CC BY-NC-ND
100
Правовые акты Маньчжоу-Го и Мэнцзяна: сравнительный анализ1
ЕЕ П.Н. Дудин
заведующий кафедрой «Теория и история права и государства. Конституционное право» юридического факультета Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления, кандидат политических наук. Адрес: 670018, Российская Федерация, Улан-Удэ, ул. Ключевская, 40. E-mail: [email protected]
З.Ф. Хусаинов
профессор кафедры конституционного и административного права юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, доктор юридических наук. Адрес: 420008, Российская Федерация, Казань, ул. Кремлевская, 18. Е-mail: husainovzufar@ mail.ru
Аннотация
В статье на основе ранее не опубликованного научного материала сделана попытка реконструкции системы правовых актов Маньчжоу-Го и Мэнцзяна, которые были созданы в качестве независимых государств в Маньчжурии и Внутренней Монголии на Северо-Востоке Китая в 1930-х гг. Внутреннюю и внешнюю политику обоих политических образований контролировали японские оккупационные власти. При этом Маньчжоу-Го создавалось как «образцовое государство», эталон, в том числе и в вопросах права и государственного управления, а Мэнцзян (Монгол-Го) — как ресурсная (экономическая) база оккупантов. На примере Маньчжоу-Го приводятся аргументы, подвигавшие местные власти на принятие нового законодательства, выстраивается иерархия актов как на первоначальном, так и последующих этапах государственного развития, дается их характеристика и отличительные особенности, приводятся признаки, разграничивающие нормативные и индивидуально-правовые акты. Проанализирована юридическая природа закона и его место в системе нормативных правовых актов обоих государств, дана развернутая характеристика правовых актов, исходящих от разных органов государственной власти. Изучены государственная система и органы государственной власти, участвовавшие в нормотворческом процессе, выделены органы, которые участвовали в разработке и принятии законодательства, а также органы, которые принимали подзаконные акты и акты применения права. На примере Мэнцзяна изучена законодательная техника, выявлены ее особенности и недостатки, а также причины, по которым эти недостатки возникали. Сделаны выводы, что, несмотря на духовную, культурную и религиозную близость двух народов, конструирование как государственной системы в части нор-мотворческих органов, так и системы нормативных правовых актов в Маньчжоу-Го и Мэнцзяне, существенно различалось. Это объясняется целями, которые преследовали японские оккупационные власти, которым в значительной мере потакало местное руководство оккупированных территорий. Маньчжоу-Го и Мэнцзян были ликвидированы соответственно 18 и 19 августа 1945 г. войсками СССР и МНР.
Ключевые слова
нормативный правовой акт, акт применения права, органы государственной власти, Маньчжоу-Го, Мэнцзян, Маньчжурия, Внутренняя Монголия.
1 Исследование выполнено при поддержке гранта Президента Российской Федерации по государственной поддержке молодых российских ученых-кандидатов наук «Квази-государства Внутренней Азии: проблема государственности в контексте борьбы наций за самоопределение» (МК-6398.2016.6).
Библиографическое описание: Дудин П.Н., Хусаинов З.Ф. Правовые акты Манчжоу-Го и Мэнцзяна: сравнительный анализ // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 3. С. 224-238.
иЕ1_: К 39; УДК: 321 (091) (4/9) Р01: 10.17323/2072-8166.2017.2.154.224.238
Политические образования, созданные при участии японских оккупационных властей на территориях традиционного проживания монголоязычных народов СевероВосточного Китая в 1930-е гг., вызывали и вызывают многочисленные дискуссии по разным аспектам. Но «узловым моментом» всей научной полемики был мега-вопрос: можно ли считать их государствами — полноценными участниками международных отношений, если нет, то почему, а если да — то исходя из каких критериев? И в продолжение этого вопроса — следующий: формировали ли они собственное право и правовую систему, или мы ведем речь лишь об огромном массиве переработанного китайского законодательства?
Многие ученые в этом споре занимали радикальную позицию, характеризуя данные политические феномены как «марионеточное государство»2, либо воспроизводя заданное еще социалистической пропагандой клише. Для более научного подхода используются различные термины: весьма удобная для отечественного правоведения дефиниция «государствоподобное образование»3, введенная О. Латтимором концепция сателлитов4, разработанная Р. Джексоном и К. Росбергом теория «квази-государств»5 (наиболее подходящая для характеристики выбранных нами политических организаций, однако Р. Джексон вел речь о событиях и процессах преимущественно на Африканском континенте и после 1945 г.6, в связи с чем теория нуждается в корректировке). Некоторые попытки охарактеризовать аналогичные политические организации предпринимались Л. Оппенгеймом7, но серьезного анализа до сих пор не проводилось. Поэтому в отношении исследуемого политического феномена мы будет идти от обратного, и, если до сих пор не доказана его «негосударственная» природа, условно будем считать и Маньчжоу-Го, и Мэнцзян полноценными государствами с потенциальной возможностью иметь собственное право и правовую систему.
Даже если в дальнейшем этот посыл окажется ошибочным, тем не менее вряд ли кто-либо будет отрицать, что у обоих государств имелась острая потребность в регулировании общественных отношений, что они и делали с помощью разрабатываемого и принимаемого им законодательства. Исходя из этого, целью настоящей статьи является реконструкция системы правовых актов Маньчжоу-Го и Мэнцзяна, а задачами — ее анализ на предмет системности и выводов о месте исследуемых правовых актов в системе
2 Неру Дж. Взгляд на всемирную историю. Т. 3. М., 1981. С. 266; Караева К.А. Маньчжоу-Го (19311945): «марионеточное» государство в системе международных отношений на Дальнем Востоке // Уральское востоковедение. 2005. Вып. 1. С. 75-89; Кейдун И.Б., Елисеева Я.А. Общая характеристика системы высших государственных органов Манчьжоу-Го // Вестник Амурского государственного университета. 2010. Вып. 48. Сер.: Гуманитарные науки. С. 31-36.
3 Тилов Т.К. Международные связи государствоподобных образований // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. 2015. № 1. С. 282-285.
4 Lattimore O. Nationalism and Revolution in Mongolia. New York, 1955. P. 181.
5 Jackson R., Rosberg C. Why Africa's Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood // World Politics. 1982. Vol. 35. № 1. P. 1-24.
