CC BY
376
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
О.И. Цыбулевская, А.В. Ермолаева
Цыбулевская Ольга Ивановна — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории права Поволжского института управления им. ПА. Столыпина - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Ермолаева Анна Всеволодовна — доктор исторических наук, доцент, заведующий кафедрой документационного обеспечения управления Поволжского института управления им. ПА Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Правовые акты органов исполнительной власти: погрешности юридической техники*
Основной формой реализации юридической деятельности органов исполнительной власти, посредством которой реализуется компетенция данных органов, является издание правовых актов. Административные акты направлены на урегулирование управленческих отношений, практическую реализацию в жизнь интересов как государства, так и общества.
Значение данной разновидности юридических актов сложно переоценить. Являясь важным и необходимым элементом механизма действия права, а также будучи частью управления, административный акт вобрал в себя черты и свойства двух обозначенных сфер общественных отношений. По справедливому замечанию Ю.Н. Старилова, «институт правового акта управления должен существовать на основании принципов права и принципов публичного управления (организации и функционирования управления) и способствовать осуществлению как функций управления (функций государства, функций исполнительной власти), так и функций правового регулирования (функций права)»1.
Но, несмотря на то что большинство ученых-правоведов единодушны в определении признаков административного акта (представляет собой вид управленческой деятельности, является одной из форм реализации исполнительной власти, имеет подзаконный характер, принимается только уполномоченными субъектами, принимается в одностороннем порядке, обеспечивается системой государственной власти и т. д.), остается немало «белых пятен» в теории правовых актов управления и практике реализации данного правового инструментария. Большинство вопросов возникает уже на стадии подготовки подобного рода юридических актов.
Серьезные проблемы связаны, например, с наименованием правовых актов в привязке к их юридической природе. Виды документов, входящих в систему организационно-распорядительной документации (ОРД) и систему нормативных актов, в ряде случаев совпадают. В частности, статьей 5 «Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»2 установлено, что нормативные правовые документы издаются в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации3 (далее по тексту — Правила). Однако, согласно Правилам, нормативные правовые акты издаются не только в виде приказов, но и в виде постановлений, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Из представленного перечня два вида — постановление и распоряжение — в соответствии с действующим законодательством ассоциируются прежде всего с деятельностью Правительства РФ4, при-
* Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 13-03-00352
1 Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Кн. 2. Воронеж, 2001. С. 55.
2 О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти: постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 // Собрание законодательства РФ. 2005. № 31, ст. 3233.
3 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33, ст. 3895; 2014. № 8, ст. 816.
4 См.: статья 155 Конституции РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993), статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Российская газета. 1997. 23 декабря; 2010, 28 декабря.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
чем последние не являются нормативными документами. Отдельные новеллы, связанные с методикой подготовки постановлений и распоряжений Правительства РФ, содержатся в Регламенте Правительства РФ1. При этом следует отметить, что ни в наименовании соответствующего раздела2, ни в его содержании виды разрабатываемых документов ни разу не упоминаются, что свидетельствует об отсутствии дифференцированного подхода к методике их подготовки.
Аналогичное замечание следует отнести и к Правилам, в которых, несмотря на регламентацию видового состава, отсутствуют их индивидуальные характеристики, дифференциация по субъектам правотворчества и также представлена единая методика разработки.
Попытка дать определения указанным видам документов была предпринята на уровне субъектов РФ при разработке региональных систем правовых актов, однако сформулированные в законодательстве субъектов РФ определения весьма условны и не отличаются особой четкостью формулировок. Наиболее противоречивы определения, даваемые таким видам документов, как постановления и распоряжения, что является следствием не только отнесения этих видов документов к различным субъектам правотворчества, но и применения их в качестве как нормативных, так и ненормативных документов.
Особое внимание в свете изложенного обращает на себя такой вид юридического документа, как приказ. В юридической литературе нет единства мнений по поводу данного вида документа. Не раз обращалось внимание на то, что приказ — это правоприменительный акт, при помощи которого руководитель органа осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему структурных подразделений и конкретных работников. Приказ — ненормативный правовой акт. Это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия3. Форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.
