и алкоголем.
Цель данного Закона — обеспечение действенных средств и реальных инструментов органам охраны правопорядка для деятельности, направленной на сокращение предложения и спроса на алкогольные напитки.
Первая часть Закона предоставляет полиции полномочия конфисковать и уничтожать алкогольные напитки, в том числе выливать сам напиток и выбрасывать содержащую его бутылку в урну. По данному Закону полицейский получает полномочия конфисковать и уничтожить бутылку или иную посуду, содержащую алкогольный напиток, в случае если у него есть серьезные основания предполагать, что этот алкогольный напиток распивается, или что есть намерение распить его в общественном месте, и что распивание алкогольного напитка может привести к нарушению общественного порядка и общественной безопасности. Положения Закона не распространяются на общественные места, включенные в список, приведенный в добавке к Закону, в которых продаются алкогольные напитки в целях их распивания в месте продажи.
Во всем, что касается несовершеннолетних, полицейским предоставлены соответствующие полномочия даже в том случае, если нет подозрения в нарушении общественного порядка, при условии что несовершеннолетний не распивает алкогольный напиток в присутствии и с согласия взрослого, несущего ответственность за этого несовершеннолетнего, или в кругу семьи несовершеннолетнего.
Следует отметить, что среди положений нового Закона есть несколько спорное положение, в котором говорится о том, что хранение открытой емкости, содержащей алкогольный напиток, в ночные часы (с 21:00 до 06:00) может привести к нарушению общественного порядка. Комиссия Кнессета по вопросам внутренних дел и по вопросам законодательства, утвердившая данный законопроект, к третьему чтению отметила, что данное положение может оказаться нарушением имущественных прав и права на неприкосновенность личной жизни, однако, принимая в расчет негативное влияние алкоголя на рост преступности среди молодежи, комиссия посчитала правильным оставить этот пункт Закона, придав ему силу временного постановления со сроком действия в три года. В течение этого срока Кнессет проверит действенность положений данного пункта. Для обеспечения эффективности указанной проверки комиссия Кнессета постановила, что в течение этого периода министр внутренней безопасности должен будет периодически, раз в полтора года докладывать комиссии по внутренним делам и защите окружающей среды о результатах действия данного пункта Закона.
Вторая часть Закона является поправкой к Закону об уголовном праве от 1977 года. В данной части Закона определен запрет на покупку алкогольных напитков для несовершеннолетних, а также запрет поставлять алкогольные напитки несовершеннолетним в общественных местах, за исключением тех случаев, когда алкогольный напиток поставляется взрослым, несущим ответственность за несовершеннолетнего или в кругу семьи несовершеннолетнего. Мера наказания за нарушение по данному пункту Закона — 6 месяцев лишения свободы. Данный пункт Закона призван обеспечить решение для случаев, когда совершеннолетние покупают алкогольные напитки по просьбе несовершеннолетних и на их средства, и таким образом совершают эту покупку для несовершеннолетних.
Другие важные законы относятся к медицинскому использованию веществ, подлежащих контролю; необходимые разрешения и условия хранения подконтрольных веществ; учет наркопотребителей; тестирование на ПАВ наркоторговцев; тестирование на ПАВ солдат; принудительное лечение осужденных наркозависимых.
Израильское антинаркотическое законодательство согласуется с «Единой Конвенцией о наркотических веществах», принятой в 1961 году, с поправками 1972 года, которая также действует на территории Израиля, и «Конвенцией о психотропных субстанциях» (1988), которая была подписана Израилем, но до сих пор не ратифицирована.
Меры по противодействию незаконному использованию наркотиков предусмотрены и внутренними правилами учебных заведений Израиля. Так, дисциплинарные правила вузов утверждают, что сотрудник вуза, который уличен в противоправной деятельности, связанной с незаконным оборотом наркотиков, включая моральный вред, будет нести дисциплинарную ответственность в соответствии с действующими правилами. Студент, уличенный в поведении, которое не соответствует статусу студента, также подвергается дисциплинарным взысканиям. Продажа или потребление наркотиков на территории вуза расценивается как преступление, которое влечет взыскания в соответствии с действующим законодательством.
Закон «О Национальном управлении по борьбе с наркоманией» был принят в 1988 году. С тех пор в него неоднократно вносились поправки. Но основные принципы остались неизменными.