6 Jackson R. Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World. N.Y., 1990. P. 3-7.
7 Оппенгейм Л. Международное право. Том I. Полутом 1. М., 1948. С. 130-131.
социальных регуляторов, порядке их разработки и принятия, об органах государственной власти, участвующих в данном процессе и правоприменительной практике. Хронологические рамки исследования: 1932-1945 гг. (верхняя граница обусловлена созданием Маньчжоу-Го как первого из обозначенных политических феноменов на континенте; нижняя граница соответствует поражению Японии во Второй Мировой войне и ликвидации Маньчжоу-Го и Мэнцзяна). Территориальные рамки охватывают современные провинции КНР: Хэйлунцзян, Цзилинь и Ляонин, северную часть провинции Хэбэй, центральную и северо-восточную части автономного района Внутренняя Монголия.
Анализ системы правовых актов государств, образованных в период японской оккупации и ликвидированных после Второй Мировой войны, уместно проводить, опираясь на опыт Маньчжоу-Го. Во-первых, оно было первым в череде подобных образований и создавало модель, образец идеального государства для всей так называемой «Великой восточноазиатской сферы взаимного процветания». Во-вторых, государственная система Мэнцзяна после провозглашения независимости в 1936 г. конструировалась с участием японских и маньчжурских специалистов по образцу Маньчжоу-Го. Наконец, в-третьих, исходя из предыдущего посыла, можно смело опираться на имеющийся в нашем распоряжении архивный материал Русского Юридического факультета Харбина, в то время как правовой материал по Мэнцзяну на русский язык не переведен и широкому кругу ученых недоступен.
Необходимость принятия нового законодательства объяснялось засильем до этого времени беззакония, что «для ... тридцатимиллионного населения Маньжу-Монголии было равносильно ожиданию смерти», а в качестве спасительной меры предполагалось следовать принципу «Ван-Дао» — королевскому пути и почитанию нравственных начал8. Таким образом, управление государством должно было основываться на законе, а закон, в свою очередь, должен был основываться на велении Неба. При этом при управлении акцент должен был делаться на принятии во внимание истинной воли народа.
Предпо лага лось исправление законов (в первую очередь законов, регулирующих экономические отношения как основу процветания и благополучия народа)9, уважение и исполнение международных традиций, согласно международным обычаям по принципу преемства — признание международных договоров и обязательств, заключенных прежде между разными государствами и Китайской Республикой и действовавших на территории нового Маньчжу-Монгольского государства10. Очевидно, что за короткий срок выработать новое законодательство было невозможно, поэтому принимается решение об оставлении в силе прежнего11, если оно не противоречило принципам, положенным в основу организации нового государства, быту страны и новым законам и распоряжениям.
8 Декларация Верховного Правителя Маньчжу-Го, опубликованная во внеочередном выпуске Правительственного Вестника 2 марта 1 г. Да-Тун / Сборник законов и распоряжений Маньчжу-Ди-Го на русском языке. Вып. 1. Харбин, 1936. С. 7.
9 Программа экономического устроения Маньчжу-Го (Правительственное сообщение об экономическом устроении Маньчжу-Го), опубликованная во внеочередном выпуске Правительственного Вестника 1 марта 2 г. Да-Тун / Там же. С. 8-18.
10 Декларация о создании Маньчжу-Го, опубликованная во внеочередном выпуске Правительственного Вестника 1 марта 1 г. Да-Тун / Там же. С. 3-6.
11 Положение «О временном оставлении в силе действовавших доныне законов и распоряжений», утвержденное указом Верховного Правителя № 3 от 9 марта 1 г. Да-Тун /Там же. С. 32.
Одновременно с этим вводились две правовые конструкции, которые позволяли выходить из ситуации пробельности. Во-первых, при невозможности оставления в силе действовавших законов и распоряжений вследствие их противоречия презюмирова-лось восстановление юридической силы и вступление в действие тех правовых норм и актов, которые действовали, но утратили силу на основании законов и распоряжений гоминдановских органов власти. Во-вторых, если и этот механизм нельзя было использовать при регулировании общественных отношений, следовало руководствоваться обычаями и традициями, при их отсутствии — общими началами права. Следует напомнить, что китайское право в исследуемый период испытывало влияние европейского права, а в качестве его источников Верховный суд Китайской Республики называл, помимо законов, обычаев и практики Верховного суда, также и принципы права12. Таким образом, на первоначальном этапе государственного строительства в Маньчжурии в качестве источников права выступал не только нормативный акт, но и правовые обычаи и традиции, а также общие принципы права.
Принимается Временное положение «О порядке составления официальных бумаг», утвержденное указом Верховного Правителя № 15, которым совокупности нормативных правовых актов придается характер системности13. В числе ключевых актов значатся указы и декларации Верховного Правителя, циркуляры председателя Административной палаты, начальников министерств и начальника Главного управления Син-Ань и др.
Все акты подлежали опубликованию в «Правительственном Вестнике» — периодическом издании, выходившем с весны 1932 г. до ликвидации Маньчжоу-Го. В качестве исключения в эпоху Да-Тун могли не публиковаться акты, непосредственно пересылаемые почтовыми сообщениями14. Это косвенно указывало не на необходимость придания им характера публичности, а на вероятность их непрочтения вовремя исполнителями на уровне провинций, уездов и т.д. С наступлением эры Кан-Дэ все акты подлежали опубликованию, за исключением случаев, когда в законе или ином акте было указано иное15. Они вступали в силу через 30 дней со дня опубликования16, если в акте или акте, его сопровождающем, не содержалось указания на иную дату17. Они классифицировались и нумеровались соответственно их датам18 и имели сквозной характер в период всей эры Да-Тун.
12 Рязановский В.А. Современное гражданское право Китая: Вып. 1: Очерк действующего китайского гражданского права. Харбин, 1927. С. 7.
13 Сборник законов и распоряжений Маньчжу-Ди-Го на русском языке. Вып. 1. С. 37.
14 Инструкция министерства внутренних дел «О вступлении в силу распоряжений, помещенных в «Правительственном Вестнике», за исключением случаев непосредственной почтовой пересылки текста распоряжений» № 24 от 5 мая 1 г. Да-Тун / Там же. С. 40.