Однако есть и иная точка зрения. Отдельные ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания. Именно эта позиция нашла закрепление в действующем законодательстве. Запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием не зависимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов; 2) регулирования приказами отношений с участием граждан. Регистрируются и внутриорганизационные приказы.
Согласно Указу Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 года министерствам, образуемым на его основе, предоставляется право издавать приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам организации деятельности министерства — приказы ненормативного характера4. И такая практика широко распространена. Между тем является азбучной истиной, что все правовые акты по своему содержанию подразделяются на нормативные, правоприменительные, правореализационные и интерпретационные и, соответственно, правовые акты управления — на нормативные (подзаконные) и индивидуальные. Нормативные правовые акты управления являются важнейшими источниками права. Они устанавливают, изменяют и отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение. Индивидуальные акты, будучи в своей основе правоприменительными актами, порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Они достаточно разнообразны, что требует их классификации в зависимости от особенностей волеизъявления, субъектов издания и содержания5. Среди них больше всего правонаделительных, оперативнораспорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения. Данный вид правоприменительных актов направлен на решение правовых споров, профилактику и пресечение правонарушений и применение мер юридической ответственности за их совершение. По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, поощряющими, содержащими отказы.
1 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.
2 Раздел IV «Порядок внесения в Правительство и рассмотрения проектов актов».
3 См.: Бошно С.В., Пытикова Т.А. Приказ: нормативный или правоприменительный акт? // Юрист. 2005. № 10. С. 17
4 Пункт 10.13 Положения о Министерстве финансов (Российская газета. 2004. 31 июля); пункт 10.5 Положения о Министерстве транспорта (Российская газета. 2004. 10 августа).
5 Об этом см.: Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления. Воронеж, 2005. С. 62.
Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти...
797
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Но такая сложившаяся десятилетиями конструкция начинает рушиться, что недопустимо. Издание актов неопределенной юридической формы и размытой юридической природы — результат отсутствия комплексного, четкого урегулирования вопроса. Практика, когда документы с одинаковым наименованием имеют различную юридическую силу и неодинаковую видовую принадлежность, должна быть прекращена.
На доктринальном уровне необходимо определиться с целесообразностью издания смешанных (одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения) и общих актов (содержащие общие кратковременные предписания), преобладающих в системе управления. Такие акты рассматриваются в качестве нетипичных. По мнению А.В. Малько и Я.В. Гайворонской, их необходимо включить в общую систему правовых актов Российской Федерации, во-первых, потому, что они получили широкую распространенность в практике управления. Во-вторых, по своему содержанию они могут затрагивать права, свободы и обязанности широкого круга лиц. В-третьих, издание обозначенных актов оправдано потребностями юридической практики: необходимостью оперативно-властного вмешательства, требованиями экономичности правового регулирования, необходимостью комплексного урегулирования вопроса не только за счет установления общих правил, но и путем дачи конкретных поручений, назначения ответственности лиц, установления определенных сроков1. Ю.Г. Арзама-сов придерживается позиции, согласно которой необходимо четко разграничивать понятия «нетипичный правовой акт» и «смешанный правовой акт». Смешанные акты на сегодняшний день, отмечает ученый, как раз стали типичным явлением, а не исключением из правил. При этом под нетипичными ведомственными правовыми актами следует понимать такие акты, которые не соответствуют официальной классификации актов по видам (формам), которая предусмотрена нормами постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 10092.
Частично соглашаясь с высказанной точкой зрения, считаем необходимым все-таки придать такого рода документам исключительный статус и установить ограничения на их издание.
Смешение индивидуальных и нормативных признаков правовых документов органов исполнительной власти субъектов РФ закономерно получает отражение и в трактовке обязательных процедур, сопровождающих подготовку рассматриваемых документов, и их документальном оформлении. В частности, практически отсутствует дифференциация двух реквизитов, оформляющих процедуру согласования, несмотря на тот факт, что в разделах, посвященных требованиям к составлению и оформлению документов, фактически воспроизводящих положения ГОСТа Р 6.30—2003, их особенности учтены.
Следует подчеркнуть, что результаты административной реформы органов исполнительной власти непосредственно отразились и на методике подготовки их нормативных документов. Если в самом начале деятельности федеральных органов исполнительной власти для регламентации процедуры подготовки проекта было достаточно положения о том, что он «подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным..., а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств» (пункт 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации в ред. 1977 г.), то с конкретизацией функций органов исполнительной власти, направленной на повышение эффективности их деятельности, в том числе и правотворческой, требования к процедуре согласования существенно изменились.
