CC BY
45УДК 342.1/.3 © С. М. Савушкин, 2011
Правовые аспекты государственной правоохранительной службы
С. М. Савушкин *
В статье рассматривается система государственной службы, включающая государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу, определяется правоохранительная служба как вид федеральной государственной службы. Указано, что развитие правоохранительной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования правоохранительной службы.
Ключевые слова: правовые аспекты, правоохранительная служба, реформирование, развитие,
система права, обязанности.
«Нам нужны такие правоохранительные органы,
работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться,
а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах».
В. В. Путин
Действующим законодательством определена система государственной службы, включающая государственную гражданскую, военную и правоохранительную службу *. Определение правоохранительной службы на законодательном уровне
дано впервые, хотя термин «правоохранительная служба» широко используется в нормативных актах Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», правоохранитель-
В нашем журнале публикуется впервые.
*
ная служба — это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Тем не менее в этом Законе не раскрывается система федеральных государственных органов, в которых учреждаются должности правоохранительной службы.
Определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, закрепленное в законе, применяется со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. Тем самым Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепил необходимость разработки самостоятельного Федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, устанавливающего основные положения организации и функционирования правоохранительной службы в России. Необходимость совершенствования правовой базы обусловливается тем, что законность основана на строгом и точном исполнении каждым гражданином норм действующего законодательства. Однако правовое положение лиц, обеспечивающих выполнение важнейших правоохранительных функций государства в системе государственной службы, пока в должной мере не определено.
Современная практика свидетельствует, что развитие правоохранительной службы как правового института возможно лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответствующих механизмов и методов правового регулирования правоохранительной службы. Реформирование правоохранительной службы как правового института осуществляется в большой мере посредством совершенствования системы правовых предписаний. Именно таким образом представляется возможным упорядочить прохождение службы сотрудниками правоохранительных органов, укрепить правовой статус, облегчить приобретение необходимых знаний, умений и навыков, усилить стимулы к труду, а в необходимых случаях применить меры дисциплинарной и иной ответственности.
После вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» уполномоченные специалисты приступили к разработке нормативно-правовых актов по каждому виду государственной службы. Министерство внутренних дел РФ было названо головным в подготовке проекта Федерального закона
«О правоохранительной службе». В начале 2006 г. эта работа была завершена, проект согласован со всеми заинтересованными структурами, направлен в Администрацию Президента РФ и завизирован всеми ее управлениями 2. Один из основных вопросов, который должен быть решен в пакете нормативноправовых актов, заключался в определении того, на служащих каких именно государственных органов, служб и учреждений будет распространяться Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации». Указанная проблема обусловлена тем, что на сегодняшний день ни в одном из действующих нормативно-правовых актов не предусмотрено, в каких именно органах и учреждениях реализуется правоохранительная служба. В юридической литературе также нет единства мнений о том, какие именно федеральные государственные органы осуществляют в настоящее время правоохранительные функции, которые, следовательно, в штатном расписании должны иметь должности правоохранительной службы. Тем самым данный вопрос в правовой науке является одним из самых дискуссионных, поскольку разные ученые и практики по-разному определяют систему органов, которыми осуществляется правоохранительная служба.
Анализ действующего законодательства Российской Федерации показывает, что правоохранительные функции осуществляют Министерство внутренних дел РФ и его Федеральная миграционная служба, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков, Министерство юстиции РФ и подведомственные ему Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в состав которой входят Федеральная противопожарная служба, Федеральная таможенная служба, находящаяся в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ, Генеральная прокуратура РФ.
Д. Н. Бахрах считает, что в перечень органов, служб и учреждений, в которых предусмотрена правоохранительная служба, входят: милиция (криминальная милиция и милиция общественной безопасности, но не включены следственные подразделения), федеральные органы юстиции (служба судебных приставов, служба сотрудников уголовноисполнительной системы), таможенные органы, МЧС (служба пожарной охраны), Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная служба фельдъегерской связи 3.