15 Дудин П.Н. Правовая основа деятельности органов государственной власти Маньчжоу-Го (на материалах научных трудов преподавателей русского юридического факультета Харбина) // Власть. 2015. № 11. С. 176-180.
16 Положение «О времени вступления в силу законов и распоряжений», утвержденное Высочайшим указом № 3 от 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Сборник законов и распоряжений Маньчжу-Ди-Го на русском языке. Вып. 1. С. 41.
17 См. напр.: Закон «О залоге фабрик и заводов», утвержденный Высочайшим указом № 62 от 15 апреля 4 г. Кандэ и «День вступления в силу Закона о Залоге фабрик и заводов», утвержденный Высочайшим указом № 128 от 10 июня 4 г. Кан-Дэ / Там же. Вып. 5. Харбин, 1937. С. 39-49.
18 Инструкция Административной палаты «О способе классификации и нумерации издаваемых официальных бумаг» № 83 от 12 декабря 1 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 42.
Постепенное заполнение пустот новым нормативным материалом и вытеснение прежнего китайского законодательства вместе со сменой эпох в 1934 г. внесло существенные коррективы в систему нормативных актов Маньчжоу-Го и потребовало принятия специального акта по данному вопросу19. Выстраивалась новая иерархия нормативных правовых актов, регламентировались их характер, содержание, порядок наделения юридической силой и опубликования.
Следуя китайской и японской традициям, при провозглашении независимости Маньчжоу-Го была объявлена новая эра и введено новое летоисчисление. Аналогичные преобразования коснулись и Внутренней Монголии при создании Мэнцзяна, где новая эпоха вела начало с избрания Чингисхана на Курултае 1206 г. Великим ханом20. Однако в Маньчжоу-Го установление новой эры не было связано с ее возрождением (несмотря на то, что Императором стал последний монарх династии Цин)21. Согласно маньчжурской хронологии, начиналась абсолютно новая эпоха22, а период с 1 марта 1932 г. до 1 марта 1934 г. именовался эрой Да-Тун с соответствующим летоисчислением: 1932 г. — 1 г. эры Да-Тун, 1933 г. — 2 г. эры Да-Тун и 1934 г. до 1 марта — 3 г. эры Да-Тун. После провозглашения империи 1 марта 1934 г. наступила эра Кан-Дэ: 1934 г. — 1 г. эры Кан-Дэ, 1935 г. — 2 г. эры Кан-Дэ и т.д.
В силу того, что менялся характер государственной системы, должен был измениться и внешний вид официальных бумаг. Во всех актах, изданных после 1 марта 1 года Да-Тун слова «Верховный Правитель» заменялись словом «Император», слова «Указ Верховного Правителя» — словами «Высочайший указ», слова «Декларация Верховного Правителя» — словом «Манифест», слова «Председатель Административной палаты», «начальники отдельных министерств», «Начальник Главного управления Син-Ань» — словами «Премьер-министр», «министры отдельных министерств» и «Главноначаль-ствующий Главного управления Син-Ань», соответственно23. Нумерация актов стала носить ежегодно возобновляемый характер24 с соответствующим указанием новой эры.
Поскольку понятий «нормативный правовой акт» или «акт применения права» законодатель не выделял, то все подобные акты объединялись в дефиницию «официальная бумага» или более узкую — «законы и распоряжения». Однако мы будем использовать привычную терминологию и в отношении нормативных правовых актов, и в отношении актов применения права, давая при необходимости пояснения.
Весь массив актов, близких по своим характеристикам к нормативным правовым, условно можно разделить на три группы.
19 Положение «О порядке составления официальных бумаг», утвержденное Высочайшим указом № 2 от 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Там же. С. 33-37.
20 Обзор собрания монгольского законодательства: сб. документов Управления по делам аймаков Автономного Монгольского Объединенного Правительства. Т. 3. Чжанцзякоу, 1941. С. 57
)шшшш. шёш^ШШ ш=т и. ша 1941: 57).
21 Правительственное сообщение о вступлении на престол Верховного Правителя, опубликованное во внеочередном номере Правительственного Вестника 24 января 3 г. Да-Тун / Сборник законов и распоряжений Маньчжу-Ди-Го на русском языке. Вып. 1. С. 20-21.
22 Манифест о вступлении на престол, опубликованный во внеочередном номере Правительственного Вестника 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Там же. С. 22-23.
23 Положение «Об исправлении законов и распоряжений, изданных после 1 марта 1 г. Да-Тун», утвержденное Высочайшим указом № 11 от 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Там же. Вып. 1. С. 44-46.
24 Инструкция Административной Палаты «Об изменении нумерации официальных бумаг» № 9 от 22 февраля 3 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 43.
Первую группу составляли акты высшей юридической силы, в том числе манифесты, рескрипты, циркуляры министерства Императорского двора, законы, высочайшие указы, международные договоры, а также государственная смета и акты, вызывающие сверхсметные расходы государственной казны. Все они утверждались Императором, имели соответствующий набор реквизитов и предполагали обсуждение высшими органами государственной власти.
Второе место занимали манифесты, которые имели характер высших повелений, касающихся Императорского двора и государственных дел. На манифесте ставилась подпись Императора и его печать, год, месяц и день подписания, а так же подписи премьер-министра либо единолично, либо вместе с профильным министром. Манифест подлежал обнародованию. Необнародуемые высочайшие повеления, за исключением тех, для которых были установлены другие формы, составлялись в форме рескриптов25, по своему характеру, содержанию и реквизитам сходных с манифестами.
На третьей позиции находились циркуляры министерства Императорского двора, регулирующие вопросы деятельности этой государственной структуры, которые предварительно рассматривались Императором и требовали опубликования. Начиная с этого нормативного правового акта и включая все нижеперечисленные, все они снабжались новым реквизитом: «личным предписанием Императора» — абзацем после даты, в котором должно было быть упомянуто, что он выслушал мнение Государственного совета. Далее ставились подпись и печать, указывались год, месяц и день и циркуляр скреплялся подписью министра Императорского двора, а циркуляры, касающиеся государственных вопросов, скреплялись дополнительно подписью премьер-министра и соответствующего профильного министра.