Сам факт принятия данного Закона говорит о том, что на государственном уровне проблема наркотизации общества была замечена, были видны перспективы данной проблемы, обозначены цели и задачи в данной борьбе и ее перспективы.
Закон устанавливает определение наркотиков в соответствии с новой редакцией Закона об опасных наркотиках (1973). Главе правительства дано право расширять и изменять это определение на основании консультаций с министром здравоохранения и с одобрения парламентской комиссии по вопросам наркомании или иной комиссии, которую Кнессет посчитает нужным создать. Также вводится определение «злоупотребление наркотиками». Оно трактуется как любые действия, связанные с наркотическими веществами без лечебных целей и без официального разрешения.
Закон учреждает Национальное управление по борьбе с наркоманией (ныне — по борьбе с наркоманией и алкоголизмом), определяя его как учреждение, подотчетное государственному контролеру и уполномоченное разрабатывать политику в сферах профилактики наркомании, лечения и реабилитации лиц, страдающих наркотической зависимостью, преследования и наказания за злоупотребление наркотиками. Важно отметить, что согласно Закону Управление подчиняется непосредственно Управлению делами премьер-министра. Все решения, принятые руководством Управления, передаются премьер-министру (с 2013 года — министру внутренней безопасности), который выносит их на рассмотрение и утверждение правительства.
На Управление возложена обязанность координировать свои действия с другими государственными учреждениями, органами местного самоуправлениями и всеми структурами, имеющими отношение к борьбе со злоупотреблением наркотиками. Помимо выработки общей стратегии, Управление обязано разрабатывать конкретные программы, позволяющие провести эту стратегию в жизнь, создавать структуры, ведущие работу по искоренению наркомании и управлять этими структурами (при этом критерии для лечебных и реабилитационных учреждений устанавливает министерство здравоохранения). Кроме этого, оно несет ответственность за подготовку профессиональных кадров для лечебных, реабилитационных и социальных программ. Еще одна обязанность Управления — вести просветительную и профилактическую работу в обществе — через учебные заведения и средства массовой информации. Задача состоит в том, чтобы донести до сознания граждан ту опасность, которую представляет для общества наркомания. С этой целью должна всячески поощряться добровольная активность граждан, желающих принять участие в лечебных, реабилитационных, социальных и профилактических проектах. Управление также имеет консультационную функцию — закон вменяет ему в обязанность оказывать профессиональное консультативное содействие государственным учреждениям и органам местного самоуправления, столкнувшимся с проблемой злоупотребления наркотиками. Управление также проводит мониторинг наркоситуации в Израиле относилельно разных слоев населения и различных возрастных групп посредством проведения эпидемиологических исследований, сбора и обработка научных данных и обмена информацией с израильскими, международными и зарубежными структурами, решающими сходные задачи.
Совет Управления состоит из 43 членов, назначаемых премьер-министром. Информация о каждом назначении должна быть опубликована. Помимо администраторов и ученых, в состав Совета входят представители канцелярии главы правительства, МВД, министерств юстиции, финансов, обороны и строительства, а также представители Службы национального (социального) страхования, Службы трудоустройства, Управления по делам реабилитации заключенных, Совета по высшему образованию, профессиональных союзов врачей, социальных работников, медицинских сестер, психологов, криминологов, учителей средней школы и старших классов. Помимо этого в совете должны быть представлены волонтерские и другие общественные движения. Установленный срок пребывания в Совете — три года, повторное назначение (на новый срок) допускается. В случае, если ранее назначенный представитель по каким-либо причинам не в состоянии выполнять свои обязанности, учреждение или организация должны найти ему замену. Председателя Совета назначает премьер-министр. Он же имеет право сместить любого члена Совета, если тот а) признан виновным в тяжком правонарушении, или б) не может выполнять свои обязанности по состоянию здоровья, или в) не явился на четыре заседания Совета подряд без уважительных причин.
Задача Совета — определять политику Управления, следить за тем, как Управление справляется со своими обязанностями и обсуждать годовой бюджет Управления. Кроме того, Совет имеет право образовать из нескольких своих членов постоянную комиссию для решения того или иного вопроса и передать ей определенные полномочия (за исключением определения текущей политики и обсуждения бюджета).