Н. Ю. Назаренко считает, что правоохранительная служба подразделяется на следующие подвиды:
б4
Научный вестник Омской академии МВД России № 1(40), 2011
судебную государственную службу; прокурорскую государственную службу; милицейскую государственную службу; таможенную государственную службу; государственную службу юстиции; разведывательную государственную службу; нотариальную государственную службу 4. При этом автор не приводит аргументов для обоснования своей классификации. Между тем она содержит некоторые неточности 5: так, судьи не являются государственными служащими; выделяя милицейскую службу, автор упускает из виду следователей органов внутренних дел; в разведывательных и контрразведывательных службах действующим законодательством предусмотрена не правоохранительная, а военная служба. В классификацию, предложенную Н. Ю. Назаренко, не входят органы контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, служба в которых прямо названа правоохранительной в Указе Президента РФ от 5 июня 2003 г.
А. М. Артемьев к таким федеральным министерствам и федеральным службам относит Министерство внутренних дел РФ, Федеральную миграционную службу, Федеральную службу безопасности РФ, Федеральную службу РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную службу охраны РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральную службу исполнения наказаний, Федеральную службу судебных приставов, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральную таможенную службу 6. Указанный автор игнорирует то обстоятельство, что в органах Федеральной службы безопасности, возглавляемых ФСБ России, и в органах государственной охраны, возглавляемых ФСО России, предусмотрена не правоохранительная, а военная служба 7. Вряд ли стоит относить к органам, службам и учреждениям, в которых предусмотрена правоохранительная служба, всю систему, возглавляемую МЧС России, а тем более его центральный аппарат. В системе органов, служб и учреждений, возглавляемых МЧС России, правоохранительная служба предусмотрена только в одной, и не в самой главной ее составной части — Государственной противопожарной службе.
Вместе с тем функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не позволяют четко отграничить правоохранительную службу от иных видов службы. В связи с этим необходимо либо на законодательном уровне четко определить универсальные критерии правоохранительной службы (например, должности правоохранительной службы замещают лица, осуществляющие дознание, предварительное следствие) либо перечислить органы государственной власти, в которых будет предусмотрена правоохранительная служба, что и будет основани-
ем для формирования системы правоохранительной службы.
Наиболее детальным нормативным правовым актом Российской Федерации, регулирующим порядок и условия прохождения службы сотрудниками, которым присваиваются специальные звания, в настоящее время является Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации 8. Поэтому представляется, что в законе о правоохранительной службе найдут отражение применимые к отношениям на правоохранительной службе и зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования службы, прежде всего в органах внутренних дел, с учетом механизмов, используемых в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в таможенных органах, в Федеральной противопожарной службе и на государственной гражданской службе.
Преемственность норм действующего законодательства в проекте Федерального закона «О правоохранительной службе РФ» следует сочетать с введением применительно к правоохранительной службе положений о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов 9. Таким образом, должны быть установлены обязательность служебных отношений на контрактной основе, введены конкурсный порядок отбора на замещение отдельных должностей, категорирование и группировка должностей правоохранительной службы, служебных регламентов, урегулирование конфликта интересов, антикоррупционные и другие механизмы, основанные на Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации 10 марта 2009 г. № 261 10.
По нашему мнению, федеральный закон о правоохранительной службе Российской Федерации должен регулировать исключительно вопросы правоохранительной службы и не затрагивать особенности собственно деятельности правоохранительных органов, определяемые отдельными федеральными законами (например, процессуальная самостоятельность, порядок применения оружия и специальных средств). Количество запретов и ограничений, с учетом специфики правоохранительной службы, должно превышать количество запретов и ограничений на государственной гражданской службе. Дополнительные ограничения прав и свобод в отношении государственного служащего правоохранительной службы устанавливаются в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан.
