CC BY
19DOI 10.47643/1815-1337_2023_7_62
ПРАВОВЫЕ КРИТЕРИИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В УСЛОВИЯХ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОТНОШЕНИЙ LEGAL CRITERIA FOR A CONFLICT OF INTEREST IN TERMS OF PUBLIC RELATIONS
ФЕДОРОВ Максим Васильевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный аграрный университет». Россия, г. Санкт-Петербург, г. Пушкин, Петербургское шоссе, 2. E-mail: fedorovmaxim@internet.ru;
FEDOROV Maxim V.,
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Theory of State and Law
St. Petersburg State Agrarian University.
Russia, St. Petersburg, Pushkin, Peterburgskoe highway, 2.
E-mail: fedorovmaxim@internet.ru
Краткая аннотация: Динамичные коммуникации между людьми порождают всё новые общественные отношения, формальное закрепление которых в нормативных правовых актах отсутствует. Постоянно возникают противоречия и конфликты некоторые из них невозможно разрешить без правовых норм. Конфликт интересов не новое понятие в социологии, юриспруденции или экономике. При должном подходе сам конфликт интересов может быть рассмотрен как общественное отношение содержащее соответствующие критерии, подлежащие правовому регулированию.
Abstract: Dynamic communication between people generates new social relations, the formal consolidation of which is absent in regulatory legal acts. Contradictions and conflicts constantly arise, some of them cannot be resolved without legal norms. Conflict of interest is not a new concept in sociology, law or economics. With the proper approach, the conflict of interests itself can be considered as a public attitude containing appropriate criteria subject to legal regulation.
Ключевые слова: конфликт интересов, общественные отношения, правоотношения, баланс публичных и частных интересов, свобода воли.
Keywords: conflict of interests, public relations, legal relations, balance of public and private interests, freedom of will.
Для цитирования: Федоров М.В. Правовые критерии конфликта интересов в условиях общественных отношений //Право и государство: теория и практика. 2023. № 7(223). С. 62-65. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_62.
For citation: Fedorov M. V. Legal criteria for a conflict of interest in terms of public relations // Law and state: theory and practice. 2023. No. 7(223). pp. 62-65. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_7_62.
Статья поступила в редакцию: 19.05.2023
Конфликт интересов как социальное, междисциплинарное явление регулируется и социальными, и правовыми регуляторами, но вычленение его правового аспекта для юридической науки и практики является наиболее важным и представляет определенные трудности [1].
C позиций позитивного права и законодательства конфликт интересов должен иметь нормативную характеристику и обладать нормативными признаками для того, чтобы включаться в сферу правового регулирования под которой понимается «совокупность отношений, складывающихся между людьми, сопровождающих их жизненных фактов и обстоятельств, которые объективно могут и с точки зрения современных задач государства должны быть или уже подвергнуты правовой регламентации» [2].
С этой точки зрения конфликт интересов включает два вида общественных отношений: те, которые могут, должны и урегулированы, и те, которые могут, должны, но не урегулированы правом [2]. Общественные отношения, которые могут подвергаться правовому воздействию, требуют этого в соответствии со сложившимися социально-политическими условиями попадают в процесс правового регулирования, приобретают статус правовых норм (правил поведения). С правовыми нормами связывают конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с наступлением которых возникают, изменяются, прекращаются правоотношения. Исходя из представленного механизма конфликт интересов может выступать в качестве: а) общественного отношения, требующего правового регулирования; б) правовой нормы; в) юридического факта; г) правоотношения.
Конфликт интересов как общественное отношение (складывается на основе действий, формирует поведение субъекта), требующее правового регулирования, должен соответствовать определенным критериям. В юридической литературе выделяют их значительное количество: 1) социальная значимость; 2) наличие осознанного проявления воли; 3) повторяемость; 4) типичность; 5) формальное равенство участников; 6) возможность внешнего контроля; 7) заинтересованность государства; 8) в отношениях, подвергаемых правовому регулированию, действия их участников осуществляются в рамках субъективных прав и юридических обязанностей [3].