Регламент работы Совета определяет премьер-министр. Он же, на основе консультаций с Советом, назначает администрацию Управления, которая занимается непосредственным руководством борьбой с наркоманией, разрабатывает проект годового бюджета, представляет Совету и контрольным органам отчетность и решает кадровые вопросы. Прием сотрудников на работу осуществляется на тех же осно-
ваниях, что и во всех госучреждениях Израиля. Администрация имеет право от имени Управления совершать любые законные действия, за исключением тех, которые являются исключительной прерогативой Совета. Администрация также уполномочена в случае необходимости запрашивать информацию, в том числе конфиденциальную, у любого, кто занимается лечением и реабилитацией наркоманов. Это касается как кадровых работников, так и волонтеров. Вместе с тем, на Управление возложена обязанность неразглашения служебной информации, полученной по такому запросу.
За последние годы в Израиле были приняты новые законы, имеющие отношение к наркомании. Вот некоторые изменения и нововведения в законодательстве:
В 1997 году создана постоянная парламентская комиссия по вопросам наркомании. Комиссия имеет право проверять работу учреждений, ведущих борьбу с наркоманией и эффективность использования бюджетных средств, выделенных на эти цели.
В 2000 году был принят закон, позволяющий конфисковать имущество наркоторговцев. С этого момента имущество каждого осужденного за торговлю наркотиками конфискуется и передается в государственный фонд, финансирующий борьбу с наркоманией.
В 2003 году был принят закон, обязывающий передавать министерству транспорта информацию о водителях, страдающих наркотической зависимостью. Получив такую информацию, министерство аннулирует водительские права наркомана на срок от двух лет. По истечении этого срока водителя обязывают заново пройти всю процедуру получения прав.
В мае 2011 года и в марте 2012 года в Закон о запрещенных наркотиках были внесены поправки. Теперь в тексте Закона упоминаются 20 наркотических веществ, которые ранее можно было приобрести в аптеках без рецепта врача. Большая часть этих препаратов — стимуляторы, которыми пользуются спортсмены.
В июле 2012 года был изменен Закон о Национальном управлении по борьбе с наркоманией, которое получило новое название — «Национальное управление по борьбе с наркоманией и алкоголизмом». Алкоголь был квалифицирован как опасный наркотик, борьбе с которым следует уделять первоочередное внимание. В течение года после принятия Закона Управление должно быть передано в сферу ответственности министерства внутренней безопасности.
Исследовательская деятельность
При Национальном управлении работает исследовательский центр, в задачи которого входит: организация исследований по проблемам зависимости; исследование качества и результатов целевых антинаркотических программ в различных населенных пунктах, оценка проблемных зон, выделение категорий и групп людей, которые требуют к себе более пристального внимания при проведении профилактических и реабилитационных программ.
Исследования проводятся усилиями сотрудников центра, также привлекаются израильские исследовательские компании. Научный центр принимает участие в международных европейских мониторинговых исследованиях наркоситуации. При содействии Национального управления по борьбе с алкоголизмом и наркоманией организуются конкурсы среди университетов на выдачу субсидий для написания кандидатских диссертаций по антинаркотической тематике. Субсидии выдаются после аккредитации темы исследования.
Результаты всех исследований, которые проводятся на антинаркотическую тематику в Израиле поступают в Исследовательский центр Национального управления по борьбе с наркоманией и алкоголизмом. Один раз в год издается сборник по результатам проведенных исследований.
Исследовательская деятельность ведется по следующим направлениям:
— опросы населения с целью мониторинга наркоситуации, выявления источников, которые могут повлиять на изменение наркоситуации;
— исследование учащихся общеобразовательных учреждений — проводится 1 раз в 4 года, направлено на изучение норм поведения, связанных со здоровьем; настроением; общим состоянием; исследованием социальных факторов наркотизации; использования свободного времени; вопросы, связанные с потреблением наркотиков и алкоголя;
— каждые 4 года проводится мониторинг наркоситуации в школе, организованный в рамках европейского опроса (Группа Помпиду);
— опросы призывников Израильской армии во время призыва; вопросы анкетирования касаются потребления алкоголя, наркотиков, проведения досуга;
— опросы для взрослых людей от 18 лет и старше, проводятся 1 раз в 3 года, опрашиваются разные социальные категории. Исследование организуется Израильской статистической компанией;
— интернет-опросы, проводятся один раз в 3 месяца, выявляют текущие изменения в эпидемиологической картине, выявляются группы наибольшего риска, также по этим опросам производится оценка эффективности проводимых профилактических мероприятий;
— оценка антинаркотических программ на местах — мониторинг наркоситуации в отдельных городах, оценка успехов, ошибок, на основе полученной информации происходит планирование дальнейшей антинаркотической деятельности.