Права и обязанности определяют границы должного поведения и действий служащих, юридические возможности действовать в пределах этих границ. Обязанности представляют собой установленные законодательством и обязательные для всех служащих отношения, действия и состояния, неисполнение которых несовместимо со статусом должностного лица. Наделение правами способствует выполнению этих обязанностей. В ходе практической реализации обязанностей и прав государственного служащего возникают государственно-служебные отношения как внутри государственного правоохранительного органа, где он занимает должность, так и за пределами этого органа.
В проекте Федерального закона «О правоохранительной службе» предполагается установить, что в отношении государственного служащего правоохранительной службы допускается ограничение его прав и свобод как человека и гражданина в той мере, в какой это необходимо для выполнения задач, связанных с защитой основ конституционного строя, прав и законных интересов граждан. В данной связи нормы Трудового кодекса РФ должны применяться в отношении сотрудников правоохранительных органов в части, не урегулированной «специальным» законодательством.
Правовое регулирование служебных отношений административным и ведомственным законодательством не должно вызывать двойственность наказания сотрудников правоохранительных органов. Приведем пример. Сотрудник УИС совершил такое административное правонарушение, как проезд на запрещающий сигнал светофора (или на запрещающий жест регулировщика). За данное противоправное деяние указанный сотрудник был привлечен к ответственности в виде административного штрафа. Об этом правонарушении узнает начальник территориального органа УИС и наказывает этого сотрудника, т. е. своего подчиненного, еще и в дисциплинарном порядке, «за нарушение служебной дисциплины».
С одной стороны, сотрудники УИС, как и другие граждане, обязаны соблюдать установленные законодательством России Правила дорожного движения. С другой — указанный выше сотрудник уже был наказан за совершенное правонарушение в административном порядке на основании ст. 2.5 КоАП РФ, а его привлекают к дисциплинарной ответственности за тот же проступок. Получается, что за одно и то же нарушение сотрудник УИС дважды несет ответственность.
Неправомерные деяния физических лиц, подпадающие под одну ответственность, исключают другую ответственность. Встречаются случаи, когда руководители учреждений и органов УИС после наложения на сотрудника дисциплинарного взыскания
наказывают его материально (лишают премии и других денежных выплат), хотя в Положении о службе и в ведомственных инструкциях прямо не оговорено, что подвергнутый дисциплинарному взысканию сотрудник УИС несет еще и материальную ответственность. Более того, нередко руководители УИС уменьшают сотруднику ежемесячную надбавку за сложность, напряженность и специальный режим службы, применяя данную меру в виде взыскания за нарушение дисциплины. На неправомерность действий руководителей указывается в специальной литературе 11.
Данные действия руководителей неправомерны 12, так как, в соответствии с решением Верховного Суда РФ от 21 января 2009 г. № ГКПИ08-2247, надбавка за сложность, напряженность и специальный режим работы носит компенсационный, а не стимулирующий характер. Такой же вывод вытекает из ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, которым изменена сущность этой надбавки и определены основания, влияющие на ее установление, в целях компенсации утраченных льгот и гарантий, ранее предоставляющихся сотрудникам федеральных органов исполнительной власти в натуральной форме. Поэтому деловые качества конкретного сотрудника, характер его работы, сложность и значимость выполняемых им задач, достигнутые результаты в службе, его дисциплинированность не влияют на условия, в которых должны исполняться служебные обязанности, и могут служить лишь основанием для дополнительных стимулирующих выплат. Размер надбавки может быть изменен путем издания соответствующего приказа, если изменились условия, являющиеся основанием для ее назначения.
В выступлении на коллегии МВД России Президент РФ призвал усилить ответственность сотрудников органов внутренних дел за нарушения и предложил считать обстоятельством, отягчающим уголовную ответственность сотрудников МВД за неисполнение приказа начальника, отданного в установленном порядке и не противоречащего закону 13. Понимая, что одними санкциями результата не добиться, государство готовит меры, направленные на стимулирование служебной деятельности. За счет значительного сокращения аппарата МВД планируется увеличить материальное и социальное обеспечение сотрудников милиции. «В течение короткого периода времени должны быть приняты решения об увеличении денежного довольствия», — пообещал Президент, сообщив, что Правительство уже работает над этим вопросом. По мере роста финансовых возможностей государства будут решаться жилищные проблемы сотрудников МВД. Все эти меры станут хорошим стимулом для сотрудников органов внутренних дел.