Переход конфликта интересов как общественного отношения в правило поведения, регулируемое правовой нормой, основан на формальных и содержательных критериях. К формальным следует отнести соблюдение процедур, правил, стандартов, требований, совершение действий субъектом правотворчества, связанных с подготовкой, принятием, введением в действие правовых норм, в частности выявление конфликтов интересов, подлежащих правовому регулированию (обнаружение признаков проблемной ситуации; сбор информации, относящейся к проблеме; анализ проблемной ситуации на основе собранной информации; принятие решения о разработке правового документа) [4]. К содержательным - то, что входит в понятие нормативности в широком (реализация потребности в упорядочивании и организации общественных отношений, формировании ответственного правомерного поведения) и узком (типичные, устойчивые общественные отношения, характеризующиеся
повторяемостью, всеобщностью, распространяющиеся на неопределенный круг лиц) смыслах. При этом критерии не утверждаются раз и навсегда, многие из них являются предметом дискуссий и судебных споров, их проявления не поддаются точному измерению, например, насколько должен быть неопределенным круг лиц, что понимается под многократностью и повторяемостью и т.д. [5]
Введение в российское законодательство понятия «конфликт интересов» обусловлено международными обязательствами Российской Федерации, вытекающими из Конвенции ООН против коррупции (2003 г.). Международное правовое регулирование различно: в одних странах не содержится определения конфликта интересов, в других оно есть, в некоторых перечисляются типичные ситуации, составляющие сущность понятия «конфликт интересов». В соответствии с российским законодательством под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, пребывание в которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) (ст. 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» [6]). Аналогичным образом ситуация конфликта интересов нормативно определена в других правовых актах, распространяется на работающих в государственной и не в государственной, публичной и частной сферах, на должностных лиц и на лиц, не имеющих статуса должностного лица и т.д.
Правовые нормы, регулирующие ситуации конфликта интересов, отражают действительно существующие общественные отношения, коренятся в материальных условиях жизни, поэтому закрепление конфликта интересов в нормативных актах можно считать инструментом регистрации того, что уже возникло, есть и существует. Но конфликт интересов возникает в разных сферах общественных отношений, поэтому он обладает как общими универсальными чертами, характерными для единого предмета регулирования, так и специальными, проявляющимися в соответствующей отрасли права.
К общим универсальным чертам следует отнести: взаимосвязь статуса субъекта, императивного метода и «разрешительного» типа правового регулирования (предписания и запреты); противоречие между личным интересом и исполнением обязанности, приводящее к нарушению баланса интересов. При реализации норм права, регламентирующих конфликт интересов, последний переходит в иное качественное состояние и становится юридическим фактом, а затем правоотношением. Конфликт интересов как юридический факт - это жизненные обстоятельства, с которыми норма права связывает возникновение, развитие и прекращение правоотношения.
Нормативное закрепление конфликта интересов отражает его значение как негативного явления, однако это далеко не так. Конфликт интересов с правовой точки зрения допустим или недопустим. Допустимый конфликт интересов включает позитивное правовое регулирование, при котором право выполняет основную свою функцию - регулятивную, недопустимый конфликт интересов приводит в действие негативное правовое регулирование, правом осуществляется охранительная функция.
Допустимый конфликт интереса - это правомерное поведение, которое заключается в исполнении обязанности субъектом, участвующим в ситуации конфликта интересов, уведомить об этом определенный круг лиц, который должен принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Недопустимый конфликт интереса порождает неправомерное поведение - неисполнение обязанности, что ведет к выявлению ситуации неурегулированного конфликта интересов, привлечению виновных к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.
Проблемы регулирования конфликта интересов заключаются в противоречии действующих механизмов формирования системы отечественного права и новой организацией общественных отношений, например, государственного регулирования и саморегулирования; разграничении границ действия социальных и правовых регуляторов, определении моделей их взаимодействия; злоупотреблениях со стороны органов государственной власти правовыми инструментами ради реализации политических и других интересов, со стороны предпринимателей, граждан -в недобросовестном осуществлении прав, обходе закона с целью удовлетворения частных интересов.
