Правовые и организационные возможности совершенствования управления районами субъекта федерации в интересах региональной безопасности Текст научной статьи по специальности «Социальная и экономическая география»

УДК 347.48

Мельников Владимир Ильич

Vladimir Melnikov

ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ РАЙОНАМИ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ В ИНТЕРЕСАХ РЕГИОНАЛЬНОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ

LEGAL AND ORGANIZATIONAL POSSIBILITIES TO IMPROVE GOVERNMENT OF THE FEDERATION CONSTITUENT ENTITY AREAS IN THE INTERESTS OF REGIONAL SECURITY

На основе кластерного анализа осуществлена дифференциация муниципальных районов Забайкальского края по состоянию на 2005-2008 гг. Установлены временные различия в развитии районов. Сформулированы предложения по использованию результатов анализа в целях дальнейшего социально-экономического развития Забайкальского края

Differentiation of the Zabaikalye Territory municipal areas as of 2005-2008 was performed on the basis of cluster analysis.

Temporal differences in the development of the areas were determined. Suggestions on application of the analysis results for further social and economical development of the Zabaikalye Territory were stated

Ключевые слова: региональная безопасность, субъ- Key words: regional security, constituent entity of the Fed-ект федерации, кластерный анализ eration, cluster analysis

Общегосударственная система обеспечения национальной безопасности, структуры и взаимодействия участвующих в ней государственных органов России весьма сложны и многообразны. Ее правовые основы заложены в Конституции РФ, Законе РФ «О безопасности» [1], новой «Стратегии национальной безопасности России» [2].

В этих основополагающих документах значительная роль отводится обеспечению безопасности на уровне субъектов федерации, привлечению к этой деятельности органов местного самоуправления [2]. При этом система управления национальной безопасности на федеральном уровне опирается на админист-

ративно-территориальное построение нашего государства.

Поэтому естественно, что эта система на уровне субъекта федерации является одной из основных составных частей эффективности управления всей системой функционирования региональной безопасности территории в целом, в том числе с включением в нее органов управления муниципальных районов.

Совершенствование этой системы должно способствовать решению такой застарелой проблемы Забайкальского края, как резкое различие в уровне социально-экономического развития входящих в его состав районов, порождающее комплекс не только экономиче-

ских, но и вытекающих из них социальных, общественно-политических и других факторов негативного влияния на состояние региональной безопасности.

В современных условиях социальноэкономическое развитие районов является важной стратегической составляющей муниципального управления наряду с административно-правовым регулированием и бюджетной (финансовой и инвестиционной)политикой.

Муниципальные районы Забайкалья значительно разнятся по площади, количеству населения, социально-экономическим потенциалам, иным показателям.

Их классификация по уровню социальноэкономического развития позволит выделить группы территорий, близкие друг к другу в раз-

личных аспектах, дать качественную картину уровня развития края и возможность продумать пути оптимизации как структуры входящих в него районов, так и форм административного и экономического управления ими.

Заметим, что критерии оценки социально-экономического состояния территорий и их влияния на региональную безопасность различны [3].

Нами применен метод кластерного анализа, представляющий собой способ упорядочивания многомерных объектов (см. таблицу), учитывающий изменения в основных показателях, характеризующих социально-экономическое развитие районов, и показывающий с этих позиций уровень развития каждого из них.

Обобщенный показатель Частный показатель

1. Уровень материального обеспечения Коэффициент материального благосостояния

Расходы населения

Уровень пенсионного обеспечения

2. Уровень жилищнокоммунального и культурного обеспечения Обеспеченность населения жильем

Обеспеченность населения благоустроенным жильем

Обеспеченность населения объектами культуры и отдыха

3. Уровень охраны здоровья Рождаемость

Уровень детской смертности

Обеспеченность населения врачами

Обеспеченность населения средним медицинским персоналом

Обеспеченность больничными койками

4. Уровень экологической безопасности Уровень ПДК вредных веществ в воздухе, почве, водоемах

5. Строительство Объем работ, выполненных по договорам строительного подряда (в фактически действовавших ценах, тыс. руб.)

6. Товарные рынки и оказание услуг населению Оборот розничной торговли (в фактически действовавших ценах, тыс. руб.)

Объем платных услуг населению (в фактически действовавших ценах; тыс. руб.)

7. Промышленность Основные показатели развития промышленности в разрезе отраслей (по полному кругу предприятий) ( в т.ч. добыча полезных ископаемых; обрабатывающие производства; производство и распределение электроэнергии, газа и воды)

8. Сельское хозяйство Продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий (в фактически действовавших ценах, тыс. руб.)

9. Плотность населения -

Представленная модель наглядно показывает измения социально-экономического развития муниципальных районов за 20052008 гг.

По данным на 2005 г., большая часть муниципальных районов края характеризуется средним уровнем развития, 7 относятся к груп-

пе со слабым уровнем развития (Красночикой-ский, Кыринский, Тунгокоченский, Каларский, Тунгиро-Олёкминский, Александро-Заводский, Газимуро-Заводский) и 6 - к группе с высоким уровнем развития (Шилкинский, Нерчинский, Оловяннинский, Борзинский, Краснокаменский, Приаргунский (рис. 1).

Рис. 1. Кластеризация муниципальных райнов, 2005 г.

