CC BY
197
УДК 343.8 S.M. SAVUSHKIN*
ББК 67.409.0 С13
THE FEDERAL PENAL SERVICE OF RUSSIA IN THE LAW-ENFORCEMENT SERVICE STRUCTURE
Аннотация: в статье рассматривается проблема, связанная с закреплением Федеральной службы исполнения наказаний в перечне государственныхор-ганов и учреждений, в которыхбудетпредусмотрена государственнаяправоохранительная служба
Ключевые слова: Федеральная служба исполнения наказаний, государственнаяправоохранительная служба, профессиональная служебнаядеятельность.
Annotation: the article deals with the Federal Penal Service of Russia in the state law-enforcement bodies and agencies structure.
Key words: the Federal Penal Service of Russia, the Law-enforcement Service, professional activity.
СЕРГЕЙ
МИХАЙЛОВИЧ
САВУШКИН*
МЕСТО ФСИН РОССИИ ВСИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
СЛУЖБЫ
Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессионально-служебной деятельности, которая хотя и носит обеспечивающий характер, но в основном заключается в содействии реализации задач и функций того государственногооргана, службы или учреждения, где государственный служащий проходит службу1.
Особенности понятия государственнойслуж-бы, вытекающие из Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», состоят в следующем. Во-первых, это деятельность государственно значимого характера, а именно государственная деятельность. Во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), лицами, замещающими государственные должности в Российской Федерации и ее субъектах. В-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служа-
щие2.
Самое подробное по объему и широте охвата понимание государственной службы можно охарактеризовать с двух сторон. Первая очерчивает объем функций государства во всех сферах его деятельности, куда может входить деятельность собственно органов государственной власти и государственных (муниципальных) предприятий и учреждений. Кроме того, госу-
* Адъюнкт кафедры управления и организации деятельности в УИС (Академия ФСИН России).
E-mail: [email protected].
Управление
Управление
дарственная служба может осуществляться представителями государства в коммерческих структурах, часть имущества которых принадлежит государству. Вторая сторона заключает в себе источники финансирования труда по реализации функций государства. Если речь идет
о государственной службе, то это, по единодушному мнению, должна быть профессиональная деятельность, финансируемая за счет средств государственного бюджета3.
В самом общем виде пределом государственной службы может служить осуществление властных, имущественных или социальных функций государства специально уполномоченными на это субъектами, выполняющими профессиональную деятельность за счет средств федерального бюджета. Эти границы чисто теоретически определяют возможные области существования государственной службы, в которых могут развиваться разнообразные функции государства. Будучи организованными, они в конечном счете приобретают форму взаимосвязанных государственных должностей. Трудовая деятельность на этих должностях, осуществляемая в интересах государства и за счет федерального бюджета, служит первоосновой либо исходной материей, из которой строится любая конкретная система государственной службы4.
На современном этапе функционирования и развития российской государственности сформировались следующие уровни государственной службы - федеральная государственная служба и государственная гражданская служба субъектов Федерации, а также сложилось разделение федеральной государственной службы по видам - гражданская, военная, правоохранительная. Отдельные виды федеральной государственной службы устанавливаются федеральными законами исходя из функциональных признаков и особенностей ее прохождения. Таким образом, различные виды и уровни государственной службы образуют ее единую систему.
Наряду с перечисленными блоками в состав федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений и дополнений в действующее законодательство.
Нас интересует правовое и научное определение государственной правоохранительной службы, проблемы, связанные с отсутствием перечня органов, в которых предусмотрена правоохранительная служба, а также вероятность включения в этот перечень в ходе разработки
Федеральной службы исполнения наказаний.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации»5 правовое определение правоохранительной службы дано впервые, хотя термин «правоохранительная служба» широко используется в нормативных актах Российской Федерации. В соответствии со ст. 7 данного Закона правоохранительная служба - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Гражданам, занимающим должности правоохранительной службы, присваиваются специальные звания и классные чины.
Вместе с тем функции, перечисленные в определении правоохранительной службы, не позволяют четко ограничить ее от иных видов службы. Следовательно, необходимо на законодательном уровне либо четко определить универсальные критерии правоохранительной службы (например, должности правоохранительной службы замещают лица, осуществляющие дознание, предварительное следствие), либо перечислить органы государственнойвла-сти, в которых будет предусмотрена правоохранительная служба, что и станет основанием для формирования последней. Второй вариант, на наш взгляд, более приемлем.
Должности правоохранительной службы в соответствии с Законом «О системе государственной службы Российской Федерации» могут быть учреждены в федеральных государственныхорга-нах наряду с должностями федеральной государственной гражданской службы и воинскими должностями и иметь свои особенности.
Характерные признаки рассматриваемого вида государственной службы касаются круга наименований и объема полномочий по должностям, их классификации и соотношения должностей государственнойслужбы различных видов.