Бесспорно, разграничение публичных и частных интересов, их соотношение и обеспечение баланса важны, на что обращает внимание Конституционный Суд России. В частности, упоминается в его решениях с апреля 1992 г. по август 2019 г. о публичных интересах в 2514 актах, с декабря 1992 г. по август 2019 г. о частных интересах - в 1701 актах, с ноября 1992 по август 2019 г. о балансе интересов - в 2408 актах [7]. Но в практическом плане использовать интерес в качестве критерия деления частного и публичного права затруднительно и проблематично. Доминирующий тезис - публичное право отражает публичный интерес, частное право - частный интерес [8] не приводит к четкому разграничению сфер публично-правового и частноправового регулирования и соответствующей правореализации. Например, Уголовный кодекс защищает и публичные, и частные интересы.
Представляет интерес мнение Попондопуло В. Ф.: «Частная и публичная деятельность - это совершенно разные по своему характеру виды человеческой деятельности. Первая основана на собственном интересе лица, свободе его воли, выборе цели, средств её достижения, результата и процесса осуществления. Иными качествами характеризуется управленческая деятельность, направленная на организацию свободной деятельности (взаимодействия) частных лиц. Публичная деятельность является несвободной, поскольку основана не на собственном интересе управляющего органа, не на свободе выбора. Она базируется на функциональной заданности цели. В законодательстве должны быть чётко определены задачи и функции публичных органов, их компетенция и полномочия, а также юридические процедуры. Характер деятельности определяет тип субъекта, осуществляющего ее. В одном случае - это свободное частное лицо (граждане, в том числе предприниматели) как основные члены гражданского общества, в другом — специально созданные для данного функционального вида деятельности несвободные публичные органы» [9]. Из чего следует, что правовой статус субъекта является определяющим для дифференциации процесса правореализа-
ции, который можно разделить на две составляющие: первая связана с правовым положением субъекта и его деятельностью, вторая - с юридическим порядком обеспечения реализации субъективных прав, обязанностей, полномочий в соответствии с правовым положением.
Таким образом, для правореализации значение имеет разграничение не частных и публичных интересов, а субъектов публичного и частного права, Многие авторитетные авторы (А.Б. Агапов, Д.В. Винницкий, А.А. Демин, Т.Б. Макарова, Э.В. Талапина, В.Ф. Яковлев, О.А. Ястребов и др.) и судебная практика склоняются к необходимости такого разделения, так как по-разному решается вопрос о степени, объеме, методах, принципах правового регулирования прав, обязанностей, ответственности, в том числе субсидиарной юридической ответственности государства. В частности, Д.В. Винницкий, обосновывает разное положение, объем прав, обязанностей, ответственности субъектов права, доказывает необходимость их разделения на частные (граждане, иностранцы, апатриды, организации) и публичные (государственные и муниципальные органы, общественно-территориальные образования - Россия, субъекты Федерации, муниципальные образования), используя в качестве главного критерия наличие (или отсутствие) публичной власти [10].
В статусе субъектов интерес выступает как характеристика целенаправленного поведения, элемент реализации субъективного права, законного интереса, что распространяется и на публичное, и на частное право [11]. Интерес показывает, какие действия (бездействия) субъекту в силу статуса следует или не следует, выгодно или невыгодно совершать для сохранения или повышения статуса. Подавляющее число субъективных прав, юридических обязанностей, полномочий, запретов реализовываются субъектами права путем вступления в правоотношения с целью удовлетворения публичных или частных интересов. Субъекты публичного права вступают в правоотношения по поводу публичных интересов. Публичные правоотношения всегда направлены на подчинение поведения и действий общественным интересам, не предполагают равенства их участников. В сфере реализации публичного права возникают так называемые субъективные публичные права (проф. Г. В. Мальцев), то есть субъекты, занимающиеся публично-правовой деятельностью, выполняют прежде всего государственные функции и задачи, а потому должны осуществлять в первую очередь должностные полномочия. Они не приобретают права, не реализуют собственные интересы, не свободны в установлении взаимных прав и обязанностей, связаны предписаниями нормативных правовых актов, регулирующих их полномочия и компетенцию [12]. В частности, прав Ю. А. Тихомиров, утверждая, что любой вид публично-правовой деятельности связан с отношениями «команда -подчинение». Это упрощенная схема публично-правовых отношений, но она точно выражает их смысл и природу. Властвование и повеление всегда означают, что одна сторона отношений вправе и реально в состоянии обеспечить поведение другой стороны в нужных рамках. Способность определять поведение последней предопределяется двумя факторами: выражением публичного интереса и осуществлением властного полномочия [13]. Иными словами, центральным элементом публично-правовых отношений выступают нормативные предписания, государство детально регламентирует статус и деятельность субъектов публичного права и оставляет мало простора их личному усмотрению.
