CC BY
50
В условиях финансового кризиса для развития экономической системы любой страны важное значение имеет определение необходимого соотношения чисто рыночных механизмов и государственного регулирования. В настоящее время уже очевидно, что хотя государство и не должно заведовать всей хозяйственной деятельностью, полный его уход из данной сферы также влечет многочисленные негативные последствия.
Реализация направлений макроэкономической политики, определенных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, в том числе касающихся формирования институциональной среды инновационного развития, снижения инфляции, создания условий для улучшения качества жизни населения и повышения национальной конкурентоспособности, во многом обеспечивается конкурентной политикой.
Как отмечается в Программе развития конкуренции в Российской Федерации, конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах. Как следствие - политика в области конкуренции является ключевым фактором, определяющим конкурентоспособность предприятий и уровень жизни граждан, а также основным инструментом достижения целей социально-экономического развития страны.
В «Правовом регулировании антимонопольной деятельности в Российской Федерации» констатируется, что эффективное функционирование экономики в современных, преимущественно рыночных, странах невозможно без государственного регулирования, направленного, в частности, на обеспечение конкурентной среды. Переход к эффективной рыночной экономике в России предполагает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям.
Антимонопольное регулирование есть одна из форм государственного регулирования экономики, представляющая комплекс антимонопольных мер и механизмов их реализации (методов, средств и институтов). Это инструмент, применяемый государством для воздействия на экономику при реализации антимонопольной политики. Антимонопольное регулирование является воздействием государства, дополняющим действие рыночных сил.
В богатом арсенале государственного регулирования его антимонопольная составляющая выступает одним из средств повышения эффективности рыночной экономики.
К источникам антимонопольного законодательства относятся Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции», Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (практически утратил свою актуальность, поскольку сохраняет силу только ст. 4 («Определение основных понятий»), указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты, принимаемые Федеральной антимонопольной службой в установленной сфере деятельности.
Отсутствие в настоящее время в отечественном законодательстве общего унифицированного определения понятия «монополистическая деятельность» порождает целый ряд проблем квалификации данного правонарушения. В частности, неясно, какие именно составы подпадают под понятие «иные действия (бездействие)», используемое в п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции.
Легальное определение монополистической деятельности позволяет сделать вывод, что она выражается в следующем:
- злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом или группой лиц;
- соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством;
- иные действия (бездействие), признанные в соответствии с законодательством монополистической деятельностью.
Соглашения или согласованные действия органов власти и управления не являются монополистической деятельностью, в связи с чем предлагается уточнить законодательное определение понятия «монополистическая деятельность», данное в ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции», указав, что субъектами соглашений или согласованных действий, запрещенных антимонопольным законодательством, являются хозяйствующие субъекты.
Государство в настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия другой своеобразной принудительной силы - конкуренции на рынке.
Лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики. В этой связи большую роль в осуществлении антимонопольной политики государства играют антимонопольные органы.
Правовой статус коллективного субъекта не производен от правового положения личности и обладает значительной собственной спецификой. Среди коллективных субъектов права, в том числе государственных и муниципальных организаций, особое место занимают органы государственной власти. В области публичного права органы государства выступают как самостоятельные субъекты, обладающие полномочиями по осуществлению властных функций законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
Правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией. Его составляют только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности).
Федеральная антимонопольная служба представляет собой орган государственной власти, выполняющий контрольно-надзорные функции. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 189 «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» закрепляет следующие основные ее функции:
а) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, в том числе в сфере электроэнергетики, использования земли, недр, водных и других природных ресурсов;
б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
в) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе;
г) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну);
д) контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации о размещении заказов;
е) контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, функция контроля и надзора признается одной из главных в работе антимонопольного органа, а обязательные требования антимонопольного законодательства к товарам (работам, услугам), которые должны выполняться лицами при осуществлении деятельности, сформулированы как негативные обязанности (запреты).
