CC BY
179
Правовой статус помещении в общежитиях (специализированных домах гостиничного типа), не отвечающих признакам общежития и требованиям законодательства, предъявляемым к жилым помещениям
М.Д. Ткачев
заместитель председателя Юридического комитета администрации города Кемерова
В городе Кемерове находятся 136 общежитий, 80 из которых- в муниципальной собственности, остальные - на балансе предприятий и учреждений. В городе также имеются 47 благоустроенных общежитий гостиничного типа (42 девятиэтажных и 5 пятиэтажных зданий). Так называемые общежития гостиничного типа (общежития для малосемейных) строились в 80-е годы прошлого века, когда была поставлена задача обеспечить временным жильем как можно больше молодых семей, поэтому требования строительных норм, предъявляемые к жилым помещениям, предназначенным для постоянного проживания, не учитывались. В основном это 9-этажные здания, в каждом из которых по 369 помещений жилой площадью
11.5 и 17,5 кв.м (общая площадь комнат-
16.6 и 22,5 кв. м соответственно). В каждом помещении - маленький коридорчик, совмещенная туалетная комната и жилая комната.
Изначально дома гостиничного типа имели все необходимые признаки общежития, установленные российским законодательством (статья 109 Жилищного кодекса РСФСР, Примерное положение об общежитиях, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 11 августа 1988 года № 328). Они были оборудованы необходимыми помещениями общего пользования (кухни, колясочные, бытовые, игровые комнаты), обеспечены вахтерами, воспитателями, укомплектованы мебелью. Такие дома предназначались для проживания граждан
в период работы или учебы. Помещения в этих домах предоставлялись по совместному решению администрации и профсоюзного комитета организации. На основании принятого решения выдавался ордер на заселение комнаты в общежитии. Таким образом, правовой статус помещений в указанных домах определялся соответствующими положениями Жилищного кодекса РСФСР, регулирующими вопросы пользования общежитиями.
После принятия законов о разграничении государственной собственности и о приватизации (постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности...», распоряжение Президента Российской Федерации от 18.03.1992 № 114-рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 235 «О порядке передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения», статья 9 Федерального закона «Об основах федеральной жилищной политики»), предусматривающих передачу объектов жилищного фонда в муниципальную собственность, начался период передачи ведомственного жилищного фонда, в том числе и общежитий, в муниципальную собственность. С 1992 го-
да государственными предприятиями администрации города было передано 66 общежитий, из них - 36 домов гостиничного типа.
По мере эксплуатации домов гостиничного типа признаки общежитий, определенные в том числе и в постановлении Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР», такие как укомплектование комнат мебелью, специальным оборудованием, инвентарем, культурно-бытовыми предметами, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан, наличие штата для обслуживания общежития, ордер на занятие комнаты именно в общежитии постепенно утрачивались: некоторые места общего пользования переоборудовались под жилые, исчезли вахты, были упразднены должности воспитателей.
В регулировании отношений по использованию помещений в домах гостиничного типа образовался правовой вакуум, так как, с одной стороны, такие дома перестали соответствовать нормам, определяющим их правовой статус как общежития, с другой стороны, отношения по их использованию не могли в полной мере регулироваться иными нормами жилищного законодательства, поскольку эти помещения не соответствовали требованиям строительных норм, предъявляемым к жилым помещениям, предназначенным для постоянного проживания. В результате дома гостиничного типа стали заселяться не только работниками соответствующих организаций.
Все это породило множество проблем. Например, суды стали отказывать фондодержателям таких домов в удовлетворении исков о выселении граждан в случаях, предусмотренных статьей 110 Жилищного кодекса РСФСР «Выселение из общежитий». Суды начали рассматривать иски граждан о признании членами семьи нанимателя комнаты гостиничного типа в порядке статьи 53 Жилищного кодекса РСФСР.
