CC BY
35
ные ограничения в отношении местных властей и укрепить субси-диарность путем предоставления местным властям полномочий в отношении существенной части публичных дел, а также передать административные полномочий районов и регионов выборным органам. В настоящее же время усилия Конгресса в указанном направлении сконцентрированы преимущественно на осуждении посягательства на целостность Украины и восстановлении ее территориального един-
32
ства .
Следует отметить, что при всей своей политизированности и декларативности стандарты Совета Европы затрагивают все более широкий круг вопросов и фактически закрепляют новые предметы ведения муниципальной власти. Тем самым они способствуют расширению компетенции местного самоуправления, переводу отдельных местных инициатив на уровень международной политики, задают тон дальнейшей эволюции системы муниципальных институтов в европейских государствах.
О.В. Соломатина* ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ, В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ
Общепризнано, что высокий уровень жизни населения, характерный для развитых европейских государств, к числу которых относятся и страны Северной Европы, во многом достигается благодаря деятельности органов публичной власти как производителей и поставщиков публичных муниципальных услуг. В то же время в связи с постоянно изменяющимися условиями экономической, социальной и культурной жизни и бурным развитием научно-технического прогресса население все более остро нуждается в качественных услугах, однако у государства и местных органов власти, как субъектов предоставления публичных муниципальных услуг, отсутствует возможность самостоятельно обеспечить население всем необходимым.
32 См., например: Декларация Конгресса местных и региональных властей Совета Европы от 25 марта 2014 г. // URL: http://www.personal.kozub.in.ua/node/367 (дата обращения: 27.07.2014).
* Аспирантка Института государства и права РАН.
В этой связи необходимо отметить, что компетенция указанных органов в сфере предоставления публичных услуг не сводится исключительно к их непосредственному предоставлению. Органы публичной власти широко применяют такие методы, как делегирование полномочий и аутсорсинг1. Как справедливо указывает А.Ф. Васильева, в современных условиях непосредственное предоставление публичных
услуг передается субъектам частного права, а за государственными
2
органами сохраняется правовое регулирование и контроль .
Основополагающим элементом концепции «нового публичного менеджмента» в развитых европейских странах является децентрализация управления, которая, помимо прочего, предполагает постепенную передачу определенных функций органов местного самоуправления в сфере предоставления муниципальных услуг другим поставщикам - негосударственным (неправительственным, немуниципальным) организациям, специальным агентствам. Таким образом, используя аутсорсинг и делегирование полномочий в своей практической деятельности по предоставлению муниципальных услуг, органы местного самоуправления во многом следуют общей тенденции, характерной для современной рыночной экономики. В зарубежной литературе отмечается, что подобные процессы «разбивают классическую дихотомию «государственное/частное» и позволяют вовлечь большее число различных физических лиц и организаций в процесс предоставления публичных услуг»3.
Вопрос о правовом статусе организаций, предоставляющих публичные муниципальные (коммунальные) услуги, в науке пока не разработан в достаточной степени. В этой связи изучение опыта тех
1 Аутсорсинг (от англ. out source - внешний источник) - делегирование определенных функций сторонним организациям, специализирующимся на соответствующих видах деятельности. Это принципиальный выбор современного типа разделения труда, предполагающего передачу части своих ресурсов (финансовых, технико-технологических, а иногда даже кадровых) сторонним организациям. См.: Маркетинг: большой толковый словарь / Под ред. А.П. Панкрухина. 2-е изд. М., 2010.
2 См.: Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: сравнительно-правовой анализ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 7.
3 Greve C., Flinders M., Van Thiel S. Quangos - What's in a Name? Defining Quangos from a Comparative Perspective //An International Journal of Policy and Administration, USA. 1999. Vol. 12. № 2. P. 130.
стран, в которых регулирование деятельности организаций, предоставляющих публичные муниципальные услуги, имеет длительную историю, представляет научную и практическую ценность, в том числе и для России. К таким странам, в частности, относятся североевропейские, опыт которых по организации функционирующих систем предоставления публичных муниципальных услуг, а также по правовому регулированию деятельности тех организаций, которые их предоставляют, является предметом настоящего исследования.