Типовые методики подготовки документов, как правило, представлены в специальной литературе, методических разработках и учебниках в целях обеспечения качества подготовки соответствующих документов посредством унификации применяемых методов и способов документирования и рассчитаны на широкий круг пользователей. Единообразие представленных методик обеспечивается в том числе и составом документов, используемых в качестве модели. Ими являются организационно-нормативные, распорядительные и информационно-справочные документы, входящие в Унифицированную систему организационно-распорядительной документации (УСОРД).
С документоведческих позиций чрезвычайно важным является то обстоятельство, что описание технологии подготовки проекта нормативного правового акта потребовало регламентации ее документального сопровождения, в частности, подготовку такого вида документа, как заключение с закреплением его за конкретным органом исполнительной власти, участвующим в процедуре создания нормативного акта. Так, например, заключение оформляется Министерством экономического развития РФ на проекты нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора). При этом и для рассматриваемого и для ряда
1 См.: Малько А.В., Гайворонская Я.В. Теория правовых актов: необходимость и пути создания // Государство и право, 2012. С. 21.
2 См.: Арзамасов Ю.Г. Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов // Юридическая техника: ежегодник. 2013. № 7: в 2 ч. Ч. 2: Юридическая конструкция в правотворчестве, реализации, доктрине. С. 109.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
других аналогичных случаев даются указания, предъявляемые к тексту заключения. Ключевым элементом качественной характеристики данного вида документа является его назначение — оценка регулирующего воздействия нормативного акта, оценка последствий принятия, то есть установление значимости содержащихся в нем положений.
Кроме того, как показала практика, для подготовки самого заключения недостаточно только текста предлагаемого проекта нормативного документа, а требуется дополнительная информация. Так, например, к проектам нормативных документов, затрагивающим вопросы государственного контроля (надзора), прилагается пояснительная записка, содержащая необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. Важным является тот факт, что форма пояснительной записки должна быть установлена субъектом, оформляющим заключение, в данном случае Министерством экономического развития РФ (пункт 3 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 21 февраля 2011 г. № 94)). Из этого следует, что в целях обеспечения качества заключения, содержащего оценку предлагаемого проекта, должна быть разработана унифицированная документальная форма, гарантирующая предоставление однородной, достаточной по объему объективной информации.
Таким образом, в отличие от традиционной трактовки процедуры согласования, в результате которой заинтересованное ведомство выражает свое положительное (или отрицательное) отношение только к определенной части содержащейся в проекте информации, заключение представляет собой комплексную прогнозную оценку проекта документа.
И здесь также обнаруживаются недочеты. Одно и то же ведомство в зависимости от сферы регулируемых отношений может выступать как в роли субъекта, осуществляющего согласование в его традиционном понимании, так и в роли «арбитра», дающего оценку проекта документа в целом. В частности, Министерство финансов осуществляет подготовку заключения в случае, если проект оказывает влияние на доходы или расходы бюджетов всех уровней (пункт 3 Правил (в ред. постановления Правительства от 7 июля 2011 г. № 546)); но при участии в подготовке проекта, регулирующего отношения в области страхового дела, указанное ведомство выступает в качестве обязательного субъекта, участвующего в процедуре согласования1.
В тексте Правил имеется специальное указание на то, что согласование проекта нормативного правового акта оформляется визами. Несмотря на тот факт, что в целом требования к оформлению «визы согласования», изложенные в Правилах, идентичны требованиям, содержащимся в нормативно-методических документах, регламентирующих сферу документационного обеспечения управления в целом2, их формулировка может привести к неоднозначной трактовке и, как следствие, к различиям в методике подготовки данной категории документов.
В частности, согласно Правилам «...при наличии возражений проект нормативного правового акта визируется с замечаниями, которые оформляются на бланке федерального органа исполнительной власти, подписываются соответствующим руководителем (его заместителем) и прилагаются к указанному проекту (его копии)». В первую очередь обращает на себя внимание неопределенность местоположения визы, которая может быть оформлена как на проекте, так и на его копии. Кроме того, на практике без соответствующей отметки: «замечания прилагаются» в самом реквизите «виза согласования» не представляется возможным де-юре зафиксировать наличие замечаний и осуществить дифференциацию между «положительным» и «отрицательным» согласованием.
