CC BY
458
Анна ЕРМОЛАЕВА
ДОКУМЕНТИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (традиционные и современные технологии)
Документы органов государственной впасти являются объективированным отражением их деятельности. В цепях обеспечения комплексного подхода при решении задач, направленных на регламентацию технологии документирования как на бумажных, так и на электронных носителях, необходима разработка межведомственных функциональных унифицированных систем документации.
Records of the government bodies are objective reflection of their activity. With a view of maintenance of the complex approach for the decision of the tasks directed on the regulation of technology of documenting both on paper, and on electronic carriers, development of the interdepartmental functional unified systems of the documentation is necessary.
Ключевые слова:
органы государственной власти, документ на бумажном носителе, электронный документ, технологии документирования, унифицированные системы документации; bodies of government, record on paper carrier, electronic record, technologies of documenting, unified systems of documentation.
ЕРМОЛАЕВА Анна Всеволодовна — к.и.н., заведующий кафедрой
документационного обеспечения управления ПАГС им. П.А.Столыпина [email protected]
Как известно, любое управленческое решение, как в масштабах государства, так и в рамках конкретной организации, основывается на информации. От того, насколько объективна, своевременна и достаточна по объему предоставляемая информация, в конечном итоге зависит качество принятого решения.
Учитывая значимость управленческих решений органов государственной власти, от исполнения (или неисполнения) которых в конечном итоге зависит качество жизни населения соответствующей территории, значительная часть информации, используемая для принятия управленческого решения, имеет документированную форму, как, впрочем, и само управленческое решение.
Под документом понимается информация, зафиксированная на материальном носителе, с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать1. В результате документирования информации обеспечивается ее запись и сохранение в неизменной форме на соответствующем материальном носителе, возможность установления автора, места и времени создания.
Благодаря этому документированная информация, помимо общих функций, таких как информационная, коммуникативная и социальная, реализует правовую функцию, а в дальнейшем — и функцию исторического источника. Именно поэтому документированная информация должна являться основой формирования государственных информационных ресурсов. В свою очередь, государственные информационные ресурсы являются одним из обязательных компонентов государственных информационных систем. Второй компонент — информационные технологии и технические средства.
Использование информационных технологий является неотъемлемой частью технологии принятия управленческого решения. Деятельность органов государственной власти непосредственно связана с процессами производства, сбора, обработки, хранения, поиска, предоставления информации. Качество управленческого решения, как и эффективность деятельности органа государствен-
1 ГОСТ 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г. № 28).
ной власти в целом, во многом зависит от того, какие методы и способы осуществления этих процессов используются. При этом очевидна необходимость унификации применяемых методик, обеспечивающих взаимодействие этих органов.
Особое значение имеет процесс производства документированной информации. В документоведческой терминологии этот процесс обозначается как «документирование», что означает «запись информации на различных носителях по установленным правилам»1.
На практике процесс документирования с использованием бумажного носителя относят к традиционным технологиям, а информацию, представленную в электронно-цифровой форме, — к современным. Такое деление, несомненно, является условным, поскольку речь не должна идти о полном или даже частичном вытеснении бумажных документов электронными в целях приоритетного использования новейших технологий. Скорее, следует говорить о рациональном использовании имеющихся технологий и технических средств, обеспечивающих необходимое качество документирования в целях повышения эффективности деятельности органов государственной власти.
В этом контексте снова следует обратить внимание на распространившуюся в последнее время терминологию. В федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»2, в ряде подзаконных нормативных актов и, соответственно, в профессиональном сообществе используется словосочетание «делопроизводство и документооборот».
При этом термину «делопроизводство» отводится сфера организации работы исключительно с документами на бумажных носителях, а термин «документооборот», который широко используется специалистами в области компьютерных технологий, обозначает технологические процедуры по организации работы с электронными документами. Более того, для большего закрепления данной трактовки произошла конкретизация термина в «электронный документооборот».