Первые научные публикации, посвященные роли и правовому статусу особых общественных объединений, взаимодействующих с государством, региональными и местными органами власти, частным сектором и жителями, - так называемых неправительственных организаций («некоммерческого сектора», «третьего сектора»), стали появляться в странах Северной Европы в начале 1990-х гг.4
На наш взгляд, повышение интереса к исследованию статуса неправительственных организаций в североевропейских странах могло быть связано с запуском в 1991 г. в США самого большого международного исследовательского проекта по изучению «третьего сектора» - Проекта сравнительных исследований некоммерческого сектора Д. Хопкинса5, который реализовывался изначально в 13 странах, а к 2004 г. - в 40 странах, в том числе и во всех странах Северной Европы, за исключением Исландии.
Общепризнано, что самой первой разновидностью организаций «третьего сектора» были благотворительные организации. Различного рода акты благотворительности были известны еще в Древнем мире, однако законодательное закрепление статуса таких организаций дати-
4 См.: Tragârdh L. Civilt Samhalle kontra Offentlig Sektor. Stockholm, 1995; Henrik-sen L.S. Frivillige organisationer i den decentrale velfœrdsstat (Voluntary Organizations in the Decentralized Welfare State). Aalborg, 1995; Villadsen K. Socialpolitiske strategic - pâ tvœrs af frivillige og offentlige organisationer (Social policy strategies across voluntary and public boundaries). Copenhagen, 1998; Kinnunen P., Laitinen R. Nakymaton kolmas sektori (The invisible third sector). Helsinki, 1998; Siisiainen M., Kinnunen P., Hietanen E. The Third Sector in Finland. Review to Research of the Finnish Third Sector. Helsinki, 2000; Helander V. Paikallisyhdistys lahikuvassa (Local associations: connections, structure and activity). Helsinki, 2001; Kauppinen S., Niskanen T. Yksityinen palvelutuotanto sosiaali-ja terveydenhuollossa (Private provision of social and health services). Helsinki, 2005.
5 URL: http://ccss.jhu.edu/research-projects/comparative-nonprofit-sector/about-cnp (дата обращения: 20.06.2014).
руется началом XVII в.6 Исторически сложилось так, что в связи с изменениями в экономической, социальной и культурной сферах жизни общества, развитием государства и коммерческих организаций изменялся и характер деятельности организаций «третьего сектора». Постепенно, по мере осуществления реформ в сфере социального обеспечения в европейских странах, уже организации «третьего сектора» стали реализовывать часть государственных функций, например «благотворительные» больницы7. В XX в. в ходе расширения процесса глобализации эти организации, в том числе и неправительственные, стали рассматриваться как часть расширяющегося частного сектора; им оказалось вполне по силам бросить вызов государству - единственному на тот момент поставщику публичных услуг. Таким образом, произошло перераспределение функций и задач государства в пользу неправительственных организаций, особенно в таких сферах, как социальное обеспечение и образование.
Стремительное развитие некоммерческих организаций, других самоуправляющихся общественных объединений и фондов в 1980-х гг. послужило, по мнению датских исследователей У. Хаберманн и Б. Ибсена, предпосылкой к принятию в 1998 г. Закона о социальных услугах8 и других законодательных актов в сфере социального обеспечения в Дании. В свою очередь, быстрое развитие некоммерческого сектора было обусловлено тем, что государство всеобщего благосостояния в тот период было ответственно практически за все сферы, и возник правомерный вопрос, будет ли оно способно и в будущем нести ответственность за все эти сферы и обеспечивать граждан необходимыми услу-
9
гами «в одиночку» .
Следует отметить, что датский Закон о социальных услугах закрепил обязанность муниципального совета сотрудничать с различными некоммерческими организациями в части обеспечения местного населения социальными услугами (п. 18 ч. 5), что, по сути, является подтверждением признания государством необходимости участия не-
6 См.: OwenD. English Philanthropy 1660-1960. Cambridge, 1965.
7 См.: Woodin T., Starks J. The Third Sector in the United Kingdom // URL: www.grupcies.com/.../ ArticuloIII_Edic_61.pdf (дата обращения: 30.06.2014).
8 Consolidation Act on Social Services. No. 1093 of 5 September 2013 // URL: http:// english.sm.dk/en/files/consolidation-act-on-social-services.pdf (дата обращения: 31.05.2014).