В качестве индикаторов для определения наркоситуации используются следующие:
— количество людей, проходящих лечение и реабилитацию;
— эпидемиология сопутствующих заболеваний;
— смертельные исходы в результате злоупотребления психоактивными веществами;
— количество реабилитированных людей, которые имели тяжелые формы зависимости;
Общественная политика в отношении наркомании
Общественная активность, направленная на борьбу с наркоманией, приобрела особую остроту в период с 1988 по 1996 год и не утихла до сих пор. Она нашла выражение в различных сферах — от создания парламентской комиссии по вопросам наркомании и тематических встреч с президентом государства до регулярных обсуждений в правительственном комитете, который возглавляет премьер-министр. С 1996 по 2013 годы пресса продолжает интенсивно освещать проблемы, связанные с наркоманией и наркоторговлей.
Активность общества оказала влияние на государственные органы, которые столкнулись с необходимостью создавать структуры для решения проблемы наркотической зависимости.
В 1998 году политика в отношении лечения и реабилитации наркоманов была пересмотрена. Национальное управление по борьбе с наркоманией поддержало создание реабилитационных сообществ и специализированных медицинских центров, а также создание программ профессиональной подготовки специалистов (социальных работников, психологов, врачей) для работы с наркоманами. Новая политика позволила в период с 1996 по 2012 год создать восемь сообществ, способных одновременно оказывать помощь 400 пациентам, и девять медицинских центров, действующих под контролем министерства здравоохранения. Общая вместимость этих центров — 2500 коек.
В 2002 было принято решение создать специализированные центры, обслуживающие представителей определенных секторов израильского общества (арабов, репатриантов из стран СНГ, религиозных, душевнобольных), и к 2008 году такие центры уже действовали.
Общественные учреждения, ведущие борьбу с наркоманией
До 1996 года в Израиле было шесть реабилитационных сообществ для наркоманов. Затем были созданы еще три специализированные — для арабов, русскоязычных выходцев из стран СНГ и ультра-религиозных евреев. Все эти годы был выдержан курс на общение с пациентом на его родном языке, с применением понятным ему культурных кодов.
До 1996 года в Израиле действовали четыре медицинских центра, использовавшие для лечения наркоманов заменители наркотиков (метадоновые центры). К 2012 году появились еще пять таких центров. Итого — девять. Кроме того, в 2002 году был основан закрытый центр для лечения пациентов, страдающих как наркотической зависимостью, так и психическим расстройством. Этот центр обслуживает до 23 пациентов одновременно. Множество общественных организаций заняты в лечении и реабилитации наркозависимых, государственную поддержку получают только те организации, которые соответствуют стандартам Национального управления по борьбе с наркоманией и алкоголизмом.
Перспективы борьбы с наркоманией в 2013—2020 годах
В январе 2012 года парламентская комиссия по вопросам наркомании приняла решение о комплексе мер, направленных на борьбу с наркоманией в ближайшие восемь лет. На стратегическом уровне это решение означает, что политика лечебных и реабилитационных учреждений для наркоманов в Израиле будет исходить из: а) роста употребления наркотиков; б) необходимости развития и создания новых программ для наркоманов и членов их семей; в) необходимости дальнейшей специализации систем лечения и реабилитации, а также большего разнообразия услуг, оказываемых лицам с наркотической зависимостью; г) необходимости концентрации данных о пациентах, что позволит координировать усилия по реабилитации наркоманов и помощи их семьям.
Кроме того, решено с 2013 года возложить ответственность за решение проблемы наркомании на министерство внутренней безопасности. Ранее Управление по борьбе с наркоманией находилось в ведении канцелярии главы правительства. После того как действующий премьер-министр Биньямин Нетаньяху назвал наркотики «стратегической угрозой Государству Израиль», борьба с ними была возведена в ранг национальных приоритетов, что повлекло за собой изменения в финансировании и административном подчинении.