1 Там же.
2 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ, 2006, № 31 (ч. 1), ст. 3448.
Отметим, что в тексте федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» оба термина употребляются в качестве двух равнозначных смысловых единиц (п. 2 ст. 11). Однако согласно документоведческой терминологии, под «делопроизводством» или «документационным обеспечением управления» понимается отрасль деятельности, обеспечивающая как документирование, так и организацию работы с официальными документами3. Термин «документооборот», в свою очередь, означает движение уже созданных или полученных извне документов и касается исключительно организационных процессов, предусматривающих определение маршрутов движения входящих, внутренних и исходящих документов до их исполнения (направления в дело) или отправки4. И хотя упорядочение документооборота является чрезвычайно важным и неотъемлемым компонентом в комплексе организационной работы с официальными документами, но отнюдь не единственным. Кроме того, без решения комплекса задач, направленных на разработку технологии документирования, невозможно приступить к решению вопросов, связанных с организацией эффективного документооборота.
Таким образом, термин «документооборот» является вторичным по отношению к термину «делопроизводство (документа-ционное обеспечение управления)».
Широкое применение компьютерных технологий в документировании деятельности органов государственной власти сдерживается не только приверженностью к традициям.
Перечислим лишь некоторые из причин, препятствующих использованию электронных документов.
1. Отсутствие комплексного подхода к решению задач по внедрению компьютерных технологий в практическую деятельность органов государственной власти, превалирование так называемых «технических решений». Примером тому являются положения федерального закона «Об электронной цифровой подписи»5, кон-
3 ГОСТ 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. постановлением Госстандарта РФ от 27 февраля 1998 г. № 28).
4 Там же.
5 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (в ред. от 08.11.2007) // Российская газета, 2002, 12 января; 2007, 14 ноября.
цепция и ход реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия»1, действие которой завершается в 2010 г.
2. Отсутствие необходимого правового статуса электронного документа. Существующее определение понятия «документ» (электронный документ — документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме), регламентация оформления лишь одного из обязательных реквизитов2, свидетельствуют о несовершенстве правовой базы в этой сфере.
3. Смещение акцента на организацию «электронного документооборота», то есть организацию движения (передача, получение, накопление, перемещение, распространение). Без законодательного закрепления форматов электронных документов и состава их обязательных реквизитов; без выработки единых подходов к решению вопроса о том, какие категории и виды документов могут быть переведены в электронную форму, а какие должны создаваться исключительно на бумажных носителях; без регламентации принципов классификации документированной информации и т.п. такой подход может привести к неупорядоченности информационных потоков, неоправданному росту документооборота и, что самое главное, созданию значительного количества документов, не обладающих юридической силой.
Между тем, продолжением «технического решения» данной проблемы является и утвержденное Правительством Российской Федерации Положение о системе межведомственного электронного документооборота3, устанавливающее, прежде всего, его технико-технологическую инфраструктуру.
Несмотря на то что и в названии, и в содержании данного Положения используется термин «документооборот», под
1 Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002—2010 гг.)», утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 (в ред. от 10.09.2009) //СЗ РФ, 2002, № 5, ст. 531; 21.09.2009, № 38, ст. 4476.
2 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» (в ред. от 08.11.2007), ст. 3.
3 Постановление Правительства РФ от 22 сен-
тября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения
о системе межведомственного электронного документооборота» // Российская газета, 2009, 30 сентября.
этим термином понимается обмен электронными сообщениями. В соответствии с федеральным законодательством, «электронное сообщение — это информация, переданная или полученная пользователем информационно-телекоммуникационной сети»4. Поэтому электронное сообщение — это одна из форм представления (получения) информации, но не документ. Тем не менее в перечень электронных сообщений (служебной переписки в электронной форме) вошли решения и поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, направляемые и получаемые в электронной форме, доклады Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации и т.д.