Однако, как следует из других положений, визирование может и не являться обязательной процедурой в методике подготовки проекта. Соответствующие условия оговорены как в рассматриваемых Правилах, так и в Регламенте Правительства.
Согласно норме Правил согласование проекта осуществляется федеральным органом исполнительной власти в 30-дневный срок с даты поступления проекта такого акта. «В случае непредоставления по истечении указанного срока федеральным органом исполнительной власти документа3, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта или содержащего замечания к этому проекту, проект нормативного правового акта считается согласованным». Практически анало-
1 См.: Арзамасов Ю.Г. Юридические конструкции смешанных ведомственных правовых актов // Юридическая техника: ежегодник. 2013. № 7: в 2 ч. Ч. 2: Юридическая конструкция в правотворчестве, реализации, доктрине. С. 109.
2 Визы согласования, согласно п. 3 Правил, включают в себя наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Аналогичный состав информации для данного реквизита регламентирован ГОСТом Р 6.30—2003 на Унифицированную систему организационно-распорядительной документации, а также Методическими рекомендациями по разработке Инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Однако в отличие от вышеназванных документов Правилами, при наличии у визирующего должностного лица замечаний, не предусматривается включение в данный реквизит формулировки: «замечания прилагаются».
3 В приведенной формулировке слово «документ» выделено в связи с тем, что, согласно положениям, содержащимся в этих же Правилах, документ составляется только при наличии замечаний у федерального органа исполнительной власти к согласуемому проекту.
Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти...
799
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
гичная норма содержится и в Регламенте Правительства РФ, согласно которой «в случае неполучения завизированного согласующим органом проекта акта в 3-дневный срок с даты истечения установленного для согласования срока проект акта может быть внесен в Правительство без согласований» (пункт 58 Регламента Правительства Российской Федерации).
При этом положениями Правил и Регламента не предусматривается обеспечение «прозрачности» движения проектов (пункт 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации)1, в частности, в отношении механизма фиксирования дат их передачи- приема, кроме указания на то, что ответственность за проведение согласований возлагается на лицо, вносящего проект. Представляется, что данная проблема может быть решена посредством применения компьютерных технологий, позволяющих осуществлять протоколирование всех этапов движения проекта в автоматизированном режиме. Такая возможность предусмотрена для проектов нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ2.
И еще один немаловажный аспект. В пункте 3 Правил речь идет о подготовке проекта нормативного правового акта, который и подлежит согласованию. Одновременно этим же пунктом устанавливается, что «...виза должна проставляться в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта». В существующих нормах содержится и еще одно противоречие, поскольку виза может быть проставлена как на проектах актов, так и их копиях. Отсутствие регламентации полной методики разработки нормативного документа с учетом документоведческого аспекта приводит к свободному обращению с терминологической системой, а также не позволяет увязать между собой два понятия — «проект» и «подлинник»3 и совместить их в одном носителе.
В данном случае необходимо отметить, что традиционная методика разработки документов, издаваемых по принципу единоначалия, имеет прямое отношение к документированию деятельности органов исполнительной власти (в отличие от документирования деятельности законодательных (представительных) органов). Для документов на бумажных носителях она предполагает подготовку проекта на официальном бланке органа государственной власти без проставления слова «проект» с последующим оформлением всех необходимых реквизитов, включая визы согласования и подписи соответствующих должностных лиц, в результате чего проект приобретает статус подлинника нормативного правового акта, формуляр которого имеет все обязательные реквизиты.