В условиях отсутствия собственной компетенции органов местного самоуправления в сфере установления норм жилищного законодательства необходимо было использовать возможности, предоставляе-
мые органам местного самоуправления в рамках реализации существующих положений федерального законодательства. С целью определения правового статуса данных помещений Положением «О специализированных жилых помещениях в специализированных домах гостиничного типа» (далее - Положение), утвержденным решением Кемеровского городского Совета народных депутатов от 27.11.1998 № 91, общежитиям гостиничного типа муниципального жилищного фонда был придан статус специализированных домов гостиничного типа, а жилым помещениям в них - статус специализированных жилых помещений.
Само понятие специализированного жилого дома было введено в 1992 году Федеральным законом «Об основах федеральной жилищной политики». К специализированным домам были отнесены общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, жилые помещения из фондов жилья для временного поселения и иные жилые помещения, пригодные для проживания. Существенным являлось указание закона на то, что помещение должно быть пригодным для временного, а не постоянного проживания. В Положении определен порядок предоставления таких помещений и пользования ими. В соответствии с Положением специализированное жилое помещение -это помещение, предназначенное для временного проживания граждан до улучшения их жилищных условий. Предоставляются специализированные жилые помещения гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий по распоряжению Главы города. Заселение помещений осуществляется при наличии ордера. После предоставления специализированного жилого помещения граждане продолжают состоять на учете как нуждающиеся в улучшении жилищных условий. Данные помещения не подлежат приватизации, разделу или бронированию.
Вместе с тем Положением предусмотрена возможность обмена специализированных жилых помещений. Обмены происходят только с согласия собственника - администрации города. Согласие оформляется распоряжением Главы города. Особен-
ностью совершения обменов, одним из участников которых является наниматель специализированного жилого помещения, является то, что специализированное жилое помещение непригодно для постоянного проживания, поэтому новый наниматель такого помещения становится нуждающимся в улучшении жилищных условий. В соответствии с пунктом 7 статьи 73 Жилищного кодекса РСФСР обмен жилых помещений не допускается, если он приводит к существенному ухудшению жилищных условий одной из обменивающихся сторон, в результате чего граждане становятся нуждающимися в улучшении жилищных условий. Однако сложившаяся судебная практика свидетельствует о том, что суды не рассматривают такие обмены как существенно ухудшающие жилищные условия. Таким образом, в настоящее время обмен специализированных жилых помещений осуществляется как на жилые помещения, заселенные по договорам социального найма, так и на дома, квартиры, находящиеся в собственности граждан.
По иному сложилась судебная практика при рассмотрении дел по искам граждан о принудительном обмене занимаемого по договору социального найма жилого помещения (статья 68 Жилищного кодекса РСФСР). При разрешении этой категории дел суды не принимают во внимание найденные сторонами варианты обмена, в которых присутствуют специализированные жилые помещения, ссылаясь на то, что предлагаемые к обмену жилые помещения должны быть пригодны для постоянного проживания, в противном случае нарушаются права разъезжающихся граждан.
В соответствии с Положением вселение нанимателем в специализированное жилое помещение других лиц допускается только с согласия собственника в лице администрации города. Однако в соответствии с существующим законодательством согласие собственника в некоторых случаях не является обязательным (статья 679 Гражданского кодекса Российской Федерации). Поэтому судами рассматриваются жалобы граждан на неправомерные действия администрации города, и граждане на основании су-
дебных решений вселяются в специализированные жилые помещения и регистрируются по месту жительства.
Еще одной особенностью правового статуса специализированных жилых помещений, предусмотренных Положением, является дополнительное основание для выселения нанимателя в том случае, если гражданин перестал быть нуждающимся в улучшении жилищных условий, то есть если он приобрел в собственность либо получил по договору социального найма жилое помещение. В таком случае он обязан освободить занимаемое специализированное жилое помещение. Но на практике данное положение также не всегда учитывается судами.