Четвертую позицию занимали законы. Положение «О порядке составления официальных бумаг» не раскрывает характера закона и его содержания, а также существенных отличий от других подобных нормативных правовых актов. Их анализ позволяет сделать вывод, что, во-первых, многие наиболее важные аспекты общественной жизни, требующие правового регулирования, упорядочивались не только и не столько с помощью законов, но и с помощью других актов — положений, правил (постоянных и временных, а также подробных) и циркуляров. Во-вторых, законы подлежали принятию Законодательной палатой и утверждению главой государства, упоминание о чем приобрело характер отдельного реквизита нормативного акта. В-третьих, разновидностью именно закона, а не другого акта, выступал кодекс26, хотя о таковом нормативно не упоминалось. Законы подлежали опубликованию, как правило, не содержали преамбулы, могли делиться на главы27, включающие статьи, имели раздел «Дополнительные правила», где устанавливались дата вступления в силу и порядок применения.
Далее шли Высочайшие указы, которые имели как нормативный, так и ненормативный характер. Ненормативными Высочайшими указами, как правило, утверждались законы, положения и правила. Нормативные Высочайшие указы подлежали опублико-
25 Там же. Вып. 1. С. 33.
26 См., напр.: Там же. Вып. 4, 6. Гражданский процессуальный кодекс (Указатели сходных статей нового, прежнего, ниппонского и германского процессуальных кодексов). Харбин, 1937; Там же. Вып. 8. Гражданский кодекс. Харбин, 1938.
27 См., напр.: Закон «О торговой регистрации», утвержденный Высочайшим указом № 152 от 21 декабря 2 г. Кан-Дэ / Там же. Вып. 2. С. 65-80; Закон «Об организации судебных установлений», утвержденный Высочайшим указом № 1 от 4 января 3 г. Кан-Дэ / Там же. Вып. 3. С. 16-31 и др.
ванию и, по смыслу ст. 8 и 41 Закона «Об организации [государства]»28, обладали меньшей юридической силой, чем законы. Так, если Император не мог созвать Законодательную палату, он мог издавать Высочайшие указы, имевшие силу закона. Для этого требовалось соблюсти три условия: во-первых, они должны были быть изданы в целях поддержания общественного спокойствия и предотвращения стихийных бедствий и чрезвычайных событий; во-вторых, перед этим требовалось заслушать мнение Тайного совета; в-третьих, о принятии указа в течение следующей сессии следовало известить Законодательную палату. В отношении размера государственного бюджета (сметы) и сверхсметных расходов государственной казны Император также мог издавать Высочайшие указы, имеющие силу законов. Однако данный акт носил временный характер, и для его утверждения требовалось выслушать мнение Государственного совета29.
В системе нормативных актов соответствующее место отводилось и международным договорам, которые занимали шестую ступень нормативной иерархии. Они тоже носили публичный характер и публиковались вместе с предписанием Императора. Замыкали череду актов высшей юридической силы государственная смета и акты, вызывающие сверхсметные расходы. Они имели силу закона, подлежали обсуждению на заседании Государственного совета и принимались Законодательной палатой, которая могла отклонить данный акт; в этом случае начинали действовать особые механизмы принятия30.
Вторую группу нормативных правовых актов составляли акты, принимаемые во исполнение актов первой группы либо имеющие распорядительный характер — циркуляры и распоряжения. Они, как правило, принимались органами «исполнительной власти», однако, поскольку в Маньчжоу-Го деления органов государственной власти на три ветви не предполагалось, это обозначение имеет для нас условный характер.
Первое место среди этой группы актов занимали циркуляры Административной палаты, отдельных министерств31 и Главного управления провинции Син-Ань. Они имели схожие реквизиты, включая год, месяц и день, а также подпись соответствующего должностного лица, которое опубликовывало акт. Таковыми выступали премьер-министр, профильные министры и главноначальствующий Главного управления провинции Син-Ань, который хоть и соответствовал начальнику провинции, но имел ранг министра. В силу того, что с 1 декабря 1 г. Кан-Дэ должность главноначальствующего была преобразована в должность министра по делам Монголии, циркуляры Главного управления провинции Син-Ань отменялись32 и им на смену приходили циркуляры нового министерства.
На втором месте находились циркуляры Управлений провинций, Управления особого района Северной Маньчжурии и полицейских управлений, а также распоряжения, издаваемые другими административными учреждениями33.
28 Там же. Вып. 1. С. 34.
29 Там же. С. 25, 29.
30 Там же. С. 26.
31 См.: ст. 4, 5, 7 Положения «Об организации отдельных министерств Административной палаты», утвержденного указом Верховного Правителя № 6 9 марта 1 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 68-83.
32 Исправление Положения «О порядке составления официальных бумаг», утвержденным Высочайшим указом № 163 от 29 ноября 1 г. Кан-Дэ / Там же. С. 29.
33 Там же. Вып. 1. С. 35.
Третью группу составляли акты, которые следовало бы отнести к правоприменительным — государственные грамоты, письма и приказы Императора, касающиеся международных отношений, приказы о назначении и увольнении государственных служащих, а также инструкции, разъяснения (для государственных служащих), разъяснения и указания (для населения), официальные письма, оповещения и приказы о служебном положении государственных служащих, доклады и прошения34. Но, поскольку таковой классификации не существовало, законодатель относил их к «официальным бумагам» и наделял свойствами нормативности.
Государственные грамоты и письма Императора касались вопросов ратификации международных договоров. Приказы касались, во-первых, назначения полномочных представителей и должностных лиц, командируемых заграницу, почетных консулов, во-вторых, признания иностранных консулов. Эти акты подписывал Император, ставилась императорская печать, премьер-министр обозначал год, месяц и день, ставил подпись вместе с министрами, к ведению которых относился документ.
Приказы о назначении и увольнении высших государственных чинов (должностные лица разряда Тэ-жэнь) имели те же реквизиты: в отношении большей части этих лиц помимо подписи Императора на акте присутствовала подпись премьер-министра, а в отношении должностных лиц Императорского двора — министра двора. Приказы о назначении и увольнении средних государственных чинов (должностные лица разряда Цзянь3-жэнь и Цзянь4-жэнь) подписывались премьер-министром и ставилась печать Императора (для Цзянь3-жэнь) или Административной палаты (для Цзянь4-жэнь), а в отношении должностных лиц Императорского двора — подпись соответствующего министра и печать министерства. Приказы о назначении и увольнении низших государственных чинов (должностные лица разряда Вэй-жэнь) подписывал начальник соответствующего ведомства, и ставилась печать данного учреждения.