Следует обратить внимание на некорректность приведенной формулировки, поскольку решения Президента Российской Федерации оформляются в форме указов и распоряжений, которые являются нормативными актами и никак не могут быть отнесены к «служебной переписке». То же самое замечание относится и к поручениям Президента, которые также имеют документальную форму и содержат распорядительные предписания, требующие обязательного исполнения теми, кому они адресованы.
Поэтому в данном случае речь идет о дублировании документов на бумажных носителях информацией в электронной форме в целях оперативного информирования участников межведомственного взаимодействия, но отнюдь не об обмене электронными документами.
Более точной, исходя из этой трактовки, является формулировка рассматриваемого Положения, предполагающая возможность внесения в Правительство Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов, в том числе в электронной форме5.
Отметим, что действующая в настоящее время технология подготовки нормативных правовых актов, которая обеспечивает данным документам юридическую силу
4 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», ст. 2.
5 Постановление Правительства РФ от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота», п. 4, пп. «г».
(включая документы, сопровождающие разработку и процедуру регистрации нормативных правовых актов), предполагает использование исключительно бумажных носителей. На магнитном носителе может быть представлена лишь одна из копий нормативного акта, представляемых в Министерство юстиции РФ для государственной регистрации1.
Несомненно, сочетание бумажного и электронного документа должно быть свойственно переходному периоду, чтобы в последующем определить, какие из видов документов следует перевести из бумажной формы в электронную. Но это станет возможным лишь при обеспечении необходимого правового статуса электронного документа.
Между тем, новые подходы к формированию систем документации создаются в рамках реализации концепции «электронного правительства», административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Основным является метод выстраивания цепочки документов, оформляющей последовательность административных процедур (документирование процедуры) по исполнению соответствующей функции или предоставлению услуги. В содержании административных регламентов должны быть указаны не только виды необходимых документов, но и представлены их внешние формы.
Проблема заключается в том, что в отсутствие в нашей стране координирующего центрального органа, обладающего соответствующими полномочиями в области управления документами и, как следствие, в отсутствие единой правовой и методической базы и определение оптимального количества применяемых видов документов, и разработку их внешней формы ведомства осуществляют самостоятельно.
Это, в частности, приводит к тому, что одни и те же реквизиты, используемые при проектировании форм документов, имеют различное месторасположение, различное оформление и состав информации, некоторые из обязательных реквизитов отсутствуют вообще.
1 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (в ред. от 24.03.2009) //СЗ РФ, 1997, № 33, ст. 3895; Российская газета, 2009, 27 марта.
На данном этапе формирования новых систем документации отсутствие межведомственной унификации не вызывает определенных проблем, поскольку в электронной форме граждане получают образцы документов, которые в дальнейшем представляют в соответствующий орган уже на бумажном носителе. Бумажные носители преобладают и при исполнении государственной функции как во внутреннем документообороте исполнительного органа, так и в межведомственном.
Однако при осуществлении перехода к предоставлению государственных услуг в электронном виде возникнут проблемы, связанные как с обработкой документированной информации, так и с ее интеграцией в другие документные системы. Актуальность решения этих проблем становится очевидной в связи с принятием дополнений в порядок разработки и утверждения административных регламентов, которыми уже предписано предоставление государственной услуги в электронной форме, а также выполнение административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализация принципа «одного окна»2.
Только заложив правовую и методологическую основу процессов, связанных с унификацией внешней формы документов, обеспечением «прозрачности» их подготовки и движения, можно создать интегрированные документационные системы и обеспечить параллельное существование документов на различных носителях. Это, в конечном счете, будет способствовать совершенствованию межведомственного обмена документированной информацией и внесет важный элемент в технологические процессы, обеспечивающие реализацию концепции «электронного правительства», о которой в очередной раз говорится в последнем послании Президента РФ3.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 г. № 779 «О внесении изменений в порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ, 12.10.2009, № 41, ст. 4765.
3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета, 2009, 12 ноября.