Между тем в практической деятельности органов исполнительной власти достаточно распространенным является оформление реквизита «виза согласования» на бумажном носителе со словом «проект», что, в конечном итоге, делает формуляр официального письменного документа, каким является нормативный правовой акт, неполным и уязвимым с правовой точки зрения. В этом случае становится необходимым идентифицировать текст проекта и текст, оформленный на официальном бланке, предоставляемый для подписания, а в последующем, для обеспечения полного состава реквизитов, осуществлять их совместное хранение. Не решает данной проблемы и оформление виз на отдельном «листе согласования», прилагающегося сначала к проекту, а затем к подписанному документу, поскольку он может явиться предметом для манипуляций.4 Кроме того, достаточно распространена ситуация, при которой в ходе процедуры согласования не поступает ни одного замечания, что подтверждает тот факт, что технология оформления проекта на официальном бланке органа исполнительной власти является наиболее оптимальной. И, наконец, руководитель федерального органа исполнительной власти, имеющий право подписи нормативного правового акта и тем самым реализующий принцип единоначалия, может не учитывать замечания и возражения, если они выходят за пределы установленной сферы деятельности органа исполнительной власти, представившего их. Однако в этом случае данные замечания, оформленные на бланке соответствующего органа, станут неотъемлемой частью подлинника нормативного правового акта, на котором в реквизите «виза согласования» будет проставлена отметка о наличии приложения с замечаниями.
С позиций документоведения следует отметить еще одну проблему в методике подготовки нормативных правовых актов.
1 Как уже отмечалось, Правилами допускается согласование как самих проектов, так и их копий. При этом остается непонятным, как аккумулировать все визы согласования на одном носителе и какие критерии существуют при создании таких копий (количественные и качественные характеристики).
2 Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота: постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 // СПС «КонсупьтантПлюс».
3 Вместо термина «подлинник» в тексте Правил используется и термин «оригинал». В частности, в пункте 12 указано: «на обороте каждого листа оригинала нормативного правового акта проставляется виза руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти» (см. постановление Правительства РФ от 11 февраля 1999 г. № 154).
4 См.: Ермолаева А.В. Методология подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (документоведческий аспект) // Власть. 2011. № 11. С. 78.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Как известно, в документоведении процедура согласования дифференцируется на внутреннюю и внешнюю. Внешнее согласование выражается оформлением «грифа согласования», который может быть оформлен на согласуемом документе непосредственно лицом, осуществляющим данную процедуру (его подпись и дата согласования), так и содержать информацию о документе, в котором процедура согласования отражена. В данном контексте рассмотренное выше заключение можно отнести к особой разновидности внешнего согласования. Внутреннее согласование отражается «визой согласования» и свидетельствует о прохождении всех необходимых этапов, связанных с подготовкой проекта у его разработчика (автора). В отношении рассматриваемой категории документов и гриф, и виза согласования должны быть оформлены на его подлиннике, который в конечном итоге включается в документальный фонд органа исполнительной власти — автора нормативного акта.
Как свидетельствует проведенный анализ, действующее законодательство всю процедуру согласования рассматривает как внутренний процесс. Действительно, в том случае если рассматривать органы исполнительной власти как единую корпоративную систему, то применение реквизита «виза согласования» будет вполне оправданным и явится отражением внутреннего процесса в рамках данной системы. Однако и согласование юридической службы федерального органа, и его структурных подразделений, участвующих в подготовке проекта, будет представлено в аналогичной форме1.
На наш взгляд, применение дифференцированного подхода к процедуре согласования проектов нормативных актов, предусмотренного в документоведении, в отношении существующей методики явилось бы наиболее предпочтительным. В пользу данного предложения свидетельствует и подготовка отдельного вида документа в форме заключения, представляющего собой особую разновидность согласования, факт о существовании которого должен быть отражен в реквизите «гриф согласования».
В документировании процедуры подготовки нормативных актов органов исполнительной власти следует отметить еще некоторые проблемы. Одна из них связана с тем, что в Правилах, как и во многих нормативных актах Российской Федерации, акты-действия подменяют акты-документы. В анализируемой методике указанная проблема наиболее очевидна в регламентации такой стадии, как порядок проведения согласительных процедур. Несмотря на тот факт, что в более поздней редакции для этой стадии предусмотрено оформление такого акта-документа, как протокол согласительного совещания, дальнейшее взаимодействие участников регламентируется исключительно актами-действиями: «Заместитель Председателя Правительства РФ может дать поручение Министерству юстиции РФ...»; «...в соответствии с решением заместителя Председателя Правительства Российской Федерации. проект нормативного правового акта требует доработки.»; «правительственной комиссией. рассмотрено обращение в отношении указанных разногласий и принято решение о целесообразности доработки.» и т. п. Из приведенных формулировок остается не ясным, какой вид документа должен соответствовать акту-действию и требуют ли указанные действия документирования в принципе?