Инструкциями именовались письменные указания и распоряжения начальника органа государственной власти в отношении государственных служащих своего ведомства или подведомственных низших правительственных учреждений, которую он после подписания скреплял печатью учреждения и проставлял год, месяц и день издания.
Разъяснение государственным служащим было сходным с инструкцией, поскольку носило характер письменного указания начальника органа государственной власти. Однако если инструкция была непосредственным актом управления и содержала указание на необходимость совершения тех или иных общих полномочий и действий, то разъяснение касалось запросов от населения в отношении обязанностей того государственного служащего, которому направлялся документ, вытекающих из законов и распоряжений.
Разъяснения и указания населению давал начальник органа государственной власти в ответ на петиции или жалобы населения. Официальное письмо направлял начальник органа государственной власти в другой орган власти или правительственное учреждение, находящееся у него в подчинении, однако мог направить и в другие структуры и учреждения. Оповещением называлась обращенная к населению письменное опубликование официальной информации начальником органа государственной власти.
Приказ о служебном положении государственных служащих определял их полномочия в отдельной ситуации и поручал им действия, в отношении которых у служащего имелись необходимые полномочия (этим данный акт отличался от инструкции, которой данные полномочия определялись) на основе поручения начальника органа госу-
34 Положение «О порядке составления инструкций и других официальных бумаг», утвержденное циркуляром Административной палаты № 1 от 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Там же. Вып. 1. С. 38-39.
дарственной власти. В эту же форму облекались определение окладов служащих своего ведомства, назначение на службу, временное отстранение от нее и принятие обратно, присуждение наград или наложение взысканий.
Обратный процесс — от нижестоящих учреждений к вышестоящим — имел форму докладов или прошений.
Система правовых актов Мэнцзяна в ряде аспектов была схожа с системой Маньчжоу-Го. Но хотя система Мэнцзяна создавалась при помощи и силами японских советников и специалистов из Маньчжоу-Го, она имела характерные отличия, обусловленные как различиями в системе органов государственной власти и, соответственно, их полномочий в области правового регулирования и правоприменения, так и целями, которые преследовала японская сторона при создании Мэнцзяна.
Систему источников права Мэнцзяна можно условно разделить на два больших блока. Первый блок составляло китайское законодательство, действовавшее не всегда и не в полном объеме, а лишь в той части, которую власти не успели урегулировать новыми актами, и на тот срок, пока эти акты не будут заменены новыми.
Второй блок составляло собственное законодательство. Опираясь на источники, можно утверждать, что и власти Мэнцзяна, и оккупационные силы отводили закону основное место. В системе законодательства высшую юридическую силу имел конституционный акт — Органический закон35. На основе этого акта выстраивалось отраслевое законодательство.
За период существования Мэнцзяна было принято 68636 нормативных правовых актов с юридической силой закона. Следует отметить хаотичность в их соотношении, отсутствие четкой иерархии, при которой закон имел бы большее значение, чем положение, порядок, правила и др. В целом в систему нормативных правовых актов входили временные акты (законы, регламенты, правила и др.); законы и кодексы (уголовный, уголовно-процессуальный, административно-процессуальный и др.); правила, директивы, положения, дополнительные положения, порядки, реестры; приказы и инструкции министерств (внутренних дел, финансов, юстиции и др.). Но лишь незначительный объем правового материала в законодательном массиве Мэнцзяна был собственным: в среднем на 75% это были документы, заимствованные у Китайской Республики (в первую очередь это касалось норм частноправовых отраслей). В отношении публично-правовых отраслей нор-мотворческие органы проявляли большую самостоятельность, но публично-правовые сферы общественной жизни регулировались точечно и фрагментарно37.
Что касается нормотворчества, то, поскольку Маньчжоу-Го, в отличие от Мэнцзяна, не имело Основного или Органического закона, то в качестве одного из них выступал Закон «Об организации [государства]»38, который наравне с некоторыми другими актами регламентировал законодательный и некоторые аспекты нормотворческого процес-
35 Обзор собрания монгольского законодательства: сб. документов Управления по делам аймаков Автономного Монгольского Объединенного Правительства. Т. 1 (положения основных законов). — Чжанцзякоу, 1940. С. 8 (Ш^Ж^ШёЙЙЙ^Ш» Ш^Ш(Ш^>ЙМ). ШШО: ШЯ ЬШ^ёЖЬ, 1940: 8).
36 Сун Цунъе. Особенности правовой системы псевдо-режима в Мэнцзяне / Факультет политики и права Педагогического университета Баотоу // Иньшан: академический журнал. Социальные науки. 2010. № 23 (5). Май. С. 78-84 ЙШ ■М^, ШШ^И 2010^05^23 (5)).
37 См.: Дудин П.Н. Право и правовая система Мэнцзяна // Государство и право. 2016. № 8. С. 72-79.
38 Закон «Об организации [государства], утвержденный Высочайшим указом № 1 от 1 марта 1 г. Кан-Дэ / Сборник законов и распоряжений Маньчжу-Ди-Го на русском языке. Вып. 1. С. 24-29.
са. В числе государственных органов, уполномоченных на участие в законодательном процессе, были Император, Тайный совет, Государственный совет, Законодательная палата и Административная палата.
По ст. 1 Закона верховная власть в Маньчжоу-Го принадлежала Императору. Законодательная власть осуществлялась им при помощи Законодательной палаты, а в качестве полномочий предусматривались издание или уполномочивание других органов власти на издание распоряжений, которые не заменяли закона. В описанных выше случаях Император мог издавать высочайшие указы, имеющие силу закона.
Статус Тайного совета и его полномочия нормативно не регламентировались, но это был ключевой орган в принятии решений в силу того, что в него входили чины японского военного командования, во многом определявшего внутреннюю политику страны.
Государственный совет состоял из советников и при обращении к нему Император сообщал свое мнение, которое оформлялось в виде резолюции39 по вопросам о законах, международных договорах, Высочайших указах, государственной смете, об актах Императорского двора и актах, вызывающих сверхсметные расходы государственной казны.