В сфере частного права в большинстве случаев правоотношения возникают, изменяются и прекращаются по волеизъявлению их участников, строятся на принципе самостоятельности, равноправия субъектов. Их содержание определяется по собственной инициати ве участников, проявление которой предопределено свободой усмотрения и ориентировано на свою волю и преследование собственного интереса [14]. При регулировании частноправовых отношений законодатель лишь устанавливает определенные типовые модели, ограничивается предписаниями не нарушать императивные нормы права, соответствовать принципам добросовестности, справедливости и т.д. Таким образом, субъекты частного права самостоятельно определяют характер и объем реализации субъективных прав, исполнения юридических обязанностей. Центральным элементом частных правоотношений выступает субъективное право, которое в соответствии с предоставленной свободой дает возможность осуществлять индивидуальное регулирование, то есть «по сути дела субъективное право представляет собой, так же, как и норма объективного права, определенное правило поведения, правда не общего, а индивидуального характера» [15].
Правовое положение субъектов влияет на дифференциацию процесса правореализации в отношении конфликта интересов. По общему мнению в сфере публичного права конфликт интересов носит негативный характер (преобладают публичные интересы, подавляются частные), поэтому в правовом регулировании преобладают запреты и обвязывания, соответственно, основными формами реализации выступают исполнение (активная деятельность субъектов по выполнению возложенных на них юридических обязанностей, например, закрепленная обязанность сообщить о конфликте интересов), соблюдение (пассивное поведение субъектов, при котором они воздерживаются от совершения противоправных действий, например, не допускают возникновения конфликта интересов), применение (государственно-властная реализация правовых предписаний в случаях сообщения или несообщения о конфликте интересов). В сфере частного права конфликт интересов может иметь и негативный характер, что аналогично публичному праву, и позитивный характер (преобладают частные интересы, публичные интересы не учитываются). Позитивный аспект обусловлен доминированием в правовом регулировании дозволений, поэтому основной формой реализации выступает использование (активная реализация предоставленных субъектам возможностей в целях удовлетворения частных интересов и достижения результата в виде материального или иного блага).
Вышеуказанные выводы вытекают из традиционного подхода к формам реализации права, но, возможна и другая классификация. Так, Ю.И. Гревцов справедливо обращает внимание на то, что конструкция форм реализации права выглядит явно надуманной, в частности, использование, применение права нельзя представить без исполнения. Он предлагает более конструктивную точку зрения - выделяет две формы - вне правовых отношений и в их рамках [16]. Воспользовавшись данной позицией можно констатировать, что в большинстве случаев субъекты публичного права реализуют правовые нормы, регламентирующие конфликт интересов, путем вступления в правоотношения, взаимодействие субъектов частного права по поводу конфликта интересов могут протекать в рамках правоотношений и вне их. Так, фактическая реализация конституционного права свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономиче-
ской деятельности, может приводить к появлению новых общественных отношений, не урегулированных правыми нормами, в которых конфликт интересов, выступая стартовым механизмом, может порождать отрицательные (со временем государство устанавливает запрет), или нейтрально-положительные (государство или не обращает внимание, или поощряет определенный вид отношений) юридические последствия.
Таким образом, в большинстве случаев субъектами публичного права реализуются правовые нормы, закрепляющие конфликт интересов, в рамках правоотношений, в таких основных формах, как исполнение, соблюдение, применение, субъекты частного права реализуют правовые нормы и осуществляют субъективные права своей волей и в своем интересе в рамках правоотношений и вне их, преимущественно в такой форме реализации как использование.
В частном праве, в отличие от публичного, соотношение правовой нормы, субъективного права и законного интереса представляет собой сложный механизм, так как права, обязанности, ответственность определяются, устанавливаются не только правовыми нормами, но и в соответствии с волей и интересами субъектов права (договором, уставом, локальным актом, обычаем), поэтому приоритетное значение имеет реализация субъективного права, в пределах, установленных законодателем, а не связь между структурными элементами правовой нормы.