По нашему мнению, Израиль можно отнести к группе стран, для которых наркотики представляют серьезную проблему. Государство придает этой проблеме важное значение. Нужно помнить, что геополитически Израиль — демократическое еврейское государство — находится в окружении арабских государств, часть из которых ведет с ним непримиримую открытую борьбу (Например, с Сирией и Ливаном нет мирного соглашения и дипломатических связей). Эта борьба происходит в том числе и посредством наркотеррора.
Стратегия минимизации ущерба строится на изменениях базовых определений. Из преступников, которых можно и нужно наказывать, наркоманы превращаются в больных, которым необходима помощь. В соответствии с этой стратегией необходимо осуществить настоящий переворот в сознании и покончить с делегитимацией наркотиков.
Идя по этому пути, следует сосредоточить внимание на правах тех, кто употребляет наркотики. Хочу сразу отметить, что наркотики еще не получили в Израиле законный статус, и любого, кто их употребляет, может задержать полиция. То, что происходит после задержания, воистину удивительно — вместо того, чтобы отправить нарушителя закона в уголовный суд, его отправляют на специальную комиссию минздрава, в состав которой входят психологи, врачи, социальные работники и судьи. Комиссия тщательно изучает каждый отдельный случай и дает рекомендации. При этом задержанных делят на группы.
В первую группу попадают те, у кого было обнаружено больше наркотиков, чем требуется для «индивидуального» употребления. Их направляют в уголовный суд, где предъявляют обвинение в наркоторговле.
Еще две группы — «наркотически зависимые» и «эпизодические наркоманы». Последние отделываются предупреждением и штрафом. «Зависимых» направляют в центры реабилитации, работающие под государственным контролем, где им предлагаются разнообразные виды помощи — от консультаций специалиста до курса лечения с использованием заменителей наркотиков.
Стратегия полной реабилитации направлена на стопроцентное излечение от наркотической зависимости — с использованием всех доступных средств и с учетом индивидуальных и социальных особенностей наркоманов. После излечения наркоман, пришедший к абстиненции, то есть полному воздержанию от наркотиков, должен вернуться в общество и вести нормальный образ жизни, то есть иметь семью и постоянную работу.
Для того чтобы воплотить эту доктрину в жизнь, на первом этапе требуется курс лечения, а на последующих этапах — психологическая поддержка и реабилитация. При этом курс поддержки может проводиться в группах, стационарно или амбулаторно. Для успеха необходимо интенсивное вмешательство в жизнь пациента на протяжении нескольких месяцев или даже нескольких лет.
Можно найти и практическое подтверждение: правоохранительные органы, как правило, воздерживаются от предъявления обвинительного заключения тем, кого впервые задержали за употребление так называемых слабых наркотиков. Комиссия врачей-специалистов, созванная по инициативе парламентской подкомиссии по вопросам наркомании, рекомендовала ограниченное использование каннабиса в лечебных целях.
Кроме того, и Национальное управление по борьбе с наркоманией отметило, что не противится использованию наркотиков для лечения. Управление также поддержало эксперимент, одним из элементов которого была раздача стерильных шприцев наркоманам. При поддержке Управления началась практика отказа от уголовного преследования юных и взрослых наркоманов, задержанных впервые — при условии, что они согласятся пройти курс избавления от зависимости.
Все чаще и чаще СМИ сообщают о голосах, поддерживающих полную либо частичную легализацию наркотиков.
Национальное управление разъясняет и читателям, и инициаторам данных предложений их несостоятельность и опасность, при этом любые инициативы и общественные предложения обсуждаемы.
Сегодня закон проводит четкую черту между хранением наркотиков для индивидуального употребления и наркоторговлей.
Согласно действующему Закону, нет различий между каннабисом и героином. Суд одинаково относится к употребляющим эти вещества, хотя их эффект несоизмерим.
Профиль типичного взрослого израильтянина, употребляющего наркотики
Мужчина в возрасте от 25 до 34 лет, неженатый, нерелигиозный, из семьи уроженцев Израиля и/или выходцев из Европы или Северной Америки.
Демографические и социоэкономические характеристики:
Среди мужчин в возрасте от 25 до 34 лет процент употребляющих наркотики относительно высок.
Среди репатриантов из стран СНГ высок процент как тех, кто употребляет запрещенные вещества, так и тех, кто пьет алкогольные напитки.