Законодательная палата рассматривала все законы, государственную смету и акты, вызывающие сверхсметные расходы. Палата созывалась ежегодно на сессию, длившуюся, как правило, один месяц. Решения принимались на открытом заседании большинством голосов присутствующих депутатов. После этого Император санкционировал соответствующий акт и передавал его для опубликования. Если Палата отвергала проект акта, то Император с указанием необходимости такового направлял его на повторное рассмотрение. Если Законодательная палата не меняла своего решения, Император проводил совещание с Тайным советом и самостоятельно принимал или отклонял данный акт.
Полномочия Административной палаты, игравшей роль правительства, в законодательном процессе сводились к следующему. Во-первых, законы, Высочайшие указы, международные договоры, государственная смета и акты, вызывающие сверхсметные расходы казны, подлежали обязательному рассмотрению на заседании Совета Административной палаты, в который входили премьер-министр, министры, начальники Бюро общих дел и Законодательного бюро или их заместители. Во-вторых, после утверждения манифестов, рескриптов, законов и высочайших указов и после подписания их Императором, они также подписывались премьер-министром и профильным министром. В-третьих, опубликование нормативных правовых актов было возложено на секретариат Палаты. К этому следует добавить, что премьер-министр в рамках своей компетенции или особого полномочия мог издавать циркуляры Административной палаты40, имевшие нормативный характер. Составлением и изучением поступивших законопроектов, проектов Высочайших указов и циркуляров Административной палаты, подлежащих ратификации международных договоров, оформлением позиции Палаты относительно законов и распоряжений, хранением подлинников манифестов, рескриптов, законов, Высочайших указов и циркуляров Административной палаты, а также исследованием и изучением правовых положений других государств41 ведало Законодательное бюро при Палате.
39 Положение «Об организации Государственного Совета», утвержденное указом Верховного Правителя № 4 от 9 марта 1 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 47-49.
40 Положение «Об организации Административной палаты», утвержденное указом Верховного Правителя № 5 от 9 мая 1 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 61-65.
41 Положение «Об организации Законодательного бюро», утвержденное указом Верховного Правителя № 8 от 9 марта 1 г. Да-Тун / Там же. Вып. 1. С. 85-86.
Нормотворческий процесс в Мэнцзяне выглядел несколько иначе. При его характеристике необходимо остановиться на юридической технике Внутренней Монголии, поскольку именно эти этапы в совокупности могут характеризовать и систему правовых норм, и законодательную политику властей Мэнцзяна в целом. В числе государственных органов, уполномоченных на участие в законодательном процессе, были президент, Государственный административный совет, Сенат и министерства.
Главным законодательным органом страны был Государственный административный совет (Юань). Именно он разрабатывал и принимал законы, а министерства и ведомства, входившие в его состав, следили за их исполнением.
Подготовка и принятие закона включали в себя несколько стадий. Управление делами Совета разрабатывало проект закона, после чего он направлялся в Сенат (формально — главный консультационный орган по вопросам законодательства), рассылался в министерства, которые в пределах своей компетенции вносили предложения об исключении или изменении тех или иных его положений. После внесения корректив законопроект вновь «проходил» все министерства и возвращался в Управление делами Государственного административного совета, которое вносило его на рассмотрение Совета. При необходимости законопроект рассылался по аймакам, где профильные ведомства его изучали и вносили замечания.
Рассмотрение и обсуждение законопроекта происходило на очередной сессии Совета. Замечания и предложения, исходившие от министерств, рассматривались ответственными структурами Совета, при вносились коррективы, после чего председатель Совета ставил вопрос на голосование. После принятия закон поступал на подпись президенту и подлежал опубликованию. Управление делами Совета рассылало закон в аймаки, города и ведомства, где с ним надлежало ознакомиться и принять к исполнению, что контролировалось вышестоящими административными структурами.
Анализ законодательного процесса позволяет сделать вывод, что нормотворчество в Мэнцзяне находилось в абсолютно замкнутом пространстве в пределах административной системы управления, условно, «исполнительной» ветви власти, чей функционал охватывал всю нормотворческую деятельность.
Законодательная техника при этом не отличалась точностью и строгостью. Прежде всего это касалось обратной силы законов. Законы, указы, постановления, распоряжения и иные акты министерств и ведомств вступали в силу через 20 дней после их опубликования, если в них не значилось иное. Однако на практике имелись исключения. Несмотря на то, что 20 дней, по замыслу законодателей, необходимы были, чтобы лица, не знакомые с вводившимися нормами, могли их изучить и усвоить, сами правотворческие органы нередко нарушали установленное требование и вводили те или иные нормативные правовые акты в действие раньше обозначенного в них срока.
С одной стороны, практика разработки и принятия нормативных правовых актов принципиально не отличалась от практики, принятой в Китайской Республике. С другой, если иное не было предусмотрено законом, то вновь принятый закон мог регулировать отношения, возникшие до его принятия, таким образом приобретая обратную силу, и подобная ситуация имела место в отношении многих актов Мэнцзяна. Имелось значительное число случаев превышения полномочий или пересечения полномочий разных ведомств. В соответствии с порядком работы структурных подразделений Государственного административного совета проект закона должен был пройти длительную процедуру: получить одобрение президента, министров, председателей комитетов, начальников управлений, в него вносились коррективы и только после этого подлежал рассмотрению в самом Совете. На практике принятие закона выглядело значительно проще и проходило быстрее: например, 21 декабря 1942 г. на заседании Государствен-
ного административного совета (которое продолжалось с 15.00 до 17.30) были рассмотрены и приняты 18 нормативных правовых актов42. На каждый акт в среднем было потрачено около восьми минут, что говорит о формальном подходе к делу. Очевидно, что решения принимались не лицами, голосовавшими за законы, а японскими советниками, в связи с чем в народе ходила байка, согласно которой «вне зависимости от выдвинутых японскими советниками утром предложений, вечером они становились законами»43. Роль Государственного административного совета сводилась к организации механического процесса их одобрения.