бб
Научный вестник Омской академии МВД России № 1(40), 2011
В целях компенсации вводимых ограничений, а также обеспечения обязанностей государственного служащего правоохранительной службы Федеральный закон «О правоохранительной службе» должен содержать нормы, предусматривающие единые социальные гарантии и компенсации служащему и членам его семьи. Это позволит не только реализовывать требования Федерального закона «О системе государственной службы», но и, прежде всего, системно и единообразно урегулировать порядок прохождения службы сотрудниками правоохранительных органов, унифицировать меры социального обеспечения в целях повышения эффективности профессиональной служебной деятельности при осуществлении функций, возложенных на правоохранительные органы.
Из положений об этих органах и иных нормативных правовых актов видно, что выполнение правоохранительных функций представляет собой либо основное содержание деятельности органа, либо часть его работы, возложенной на следственные и иные подразделения правоохранительной службы.
В заключении статьи сделаем следующие выводы.
Для эффективного обеспечения взаимосвязи видов государственной службы необходимы принятие Федерального закона «О правоохранительной службе», издание Указа Президента РФ, в котором будет закреплен перечень органов и учреждений, предусматривающих должности государственной правоохранительной службы.
Регламентация вопросов, касающихся повышения денежного содержания и оптимизации пенсионного обеспечения государственных служащих, а также внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих. Данные меры позволят повысить престиж государственной правоохранительной службы, привлечь на службу ответственных, талантливых и перспективных сотрудников, что, в свою очередь, будет способствовать эффективному решению проблем, стоящих перед правоохранительными органами.
Сотрудник правоохранительных органов должен нести ответственность, предусмотренную служебным законодательством за нарушение своих должностных полномочий, а также ответственность при совершении правонарушения как гражданин России. Ответственность по общему правовому ста-
тусу гражданина не должна влечь ответственность по специальному правовому статусу сотрудника.
Меры ответственности сотрудников правоохранительных органов обязаны быть не только эффективными, но и справедливыми и понятными.
На законодательном уровне и в частности в ожидаемом Федеральном законе «О правоохранительной службе» должны быть приняты нормы, касающиеся ответственности сотрудников. Они не должны дублировать положения Трудового кодекса РФ, их положения должны устранить проблемные аспекты двойственности наказания.
1 О системе государственной службы Российской Федерации : федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22, ст. 2063. С. 4522-4530.
2 Щит и меч. 2006. № 41 (1153).
3 Бахрах Д. Н. Государственная служба России. М., 2009.
С. 57.
4 Назаренко Н. Ю. Государственная служба Российской Федерации. М., 2007. С. 56.
5 Харченко О. В. Проблемы и перспективы правового регулирования правоохранительной службы // Закон и право. 2009. № 3. С. 35.
6 Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 44.
7 Харченко О. В. Указ. соч. С. 35.
8 Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации : постановление Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1 (ред. от 25.12.2008).
9 Калинина Н. С. Некоторые вопросы законодательного закрепления основных положений организации правоохранительной службы Российской Федерации как вида федеральной государственной службы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2007. № 3. С. 3.
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 11, ст. 1277. С. 3187-3204.
11 Шамсунов С. Х. Современное состояние работы с кадрами уголовно-исполнительной системы, организация и порядок прохождения службы в органах УИС и роль руководителя территориального органа в ее организации. Рязань, 2003. С. 32.
12 Поникаров В. А. Основы административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе (организационно-правовые аспекты) : монография. М., 2007. С. 195.
13 URL: http://www.kremlin.ru/news/6909 (дата обращения: 10.09.2010).