В среде уроженцев Израиля и выходцев из Европы и Северной Америки относительно велика доля тех, кто употребляет наркотики и крепкий алкоголь.
Следует отметить, что не обнаружено связи между психологической травмой после теракта (опрашивались как пострадавшие в теракте, так и те, чьи близкие стали жертвами террора) и употреблением наркотиков.
Существует связь между уровнем образования и употреблением наркотических веществ, включая лекарственные препараты и каннабис. В группе лиц, получивших неполное среднее образование, процент наркоманов выше, чем у выпускников высших учебных заведений и обладателей аттестатов зрелости. Вместе с тем, не удалось обнаружить никакой связи между уровнем образования супруга/супруги/партнера наркомана и употреблением наркотиков.
Те, кто работает в сфере услуг, употребляют наркотические вещества чаще, чем офисные работники. Последние также реже употребляют алкоголь. Попутно выяснилось, что чиновники, менеджеры, преподаватели и лица свободных профессий выкуривают меньше сигарет, чем неквалифицирован-
ные работники. Высокий процент употребляющих наркотики отмечен среди лиц с неполным высшим образованием и средним уровнем заработка, живущих в относительно благополучных условиях. Среди безработных процент употребляющих наркотики и алкоголь выше, чем среди работающих. Вместе с тем, уровень потребления алкоголя растет пропорционально размеру заработка. Заслуживает внимания и то, что низкооплачиваемые работники употребляют какие-либо наркотики реже, чем остальные группы населения. В целом можно прийти к заключению, что психоактивные вещества пользуются устойчивым спросом как в благополучных, так и в социально слабых слоях общества.
Существуют три группы населения, подверженные высокому риску наркомании. Первая — это нерелигиозные мужчины в возрасте от 18 до 40 лет, дети выходцев из Европы или Америки, евреи или христиане, проходящие сборы армейских резервистов, неженатые, работающие в сфере услуг или выполняющие неквалифицированную работу.
Вторая группа — лица, подверженные депрессии, ведущие себя безответственно, ищущие приключений и развлечений (вечеринки, пабы, дискотеки) и хорошо знающие, где раздобыть наркотики.
И, наконец, третья группа — это те, кто считает употребление наркотиков естественным и законным, всегда готовые попробовать наркотическое вещество как на вечеринке, так и в рамках научного эксперимента.
В Израиле существует проблема широкой рекламы и распространения «легальных наркотиков», которые рекламируются через Интернет. Показательным примером демократических подходов является реакция на данную проблему государственных, муниципальных и общественных структур, координируемых Национальным управлением; после четкого определения проблемы Управление сконцентрировало при четком определении зон ответственности и функций деятельности государственные. В короткий период времени были приняты законодательные решения, в частности: законодательно утверждены полномочия сотрудникам полиции уничтожать алкоголь, употребляемый в общественных местах; законодательно запрещена продажа алкогольных напитков в любых точках торговли с 23.00. Параллельно с этим были подняты розничные цены на алкогольную продукцию и ограничена реклама. Все это одновременно с расширением полномочий муниципальных органов власти по контролю ситуации с привлечением широких масс волонтеров (родительские патрули, ДНД, и т.д.)
Гибкость и быстрота решения вопроса достигается при помощи муниципального законодательства, способного реагировать с системе реального времени.
Наркосуды Израиля
В Израиле успешно организована деятельность наркосудов, которые предоставляют зависимым альтернативу при совершении ими нетяжких преступлений, которые не связаны с торговлей наркотиками: прохождение бесплатного лечения в амбулаторных или стационарных программах либо привлечение к уголовной ответственности по закону. Наркосуды могут работать, в том числе, и дистанционно, в режиме он-лайн.
Декриминализация наркопотребления возможна в следующих случаях:
1. Молодые люди, впервые принявшие наркотики, должны направляться в лечебно реабилитационные учреждения, а не подвергаться уголовному наказанию.
2. Взрослые, попавшиеся на первом использовании наркотиков, также должны направляться в реабилитационные учреждения, а не в места заключения.
3. По отношению к тому, кто находится в процессе подлинной реабилитации от употребления наркотиков, следует применять более легкие меры наказания.
В определенных случаях решение о вынесении меры наказания принимается после завершения процесса реабилитации.
4. Суд выносит более мягкое наказание, если выясняется, что за время, прошедшее после употребления наркотиков, за которое подсудимый должен понести наказание, он прошел успешный процесс реабилитации.