Помимо этого следует проанализировать некоторые аспекты правоприменительной практики. Япония стремилась использовать родовые и феодальные отношения в своих интересах. Законы в ряде случаев существенно корректировались под ту или иную ситуацию, хотя сам президент Мэнцзяна Дэ Ван, очевидно, не был сторонником подобных мер44. Так, вопрос о привлечении к уголовной ответственности и о преследовании тех или иных лиц, подозреваемых в преступлении, положительно разрешался лишь с согласия прокурора и министра юстиции, что ставило этих лиц в привилегированные условия. Более того, в отношении лиц, принадлежащих к разным социальным группам (классам), действовали различные меры ответственности и разные виды наказаний.
Прослеживая короткую историю существования Маньчжоу-Го и Мэнцзяна, необходимо констатировать, что их политическая судьба оказалась во многом схожей. Объяснялось это территориальной, культурной и этно-религиозной близостью, особым статусом, которым эти земли обладали в течение многих веков, находясь в составе огромных империй, и давним стремлением к независимости, подогреваемым центробежными тенденциями начала ХХ в. Однако характер государственности, сама государственная система, законодательство, порядок его создания и применения существенно различались.
Обусловлено это было целями, которые преследовали японские оккупационные силы, осуществляя государственное строительство на Северо-Востоке Китая. Если в Маньчжоу-Го — «идеальном государстве» — все законодательство вырабатывалось заново, то Мэнцзян заимствовал у Китайской Республики как правовые конструкции, так и сами нормативные правовые акты. Здесь японские оккупационные власти не позволяли правовой системе развиваться самостоятельно. Практически каждый орган государственной власти Мэнцзяна был наделен правотворческими функциями в своей сфере общественных отношений и одновременно с этим был «обременен» японскими советниками, которые контролировали правотворческий процесс. Основной целью законодательства при японском господстве было не урегулирование отношений между лицами, а эксплуатация финансово-экономических ресурсов региона, в связи с чем упор делался на хозяйственное (коммерческое) и административное право.
Различия сводились к разнообразию источников права в Маньчжурии (нормативный правовой акт, правовые обычаи и традиции, общие принципы права) и к однообразию во Внутренней Монголии (нормативный правовой акт).
42 Цзинь Хай и др. Политическая власть в Мэнцзяне [А] / Собрание комментариев к новой истории Внутренней Монголии. Т.1. [С]. Хух-Хото: Народное изд-во Внутренней Монголии, 1986. С. 113 (ф)й,
1986: 113).
43 Там же. С. 262-263.
44 Захчид Сэцэн. Мои воспоминания о Дэ Ване и Внутренней Монголии. Изд-во китайской истории и литературы, 2005. С. 378 (^Ж: ШЯШШ^ИШадЙК^) , 2005^®: 378).
Наконец, существенно различались органы государственной власти, обладающие нор-мотворческими полномочиями. Следуя древней традиции, в монархическом Маньчжоу-Го все сводилось к централизации и единоначалию, где главной фигурой во всем процессе создания правовых норм и их применения выступал Император. Монгольская же практика нормотворчества традиционно со времен Великого курултая (1206) и княжеского съезда в Чифыне (1636) носила коллективный характер45, что выразилось и в республиканской форме правления, и в порядке выработки и принятия правовых актов, а ключевым законодательным органом выступала коллегиальная структура.
Весь массив нормативного правового и правоприменительного материалов был отменен вместе с ликвидацией Маньчжоу-Го и Мэнцзяна после занятия этих территорий войсками СССР и МНР в августе 1945 г.
Библиография
Дудин П.Н. Право и правовая система Мэнцзяна // Государство и право. 2016. № 8. С. 72-79. Дудин П.Н. Правовая основа деятельности органов государственной власти Маньчжоу-Го (на материалах научных трудов преподавателей русского юридического факультета Харбина) // Власть. 2015. № 11. С. 176-180.
Караева К.А. Маньчжоу-Го (1931-1945): «марионеточное» государство в системе международных отношений на Дальнем Востоке // Уральское востоковедение. 2005. Вып. 1. С. 75-89.
Кейдун И.Б., Елисеева Я.А. Общая характеристика системы высших государственных органов Манчьжоу-Го // Вестник Амурского государственного университета. 2010. Вып. 48. Сер. Гуманитар. науки. С. 31-36.
Неру Дж. Взгляд на всемирную историю. Том 3. М.: Прогресс, 1981. 453 с. Оппенгейм Л. Международное право. Том I: Мир. Полутом 1 / перевод с 6-го англ. изд., дополненного Г. Лаутерпахтом под ред. С.Б. Крылова. М.: Государственное издательство иностранной литературы, 1948. 408 с.
Рязановский В.А. Современное гражданское право Китая. Вып. 1. Очерк действующего китайского гражданского права. Харбин: Заря, 1927. 198 с.
Тилов Т.К. Международные связи государствоподобных образований // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. 2015. № 1. С. 282-285.
Jackson R.H., Rosberg C.G. Why Africa's Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood // World Politics. 1982. Vol. 35. № 1. P. 1-24.
Jackson R. Quasi-states: Sovereignty, International Relations and the Third World. N.Y: Cambridge Univ. Press, 1990. 225 p.
Lattimore O. Nationalism and Revolution in Mongolia. NewYork: Oxford University Press, 1955. 186 p. Onon U., Pritchatt D. Asia's First Modern Revolution: Mongolia Proclaims Its Independence in 1911. Leyden: Brill, 1989. 203 p.
Захчид Сэцэн. Мои воспоминания о Дэ Ване и Внутренней Монголии. Пекин, 2005. 613 с. (fL^
Ж: , 2005ЗД).
Сун Цунъе. Особенности правовой системы псевдо-режима в Мэнцзяне / Факультет политики и права Педагогического университета Баотоу // Иньшан: академический журнал. Социальные науки. 2010. № 23 (5). Май. С. 78-84. (тй'ШЯШКйШШ^-^ЩеЖ Шё ■^ШЖ, ШШ^те 2010^05^23 (5)).
Цзинь Хай и др. Политическая власть в Мэнцзяне / Собрание комментариев к новой истории Внутренней Монголии. Т.1. Хух-Хото: 1986. 246 с. Ш^ЁШЩЙ.ШЙШК.ЙШ^Щ^ШЩ
1986).
45 Onon U., Pritchatt D. Asia's First Modern Revolution: Mongolia Proclaims Its Independence in 1911. Leyden, 1989. P. 2.