9 См.: Ibsen B., Habermann U. Defining the voluntary sector in Denmark. Baltimore; Maryland, 2005.
коммерческого сектора в предоставлении гражданам публичных муниципальных услуг и признанием их полноправными субъектами предоставления таких услуг.
В англосаксонской литературе организации, которые финансируются государством, но формально действуют независимо от него, неофициально именуются как «полуправительственные», «квазинезависимые», «квазиавтономные неправительственные организации» или «кванго»10. В странах Северной Европы современные «кванго» представляют собой разнообразные организации и институты, включая публичные агентства, государственные компании, компании, учреждаемые органами местной власти, публично-частные организации, частные компании, предоставляющие публичные и (или) муниципальные услуги на основании договора, самоуправляющиеся и волонтерские организации. Поскольку для государств Северной Европы характерно отсутствие специальных законодательных актов, четко регламентирующих правовой статус организаций, не являющихся ни
государственными, ни муниципальными, такие «кванго» часто относят
11
к организациям, находящимся в «серых зонах» , несмотря на закрепление в нормативных правовых актах возможности деятельности неправительственных организаций.
Несомненно, что именно недостаточность правового регулирования полномочий и функций субъектов предоставления публичных муниципальных услуг обусловливает необходимость проведения комплексного исследования и теоретических разработок вопросов их правового статуса. В этой связи представляется, что наличие нормативной регламентации правового статуса пользователей (потребителей) услуг, а также организаций (как некоммерческих, так и коммерческих, а также «кванго») и местных органов публичной власти при предоставлении таких услуг могло бы способствовать более четкому пониманию прав и обязанностей всех участников соответствующих правоотношений.
10 Cm.: Toulmin S.E. The UN and Japan in an Age of Globalization. The Role of Transnational NGOs in Global Affairs. Los Angeles, 1997. Yseult M. The Rule-Making Powers of Independent Administrative Agencies ('QUANGOs') // Electronic journal of Comparative Law. 2007. Vol. 11.3.
11 Cm.: Greve C., Flinders M. Exploring the Grey Zone: Quangos in Denmark // Stakeholder. 1997. Vol. 1. № 5. P. 26-27; Bertelli A.M. Governing the Quango: An Auditing and Cheating Model of Quasi-Governmental Authorities //Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. June.
В то же время следует отметить, что отсутствие нормативного определения родового понятия «кванго» в некоторой степени компенсируется тем, что юристы, экономисты и политологи разработали определения различных видов «кванго». Согласно предложенным определениям как «кванго» могут рассматриваться организации, обладающие определенными признаками. Во-первых, на них распространяется действие норм частного права, если они получают денежные средства за предоставление публичных услуг от государства или органов местного самоуправления, во-вторых, их деятельность регулируется также нормами публичного права. Организация признается «кванго», если обладает указанными признаками, даже в тех странах Северной Европы, где отсутствуют предусмотренные законом специальные процедуры их признания. Например, в Дании вопрос о признании «кванго» решается Министерством юстиции на основании внутренних нормативных документов.
У. Хаберманн и Б. Ибсен отмечают, что в Дании наряду с такими некоммерческими организациями, как ассоциации и благотворительные фонды, активно действуют и самоуправляющиеся (автономные) организации, правовой статус которых был урегулирован в 1984 г. в Законе о фондах и ассоциациях12. Являясь самостоятельными юридическими лицами, именно различного рода самоуправляющиеся организации, в том числе и «кванго», оказывают в Дании публичные му-
13
ниципальные услуги .
Вместе с тем провести четкие различия между самоуправляющимися организациями и «кванго» довольно сложно. Очевидно, это связано с тем, что самоуправляющиеся организации практически невозможно однозначно отнести к определенному виду организаций, поскольку они, как правило, финансируются государством, однако, например, в центрах по уходу за детьми, а также в школах устанавливается определенная «родительская плата» за содержание и обучение. По всей видимости, создание многочисленных вариативных форм самоуправляющихся организаций и неопределенность их правового статуса в
12 The Danish Act on Foundations and Certain Associations. Originally Act No. 300 of June 6th 1984, now consolidated Act No. 698 of August 6th 1992 // URL: http://www.emhrf.org/en/documents/20131007145449666.pdf (дата обращения: 14.10.2014).