Анализ контрольных полномочий Федеральной антимонопольной службы позволяет нам выделить следующие их группы:
1) в сфере соблюдения антимонопольного законодательства;
2) в сфере деятельности субъектов естественных монополий;
3) в области соблюдения антимонопольного законодательства в электроэнергетике;
4) в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд.
Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает определенные гарантии прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля. В частности, такой гарантией выступает возможность заблаговременного ознакомления всех заинтересованных лиц с ежегодными планами проверок.
Требование о размещении планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в течение 5 рабочих дней со дня утверждения в сети Интернет, обращенное ко всем федеральным органам исполнительной власти, содержится в Постановлении Правительства РФ от 24.11.2009 № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
В связи с этим несколько непонятным выглядит тот факт, что Регламент проведения проверок в п. 3.14 закрепляет следующую норму: «ФАС России, территориальные органы не позднее 10 дней со дня утверждения сводного плана проверок размещают первые разделы планов проверок на официальном сайте ФАС России, официальном сайте территориального органа в сети "Интернет", соответственно».
Вполне очевидно, что 5 рабочих дней в любом случае истекают быстрее, чем десять календарных, таким образом, Регламент проведения проверок вступает в данном случае в противоречие с указанным Постановлением Правительства РФ, устанавливая более длительный срок размещения информации в сети Интернет. На наш взгляд, в Регламент должны быть внесены изменения в целях приведения его в соответствие с Постановлением Правительства РФ, до этого же должна применяться норма Постановления Правительства РФ как акта, имеющего большую юридическую силу.
До недавнего времени проведение проверок антимонопольными органами на уровне законодательных актов практически не регулировалось и осуществлялось только подзаконными актами самих этих органов. Существенные изменения данной области произошли с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ, которым Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-Ф3 «О защите конкуренции» был дополнен ст. 25.1-25.6, регламентирующими порядок проведения проверок в данной сфере. На основе указанных законодательных норм был принят административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства.
В соответствии с ч. 1 ст. 25.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.
Рассматривая порядок проведения внеплановых проверок, можно сказать, что действующий порядок уведомления подконтрольных субъектов о проведении внеплановых проверок в значительной степени ущемляет их права. Федеральным законом «О защите конкуренции» и Регламентом проведения проверок предусмотрено, что проверяемое лицо уведомляется о проведении внеплановой проверки не менее, чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом. Однако под «любым доступным способом» могут пониматься и телефонограмма, и сообщение по факсу или по электронной почте, которые не всегда могут быть получены надлежащим лицом и соответствующим образом оценены. Предложено предусмотреть обязательность уведомления для юридических лиц не абстрактного «проверяемого лица», а его уполномоченных представителей и закрепить последствия ненадлежащего уведомления.
Казалось бы, законодатель, обоснованно отказавшись от конструирования новых составов в конкретных статьях КоАП РФ, просто отождествил их с деяниями, запрещенными антимонопольным законодательством (относительно понимания которых уже сложилась определенная правоприменительная практика).
Однако по совершенно непонятным причинам это было сделано не полностью.
Далеко не каждый случай злоупотребления доминирующим положением на товарном рынке, исходя из действующей редакции КоАП РФ, будет признаваться административным правонарушением. Так, ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции» гласит: «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц», после чего в ней приводятся примеры таких действий (бездействия).
В то же время ст. 14.31 и 14.31.1 КоАП РФ устанавливают административную ответственность лишь за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.
Отсюда можно сделать вывод, что целый пласт деяний, запрещенных ст. 10 Федерального закона «О защите конкуренции», совершаемых в форме бездействия, остается ненаказуемым.
Меры административной ответственности, предусмотренные за нарушение антимонопольного законодательства, нуждаются в определенном совершенствовании. Высказаны предложения по их совершенствованию.
Учитывая, что антимонопольные органы при проведении внеплановой проверки не ограничены проверкой только тех вопросов, которые послужили основанием для проверки, остается неясным, почему при проведении данного вида проверки в связи с истечением срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, проверяется лишь исполнение ранее выданного предписания.