Legal Acts of Manchukuo and Mengjiang: Comparative Analysis
Pavel N. Dudin
Head, Department of Theory, History of State and Constitutional Law, East Siberian State University of Technology and Management, Candidate of Political Sciences. Address: 40 Kluchevskaya Str., Ulan-Ude 670018, Russian Federation. E-mail: [email protected]
Zufar F.Husainov
Professor, Department of Constitutional and Administrative Law, Kazan (Volga) Federal University, Doctor of Juridical Sciences. Address: 18 Kremlyovskaya Str., Kazan 420008, Russian Federation. E-mail: [email protected].
The article based of archival and previously unpublished research material is an attempt to re-store the legal regulations system of Manchukuo and Mengjiang that had been created as independent states in Manchuria, Inner Mongolia, and North-East China in the 1930s. The internal and external policies of both political entities were controlled by the Japanese occupation forces. Manchukuo was created as a model state, the standard one, including the matters of public administration and law, and the Mongol-Go was a resource (economic) base of the occupants. The example of Manchukuo serves as a model to show the mechanism of pushing the local authorities to adopt the new legislation, the hierarchy of acts is built at both the initial and later stages of national development. The article provides the characteristics, features and attributes differentiating normative and individual legal acts. The legal nature of law and its place in the system of normative legal acts of both countries are analyzed; the detailed description of the legal acts originating from the various agencies of state power is given. The state system and the public authorities involved in the rule making process are studied; the bodies that participated in the development and adoption of the legislation are marked, as well as the agencies responsible for the administrative ordinance and administrative enactment. The case of Mengjiang facilitated to study the law technique, its features and drawbacks, as well as the reasons for those drawbacks. The authors conclude that in spite of the spiritual, cultural and religious closeness of the two peoples, the building of the state system in terms of rule-making bodies, and the system of normative legal acts differed much in Manchukuo and Mengjiang due to the goals that the Japanese occupation forces sought and that were largely encouraged by the local leadership of the occupied territories. Manchukuo and Mengjiang were eliminated on the 18th and 19th of August, 1945 respectively by the troops of the Soviet Union and Mongolia.
Keywords
normative legal act, act of applying law, public authorities, Manchukuo, Mengjiang, Manchuria, Inner Mongolia.
Citation: Dudin P.N., Khusainov Z.F. (2017) Legal Acts of Manchukuo and Mendjiang: A Comparative Analysis. Pravo. Zhurnal Vysshey shkoly ekonomiki, no 3, pp. 224-238 (in Russian)
DOI: 10.17323/2072-8166.2017.2.154.224.238 References
Dudin P.N. (2016) Pravo i pravovaya sistema Mentszyana [Law and Legal System of Mengjiang]. Gosudarstvo ipravo, no 8, pp. 72-79.
Dudin P.N. (2015) Pravovaya osnova deyatel'nosti organov gosudarstvennoy vlasti Man'chzhou-Go (na materialakh nauchnykh trudov russkogo yuridicheskogo fakul'teta v Kharbine) [Legal Pattern of State Bodies in Manchukuo (Materials of Harbin Russian Law Faculty)]. Vlast', no 11, pp. 176-180. Jackson R. (1990) Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the Third World. N.Y: Cambridge University Press, 225 p.
Jackson R., Rosberg C. (1982) Why Africa's Weak States Persist: The Empirical and the Juridical in Statehood. World Politics, vol. 35, no 1, pp. 1-24.
Karaeva K.A. (2005) Man'chzhou-Go (1931-1945): «marionetochnoe» gosudarstvo v sisteme mezh-dunarodnykh otnosheniy na Dal'nem Vostoke [Manchukuo 1931-1945: Marionette State in International Relations in the Far East]. Ural'skoe vostokovedenie, issue 1, pp. 75- 89. Keydun I.B., Eliseeva Ya.A. (2010) Obshchaya kharakteristika sistemy vysshikh gosudarstvennykh organov Manch'zhou-Go [General Characteristics of the System of Manchukuo Higher State Bodies]. VestnikAmurskogo gosudarstvennogo universiteta, issue 48, pp. 33-36. Nehru J. (1981) Vzglyad na vsemirnuyu istoriyu [Look at World History]. Vol. 3. Moscow: Progress, 453 p. (in Russian)
Onon U., Pritchart D. (1989) Asia First Modern Revolution: Mongolia Proclaims Its Independence in 1911. Leyden: Brill, 203 p.
Oppenheim L. (1948) Mezhdunarodnoe pravo [International Law]. Moscow: Gosudarstvennoe izdatel'stvo inostrannoi literatury, 408 p. (in Russian)
Owen L. (1955) Nationalism and Revolution in Mongolia. New York: Oxford University Press, 186 p. Ryazanovskiy V.A. (1927) Sovremennoe grazhdanskoe pravo Kitaya: Vyp. 1: Ocherk deystvuyush-chego kitayskogo grazhdanskogo prava [Modern Civil Law of China: Issue 1. Outline of China Applicable Civil Law]. Harbin: Zarya, 198 p.
Sun Tsun"e (2010) Osobennosti pravovoy sistemy psevdo-rezhima v Mentszyane [Legal Systems of Pseudo Regime in Mengjiang]. In'shan:akademicheskiyzhurnal. Sotsial'nye nauki, May, pp. 78-84.
2010^05^23 (5)).
Tilov T.K. (2015) Mezhdunarodnye svyazi gosudarstvopodobnykh obrazovaniy [International Relations of Statelike Establishments]. VestnikPyatigorskogo gosudarstvennogo lingvisticheskogo universiteta, no 1, pp. 282-285.
Tszin' Khay (1986) Politicheskaya vlast' v Mentszyane [Political Power in Mengjiang]. Sobranie kom-mentariev k novoy istorii Vnutrenney Mongolii. [Comments to Modern History of Inner Mongolia]. Khukh-Khoto: Vnutrenney Mongolii Press, 246 p.
(S-m^^ftKi-AEmMi).
Zakhchid S. (2005) Moi vospominaniya o De Vane i Vnutrenney Mongolii [My Memoires on De Wan and Inner Mongolia]. Pekin: Izdatelstvo kitayskoy istorii i literatury, 613 p. (fL^W^: (Mffi^MIW.
iffiSWIrt«^, 2005^®.