По состоянию на 2008 г. видна тенденция сокращения прослойки муниципальных районов со средним уровнем социально-экономического развития и перехода части районов в разряд со слабым уровнем развития (Акшин-ский, Ононский, Шелопугинский, Сретенский районы) и части районов в разряд с высоким

уровнем развития (Читинский район). Вместе с тем, один район улучшил своё социальноэкономическое положение и перешёл из разряда со слабым уровнем развития в разряд районов со средним уровнем социально-экономического положения (Газимуро-Заводский) (рис. 2).

■ районы с высоким уровнем развития

■ районы со средним уровнем развития

■ слаборазвитые районы

Рис. 2. Кластеризация муниципальных районов, 2008 г.

Полученные в результате проведенного исследования данные позволяют сделать вывод о том, что разрыв между муниципальными районами по уровню социально-экономического развития с каждым годом усиливается. Увеличение диспропорций может свидетельствовать о низкой эффективности проводимой в последние годы региональной политики.

Так, из рис. 1 и 2 видно, что за исследуемые годы подгруппа наиболее активных районов не изменила свою структуру. Это оз-

начает, что они могут стать лидерами (опорными районами, полюсами роста), генерирующими развитие новых кластеров. Подгруппы районов со средним и слабым уровнем развития изменили свою структуру. Из слаборазвитых перешли в более сильную подгруппу Пет-ровск-Забайкальский, Александро-Заводский,

Красночикойский, Кыринский и Газимуро-За-водский районы. Из районов со средним уровнем развития понизили свой уровень Чернышевский, Могочинский районы и Агинский округ.

Ситуация с группированием районов подвержена изменениям, однако говорить о коренных изменениях в обозримый период оснований, как представляется, пока нет. Предложенное «районирование районов» не претендует на завершенность.

Однако оно позволяет внести некоторые предложения по использованию этих выводов в целях дальнейшего социально-экономического развития Забайкальского края.

Первое - это изменение административно-территориального деления края путем возможного укрупнения районов на основе их относительной экономической специализации. Например: аграрная (запад края, Агинский округ, Приаргунский и Краснокаменский районы), инфраструктурно-транспортная (районы, прилегающие к «южному ходу»), горно-промышленная (север, юго-восток) и т.п. - в смысле тяготения групп районов к одной или нескольким, имеющим перспективу или базу развития отраслей экономики.

Однако такой путь представляется малоэффективным, т.к. потребует значительных законотворческих усилий и затрат времени. Более предпочтительным может быть введение института полномочных представителей губернатора края в регионах, состоящих из нескольких районов, сгруппированных по названному принципу. Для этого необходимо:

1) ввести соответствующую норму в Уставе края;

2) разработать положение о роли представителей Губернатора из двух частей - общие для всех лиц обязанности и права и особенные - конкретные задачи по развитию главных, наиболее перспективных отраслей из специализации групп районов (т.е. для каждого представителя эта часть должна быть отличной от других, и именно за нее он должен нести ответственность).

Представляется, что должностные лица должны быть на соответствующем иерархическом положении в администрации края и находиться в прямом подчинении губернатора.

Такие институты с различными полно-

мочиями и статусом уже созданы в ряде регионов России (Красноярский край).

Такая попытка предпринята в конце 2008 г. и губернатором Забайкальского края [4]. Однако, как нам представляется, она будет нуждаться в более подробном правовом оформлении и конкретизации функций представителей именно в сфере управления экономикой, особенно в условиях кризиса. В этой связи могут быть рассмотрены и изложенные предложения, тем более, что в июне 2009 г. губернатором края уже создана соответствующая рабочая группа.

В целом, изложенные предложения не исчерпывают всего комплекса системного подхода к развитию края, отдельной проработки требуют проблемы миграции, в том числе внутрикраевой из-за реализации крупных проектов на территории края, подготовки кадров в учебных заведениях края для этих проектов, формирования кадрового резерва в крае в целом, определения критериев эффективности и результативности работы органов исполнительной власти регионального и муниципального уровней, совершенствования структуры и взаимодействия органов федерального и краевого управления и т.д.

В целом изложенные подходы прямо связаны с разработкой проблемы региональной безопасности, в которой существует множество «белых пятен» и противоречий.

В частности, одно из них заключается в том, что в существующей законодательной базе местного самоуправления (Европейская хартия о местном самоуправлении, «знаменитый» 131 Федеральный закон) сфера его участия в функционировании национальной и региональной безопасности практически не прописана.

Поэтому включение в круг полномочий (задач) представителей губернатора в группах районов наряду с предложенными функциями координации работы районных (межрайонных) подразделений федеральных структур, в первую очередь в правоохранительной сфере, а также в сферах экологии, приграничных вопро-

сов, общественной безопасности и т.п. позволит, на наш взгляд, «встроить» районные органы местного самоуправления в общую сис-

1. Закон РФ «О безопасности»// «Российская газета» 5 мая 1992.

2. http://m/w.kremlin.ru/text/docs/2009/05/216229.

shtml

3. Прохожев А.А. Регионы России: социаль-

Коротко об авторе______________________________________

Мельников В.И., заместитель председателя комитета Совета Федерации по обороне и безопасности, член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Забайкальского края

Научные интересы: государственно-правовое устройство

тему функционирования региональной безопасности в крае.

____________________________________Литература

ное развитие и безопасность /А.А. Прохожев, И .А. Карманова. - М.: Новости, 2004. С. 91-105.

4. Приказ администрации губернатора Забайкальского края от 09 октября 2008 г. - № 182.

_________________________Briefly about the author

V. Melnikov, deputy chairman of the committee of the Federation Council of Defense and Security, member of the Council of Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation representing the Zabaikalye Territory

Areas of expertise: state and legal form of government