Нарушение подконтрольным лицом антимонопольного законодательства в какой-то его части (что и повлекло за собой выдачу указанного предписания) свидетельствует о возможном наличии иных нарушений, которые не были выявлены ранее или были допущены уже после выдачи предписания. В силу этого предметом любой проверки, осуществляемой антимонопольными органами, должно быть соблюдение требований антимонопольного законодательства.
Необходимо рассмотреть и проблему, возникающую в ходе осуществления антимонопольными органами проверок.
Статья 25.4 Федерального закона «О защите конкуренции» устанавливает, что при требовании сотрудниками ФАС документов и информации при проведении проверки они представляются в виде копий, заверенных в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов. Рациональным было бы предоставление сотрудникам ФАС права осуществлять в случае необходимости изъятие документов, свидетельствующих о нарушениях антимонопольного законодательства, что не только помогало бы в фиксации доказательственной базы, но и в определенных случаях способствовало бы пресечению дальнейших нарушений.
В целом процедура проведения проверок Федеральной антимонопольной службой соответствует общему порядку осуществления проверочных мероприятий.
В то же время определенные особенности данной формы контрольной деятельности установлены в настоящее время как Федеральным законом «О защите конкуренции», так и Регламентом проведения проверок.
Являясь разновидностью государственно-принудительных мер, применяемых к правонарушителям, меры ответственности воздействуют на подконтрольного субъекта, препятствуя совершению им противоправных деяний (в данном случае конкретных нарушений антимонопольного законодательства) в будущем.
Кроме того, выявленные в ходе привлечения к ответственности нарушения антимонопольного законодательства несут определенную информацию и для проверяющих органов, т.к. демонстрируют различные способы совершения таких нарушений, что предопределяет необходимость проверки
конкретных действий хозяйствующих субъектов, а также органов государственной власти и местного самоуправления.
Таким образом, юридическая ответственность является, по сути, итогом контрольных процедур
(разумеется, в
тех случаях, когда нарушения антимонопольного законодательства были выявлены) и в то же время элементом обратной связи во взаимоотношениях «антимонопольный орган-подконтрольный субъект».
В настоящее время можно говорить о существовании двух моделей административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства:
1) традиционной, при которой ответственность наступает за невыполнение законных требований ФАС России (в чем бы они ни заключались и на что бы ни были направлены) либо за не предоставление ФАС России информации;
2) непосредственной, при которой ответственность наступает за нарушение конкретных запретов, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции».
Систематическое толкование ст. 19.8 КоАП РФ в ее нынешней редакции свидетельствует о намерении законодателя установить административную ответственность за представление в ФАС России только неполных сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе.
Данная позиция представляется правильной не только по формально-юридическим основаниям, но и с точки зрения целесообразности.
Как показывает практика, в большинстве случаев представление информации ФАС не в полном объеме (отличие от непредставления) не связано с умыслом хозяйствующих субъектов, а совершается по неосторожности, в силу незнания или неправильного понимания законодательных норм, и объем непредставленной информации, как правило, незначителен и не особо влияет на возможности антимонопольных органов предпринимать действия по совершению действий, нарушающих антимонопольное законодательство.
В связи с этим применение в случае представления неполной информации тех же (весьма значительных) санкций, что и в случае непредставления информации, вряд ли соответствует конституционному принципу справедливости. Применение же в этом случае ст. 19.7 КоАП РФ, устанавливающей меньшие размеры штрафов, вполне позволяет воздействовать на нарушителей.
Анализ норм Конституции РФ, устанавливающих принцип разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, позволяет выделить следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Исходя из темы исследования необходимо обратить внимание на контрольные функции органов исполнительной власти.
Можно сделать вывод о существовании трех подходов к определению содержания данных правовых терминов:
а) термины «контроль» и «надзор» тождественны;
б) надзор понимается как самостоятельная деятельность;
в) надзор, осуществляемый органами государственного управления, является разновидностью контроля.
В результате контроль предлагается определить как деятельность специально уполномоченных органов государственно-властного характера.