Наркосуды, по оценкам экспертов, помогают быстрее вовлечь наркозависимого в программу реабилитации, многие зависимые таким образом выбирают лечение и реабилитацию от зависимости. По статистике, среди тех, кто прекратил потреблять психоактивные вещества и находится в устойчивой ремиссии, количество добровольно обратившихся за помощью в связи с имеющейся зависимостью и тех, кто был направлен наркосудами, является практически одинаковым.
Этот факт специалисты объясняют тем, что, поскольку наркозависимые имеют неустойчивую мотивацию к трезвости, сама мотивация формируется постепенно, в процессе реабилитации и ресоциализации в социум. Поэтому на первом этапе необходимо привлечь зависимого человека в процесс реабилитации и создать первичную мотивацию к прохождению лечения и реабилитации.
При аресте в связи с незаконным распространением и потреблением психоактивных веществ с каждым подследственным проводится интервью социального работника, который определяет реабилитационный потенциал подследственного, рекомендует прохождение программы реабилитации, мотивирует и принимает решение о возможности направления его на детоксикацию (если это необходимо), в реабилитационный центр или на амбулаторную реабилитационную программу,
взаимодействует с центром реабилитации при оформлении документов для приема в программу реабилитации.
В случае если решение пройти альтернативную реабилитацию не является искренним, пациент не соблюдает правил центра, собирается специальная комиссия, включающая представителей центра, социальных работников, дается испытательный срок в 2 недели. В случае негативного исхода дела пациент отчисляется из центра. Если отчисленный пациент был направлен по решению суда, то возобновляется уголовное дело и наркозависимый направляется в наркотюрьму.
Таким образом, за последние 20 лет в результате усилий государства и общества, принятия законов в Израиле удалось создать гибкую систему помощи гражданам, пострадавшим от наркотиков, и членам их семей.
По законодательству Израиля, каждому гражданину, в случае нарушения им закона и наличия диагноза «химическая зависимость», предоставляется альтернатива тюремному заключению в виде прохождения длительной реабилитации.
В том случае, если совершено тяжкое преступление, есть возможность пройти реабилитацию в специализированном исправительном учреждении (тюрьме) для лиц, страдающих химической зависимостью, либо отбывать срок наказания в обычной тюрьме, в «чистом» отряде, специализирующемся на реабилитации химически зависимых заключенных.
Любой пациент, обратившийся за помощью, имеет возможность получить качественную, квалифицированную помощь в одном из специализированных учреждений. Практикуется дифференцированный подход к каждому отдельному пациенту. С ним начинают работать, исходя из того уровня мотивации и желания прекратить употребление, на котором он находится в данный момент. Наличие разнообразных программ и подходов предоставляет специалистам и пациенту широкий выбор в предоставлении помощи. Это способствует постепенному, пошаговому решению имеющихся проблем.
Опыт Израиля наглядно демонстрирует, что в основе эффективной государственной антинаркотической политики должны лежать следующие принципы и механизмы:
— мобилизация и объединение усилий граждан и организаций для противодействия наркотизации населения;
— активная роль государства в организации комплексной помощи гражданам, зависимым от психоактивных веществ, государственный контроль за деятельностью всех организаций, работающих в сфере профилактики наркомании и помощи наркозависимым, содействие государства становлению реабилитационных сообществ;
— создание специализированной государственной структуры, ответственной за реализацию антинаркотической политики и координацию усилий в сфере снижения спроса на наркотики и алкоголь;
— развитие механизмов управления, межведомственного взаимодействия и государственнообщественного партнерства и контроля;
— системность и индивидуальный подход в организации помощи наркозависимым и другим гражданам, пострадавшим от наркотиков;
— использование механизмов правового понуждения к освобождению от зависимости, включающего уголовную ответственность за употребление наркотиков и в качестве альтернативы наказанию лечение и реабилитацию для лиц, страдающих наркотической зависимостью;
— обеспечение доступности помощи в освобождении от зависимости, социальной и профессиональной интеграции граждан, отказавшихся от употребления психоактивных веществ;
— приоритет социальной помощи гражданам, пострадавшим от наркотиков, использование механизмов социального патроната (кейс-менеджмента), социального страхования и государственных субсидий на реабилитацию.