Среди обстоятельств, обусловливающих неприменение рассматриваемого Положения, при рассмотрении конкретных дел судами наиболее часто указываются следующие. Во-первых, то обстоятельство, что договоры найма заключались с большинством граждан еще до принятия указанного Положения и, соответственно, указанных в нем ограничений не содержали, следовательно, и обязательства сторон определяются условиями ранее заключенного договора найма. Во-вторых, перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, предусмотренный статьей 29 Жилищного кодекса РСФСР, не содержит такого основания, как проживание в специализированном жилом помещении, поэтому определенные ограничения, связанные именно с наличием такой нуждаемости, не могут быть установлены органами местного самоуправления.
Таким образом, суды применяют нормы Положения преимущественно в тех случаях, когда эти нормы не предусмотрены федеральным законодательством и позволяют улучшить каким-либо образом положение граждан, либо в условиях отсутствия иного правового регулирования какой-либо ситуации нормами жилищного законодательства.
Неоднозначность ситуации, сложившейся в сфере пользования специализированными жилыми помещениями, вызвала необходимость рассмотрения вопроса о дальнейшем изменении их правового статуса.
Распоряжением Главы города в апреле 2002 года была создана комиссия для изучения вопроса об изменении статуса специализированных жилых помещений. Работа комиссии продолжалась в течение года. В комиссию поступило достаточно много предложений, среди которых, например, коллективное обращение, подписанное 5 830 горожанами с предложением рассмотреть вопрос о приватизации таких помещений. Это предложение было рассмотрено наряду с другими, но не было принято на том основании, что статьей 12 Закона Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и статьей 4 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» установлено, что жилые помещения в специализированных домах не подлежат приватизации. Законодательством Российской Федерации предусмотрена приватизация жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. При этом под жилыми помещениями понимаются изолированные помещения, отвечающие установленным санитарным и техническим требованиям и пригодные для постоянного проживания (статья 40 Жилищного кодекса РСФСР, статья 673 Гражданского кодекса Российской Федерации). В настоящее время СниП 2.08.01-89 «Жилые здания» определяет следующие минимальные требования к жилым помещениям: наличие жилой комнаты площадью не менее 14 кв. м и кухни не менее 5 кв. м.
Таким образом, специализированные жилые помещения, предназначенные по своему назначению, определенному проектной документацией, для временного проживания и отвечающие требованиям, предъявляемым к помещениям для временного проживания, не подлежат приватизации. Иное решение этого вопроса означало бы ущемление прав граждан на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения, пригодного для постоянного проживания. Передача в собственность граждан помещений, предназначенных для временного проживания, нарушила бы права граждан, предусмотренные статьей 40 Конституции Российской Феде-
рации. Кроме того, изменение условий приватизации жилых помещений согласно статье 72 Конституции Российской Федерации относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, вопрос о приватизации помещений, предназначенных для временного проживания, не может быть разрешен в пределах установленных полномочий органов местного самоуправления. Внесение изменений в Положение о специализированных жилых помещениях не позволило бы решить этот вопрос. Осуществление приватизации специализированных жилых помещений при наличии указанных законодательных ограничений не предоставит новым собственникам каких-либо гарантий их прав, поскольку любая сделка по отчуждению указанных помещений может быть признана судом недействительной как не соответствующая требованиям закона. В результате всестороннего рассмотрения данного вопроса комиссия пришла к выводу, что дальнейшее изменение статуса специализированных жилых помещений не может быть произведено без их реконструкции.
Учитывая изложенное, в целях реального обеспечения прав граждан, проживающих в специализированных жилых помещениях, на улучшение жилищных условий органами городского самоуправления были разработаны и в настоящее время реализуются мероприятия по реконструкции специализированных помещений в жилые квартиры.
Количество реконструируемых в квартиры помещений постоянно увеличивается. Однако для реконструкции всех специализированных жилых помещений потребуется достаточно много времени, поэтому проблема регулирования отношений в сфере пользования специализированными жилыми помещениями остается. Выход из сложившейся ситуации, по нашему мнению, видится в более детальном определении (на уровне федерального закона) статуса жилых помещений, находящихся в специализированных домах.