Специальных критериев для отграничения должностей правоохранительной службы от должностей государственной службы других видов внутри одного федерального государственного органа законодательством Российской Федерации о государственной службе не установлено.
При составлении перечня должностей государственной службы того или иного вида следует
учитывать прежде всего их различия по функционально-целевому предназначению должностей.
В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» не раскрывается система федеральных государственных органов, в которыхучреждаются должности правоохранительной службы. При этом определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.
Таким образом, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепил необходимость разработки самостоятельного федерального закона о правоохранительной службе Российской Федерации, определяющегоосновные положения организации и функционирования правоохранительной службы Российской Федерации.
Один из основных вопросов, который должен быть решен в пакете нормативно-правовых актов, звучиттак: на служащих каких именно государствен ных органов, служб и учреждений будет распространяться Федеральный закон «О правоохранительной службе Российской Федерации», ведь ни в одном из действующих нормативно-правовых актов не предусмотрено, в каких органах и учреждениях реализуется правоохранительная служба.
В юридической литературе также нет единства мнений о том, какие именно федеральные государственные органы осуществляют в настоящее время правоохранительные функции и, следовательно, должны иметь в штатном расписании должности правоохранительной службы. В результате данный вопрос в правовой науке остается одним из самых запутанных и дискуссионных, поскольку ученые и практики по-разному определяют систему органов, которые осуществляют правоохранительную службу.
Ряд нормативных правовых актов однозначно относят некоторые федеральные органы исполнительной власти к правоохранительным, прежде всего органы внутренних дел Российской Федерации, основные положения организации и деятельности которых закреплены в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации6, Законе Российской Федерации от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»7. Действие Положения распространено на сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы (УИС), Государственной противопожарной службы МЧС Российской Федерации, Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации. В Федеральном законе от 21 июля 1997 г.
№ 114-ФЗ «О службе в таможенных органах»8 четко зафиксировано, что таможенные органы входят в систему правоохранительных органов Российской Федерации в соответствии с Положением о правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утвержденным Указом Президента РФ от 5 июня 2003 г. № 613. Правоохранительная служба в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ представляет собой вид государственной службы граждан Российской Федерации, замещающих должности правоохранительной службы в Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальных органах. К таким федеральным министерствам и федеральным службам А.М. Артемьев относит: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России), Федеральную миграционную службу Российской Федерации (ФМС России), Федеральную службу безопасности Российской Федерации (ФСБ России), Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России), Федеральную службу охраны Российской Федерации (ФСО России), Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России), Федеральную службу исполнения наказаний (ФСИН России), Федеральную службу судебных приставов, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России), Федеральную таможенную службу (ФТС России)9.
По нашему мнению, следует согласиться с предложенным А.М. Артемьевым перечнем органов, в которых должна быть предусмотрена государственная правоохранительная служба. В него он внес и ФСИН России.
Государственнаяправоохранительная служба в УИС имеет ряд существенных особенностей по сравнению с другими видами государственной службы. Выражается это в том, что сотрудники УИС работают с особой категорией граждан - осужденными, которые совершили преступления, а также в особых условиях прохождения службы, ее правовой регламентации.
Государственная служба в УИС представляет собой необходимый и важный элемент структуры государства, выполняя связующую роль между государством и обществом. Главный критерий сущности службы заключен в ее основном предназначении - профессионально
Управление
Управление
выполнять и компетентно реализовывать функции государственногоуправления по организации и регулированию определенной части общества. В претворении в жизнь задач и функций государства по руководствуобществом состоит функциональное назначение государственной службы в УИС.
Одна из основных задач ФСИН России -обеспечение охраны прав, свобод и законных
интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей. Сотрудникамуголовно-исполнительной системы присваиваются специальные звания.
Таким образом, при разработке и принятии нормативно-правового акта, закрепляющего перечень органов и учреждений, в которых будет предусмотрена государственная правоохранительная служба, Федеральная служба исполнения наказаний должна занять свое место.
1 См.: ОвсянкоД.М. Государственнаяслужба Российской Федерации: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 41.
2 См.: ИгнатоваВ.Г. Государственнаягражданская служба: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 145.
3 См.: БельскийК.С. О концепции государственнойслужбы // Гос-во и право. 1994. № 4.
4 См.: ТумановГ.А., ПетровС.М. Категория интереса в теории советскогогосударственногоуправления // Сов. гос-во и право. 1990. № 8.
5 См.: Собрание законодательстваРоссийскойФедерации 2003. № 22. Ст. 2063.
6 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации 1993. № 2. Ст. 70.
7 См.: ВедомостиСъезда народных депутатови ВерховногоСовета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
8 См.: Собрание законодательстваРоссийскойФедерации 1997. № 30. Ст. 3586.
9 См.: АртемьевА.М. Государственнаяправоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 44.