Библиогра фия:
1. Федоров М. В. Конфликт интересов и его объективизация в российской правовой системе: дисс. канд. юрид. наук: 12.00.01. Белгород, 2021. 207 с.
2. Лазарев В. В. Определение сферы правового регулирования // Правоведение.1980. № 5.
3. Медная Ю. В. Поднормативное правовое регулирование общественных отношений. //Автореферат дисс...канд. юрид. наук: 12.00.01. - Сара-тов,2008. - 22 с.
4. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М.: Проспект, 2011. 384 с.
5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 года № 6-П по делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Газпром нефть».
6. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-Ф3 // «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст.
6228.
7. Официальный сайт Конституционного Суда РФ // www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx/
8. Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. - М.: Норма, 2011, № 4.
9. Попондопуло В. Ф. Система общественных отношений и их правовые формы (к вопросу о системе права)//Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2002. № 4 (243).
10. Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000.
11. Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория//Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4.
12. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник / Л. А. Морозова. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва :Эксмо, 2010. - 510 с.
13. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. - М.: БЕК, 1995.
14. Чеговадзе Л.А. Система и состояние гражданского правоотношения: диссертация ... доктора юридических наук : 12.00.03. - Москва, 2005. - 585 с.
15. Чечот Д.М. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. гос. ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005.
16. Гревцов Ю.И. Закон. Ответственность. Порядок: Курс лекций, прочитанных на юридическом факультете СПбГУ / СПб: Наука, 2017- 487 с. References:
1. Fedorov M. V. Conflict of interests and its objectification in the Russian legal system: diss. cand. jurid. sciences': 12.00.01. Belgorod, 2021. 207 p.
2. Lazarev V. V. Definition of the sphere of legal regulation // Jurisprudence. 1980. No. 5.
3. Mednaya Yu. V. Subnormative legal regulation of public relations. //Abstract diss...cand. jurid. sciences': 12.00.01. - Saratov, 2008. - 22 p.
4. Moskalkova T.N., Chernikov V.V. Rulemaking: a scientific and practical guide. Moscow: Prospect, 2011. 384 p.
5. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation No. 6-P of March 31, 2015 on the case of checking the constitutionality of paragraph 1 of Part 4 of Article 2 of the Federal Constitutional Law "On the Supreme Court of the Russian Federation" and paragraph 3 of subparagraph 1 of paragraph 1 of Article 342 of the Tax Code of the Russian Federation in connection with the complaint of Gazprom Neft Open Joint Stock Company".
6. Federal Law "On Combating Corruption" dated 25.12.2008 No. 273-FZ // "Collection of Legislation of the Russian Federation", 29.12.2008, No. 52 (Part 1), Article
6228.
7. Official website of the Constitutional Court of the Russian Federation // www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx/
8. Bakaeva O.Yu., Pogodina N.A. On the correlation of private and public interests // Journal of Russian Law. - M.: Norm, 2011, No. 4.
9. Popondopulo V. F. The system of public relations and their legal forms (on the question of the system of law)//News of higher educational institutions. Jurisprudence. 2002. № 4 (243).
10. Vinnitsky D.V. Subjects of tax law. M., 2000.
11. Vinnitsky D.V. Tax as a political and legal category//Legal policy and legal life. 2001. № 4.
12. Morozova L.A. Theory of state and law: textbook / L. A. Morozova. - 4th ed., reprint. and add. - Moscow : Eksmo, 2010. - 510 p.
13. Tikhomirov Yu.A. Public law. Textbook. - M.: BEK, 1995.
14. Chegovadze L.A. System and state of civil legal relations: dissertation ... Doctor of Law : 12.00.03. - Moscow, 2005. - 585 p.
15. Chechot D.M. Selected works on civil procedure. St. Petersburg: Publishing House of St. Petersburg State University, Publishing House of the Faculty of Law of St. Petersburg State University, 2005.
16. Grevtsov Yu.I. Law. Responsibility. Order: A course of lectures delivered at the Faculty of Law of St. Petersburg State University / St. Petersburg: Nauka, 2017- 487
p.