Следующая проблема связана с процедурой подписания нормативных правовых актов исполнительных органов власти. Согласно правовой норме «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности» (пункт 9 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538)), однако при регламентации процедуры государственной регистрации указывается, что нормативные правовые акты должны быть подписаны (утверждены) руководителем федерального органа исполнительной власти (Пункт 12 Правил (в ред. постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)). Подобное противоречие может явиться формальным основанием для отказа в государственной регистрации документов, подготовка которых прошла все необходимые стадии и имеет их документальное подтверждение.
Кроме того, при толковании данной нормы процедура утверждения является аналогом процедуры подписания. Ею фактически закрепляется существующая практика, при которой утверждение значительного количества нормативных актов (положений, правил, инструкций) оформляется отдельным документом (постановлением, распоряжением, приказом). В результате утверждаемый нормативный акт остается не только без реквизита «подпись», на нем отсутствуют все обязательные реквизиты, установленные настоящими Правилами. К подобным актам, состоящим из текста и заголовка, весьма проблематично применять термин «документ». В конечном итоге утверждаемые акты становятся неотъемлемой частью (приложением) процедурного документа.
Указанная проблема имеет продолжение на этапе регистрации как в самом федеральном органе — авторе нормативного акта, так и при его государственной регистрации, поскольку регистрируются не приложения, а процедурные документы, имеющие все необходимые реквизиты. Учитывая, что общее количество постановлений, распоряжений и приказов весьма значительно даже в рамках
1 Об обязательном участии юридической службы федерального органа исполнительной власти указано в тексте Правил. Кроме того, подготовка проекта может быть возложена на одно или несколько его структурных подразделений (п. 4). Отдельно об оформлении визы руководителя юридической службы федерального органа исполнительной власти указывается в пункте 9.
Цыбулевская О.И., Ермолаева А.В. Правовые акты органов исполнительной власти...
801
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
одного федерального органа исполнительной власти, а порядок их регистрации ни Правилами, ни Инструкциями по делопроизводству федерального органа не предусматривает дифференцированного подхода (основные и процедурные). В этой связи следует напомнить первый опыт создания автоматизированных поисковых систем по нормативным документам федерального и регионального уровней, когда в базы данных включались постановления, распоряжения и приказы, но отсутствовала возможность доступа к текстам приложений, в которых и содержались правовые нормы.
Перечень «узких мест» в существующих методиках подготовки правовых актов органов исполнительной власти как федерального, так и регионального уровней можно было бы продолжить.
Подведем, однако, некоторые итоги.
Можно констатировать, к сожалению, что общая комплексная теория правовых актов в России пока не сложилась. Отсутствуют легальные определения понятий: «документ», «правовой акт», «нормативный правовой акт». На законодательном уровне не закреплена иерархия юридических форм и видов документов. Неадекватность используемой документоведческой терминологии, неоднозначность трактовки устанавливаемых реквизитов, необходимых для осуществления процедур согласования и удостоверения проектов нормативных документов, а также неупорядоченность вносимых изменений в Правила, приводит к определенным противоречиям, что не может не сказаться на практической деятельности, связанной с подготовкой документов данной категории.
Особый разнобой наблюдается на уровне субъектов РФ, поскольку регионы по-своему трактуют противоречивые аспекты методики подготовки нормативных документов федерального уровня. Кроме того, на уровне субъектов РФ, как правило, отсутствует дифференцированный подход к установлению основных принципов подготовки правовых документов высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти нормативного и ненормативного характера. Отдельные эпизоды методики могут содержаться как в типовых, так и в индивидуальных организационно-нормативных документах органов исполнительной власти, что не позволяет воспринимать ее как взаимоувязанный комплекс методов и способов, применяемых при подготовке нормативных документов.
В целях упорядочения анализируемого процесса целесообразно, на наш взгляд, законодательно определиться с основными видами правовых актов, привести в соответствие с содержанием их юридическую форму, установить единые принципы подготовки нормативных документов как на федеральном, так и региональном уровне. Принятие федерального закона «О системе правовых актов» ждет своего часа.
802
Юридическая техника. 2015. № 9