13 См.: Ibsen B., Habermann U. Defining the 2005 Nonprofit Sector: Denmark // Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project. Baltimore, 2005, P. 20.
Дании послужили одним из стимулов для проведения научных исследований соответствующих проблем частного и публичного права.
Как показывает анализ соответствующих нормативных актов, самоуправляющиеся организации осуществляют функции государственных и (или) муниципальных органов по предоставлению публичных и (или) муниципальных услуг на основании общих конституционных гарантий и положений других законов.
Так, в Конституции Финляндии гарантируется свобода собраний и объединений и предусматривается, что «управленческие функции публичного характера могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только в силу закона либо на основании закона, если это необходимо по причине целесообразности для выполнения этих функций» (§ 13, 124)14
В Швеции на конституционном уровне закрепляется возможность передачи подобным организациям управленческих функций. В частности, в Форме правления предусмотрено, что «административные функции могут быть переданы компании, объединению, обществу, учреждению, зарегистрированной религиозной общине или какой-либо подобной организации, или отдельному лицу; эти функции осуществляются в силу закона, если включают в себя отправление власти» (§ 6 гл. 11)15. В конституциях Норвегии, Дании и Исландии не содержатся специальные нормы о делегировании административных публичных функций различным организациям, однако это не означает отсутствия их законодательной регламентации.
При рассмотрении вопроса о правовом положении организаций, участвующих в предоставлении муниципальных услуг, необходимо также учитывать, что для стран Северной Европы характерно активное, имеющее решающее значение участие граждан в деятельности общенациональных, региональных, местных органов власти, бизнеса и их взаимодействие. Практически во всех актах о местном самоуправлении стран Северной Европы содержатся положения, прямо или косвенно указывающие на возможность передачи органами местного самоуправления ряда своих функций частным организациям16. Исклю-
14 Текст Конституции цит. по: URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1999/ ru19990731. pdf (дата обращения: 25.11.2013).
15 Текст Конституции см.: Конституции государств Европы. Т. 3. М., 2001. С. 598702.
16 См., например: п. 2 ст. 62 Закона от 29 января 1998 г. «О местном самоуправлении Дании» // URL:
чение составляет Норвегия - единственная североевропейская страна, в нормативных правовых актах которой отсутствуют четко выраженные положения о конституционных гарантиях реализации свободы собраний и объединений и в которой нет специального законодательства в данной области. Тем не менее, несмотря на это, Норвегия является участником многочисленных международных соглашений в области прав человека, регулирующих эту свободу. Следовательно, можно сделать вывод, что в Норвегии эти права гарантируются посредством принятия обязательств в области прав человека по международным договорам.
В Норвегии, как и в других странах Северной Европы, осуществляют свою деятельность различные неправительственные организации (например, «Норвежский центр по борьбе с расизмом», «Институт развития лесного хозяйства», «Спасите детей Норвегии» и др.), которые рассматриваются государством, региональными и местными властями в качестве партнеров в предоставлении публичных (муниципальных) услуг населению, участвующих в процессе принятия соответствующих решений. Однако такие партнерские отношения существовали не всегда.
Аналогично Дании, в Норвегии в 1980-х гг. пришли к выводу о наличии нерациональных расходов и неэффективном администрировании в области обеспечения населения публичными (муниципальными) услугами. Возникла необходимость в сотрудничестве государственных органов и органов местного самоуправления с частными и некоммерческими организациями в сфере предоставления населению публичных медицинских и социальных услуг, поскольку в силу своих специализированных узкопрофильных направлений деятельности эти организации были способны оказывать необходимые услуги.
Тенденция привлечения неправительственных организаций к предоставлению публичных (муниципальных) услуг сохраняется в Норвегии и в настоящее время. Их участие в обеспечении публичными
http://www.diba.cat/documents/286059/294306/innovacio-fitxers-dinamarca-pdf.; разд. 7 гл. 2 Закона от 1 января 1992 г. «О местном самоуправлении Швеции» // URL: http://www.government.Se/content/1/c6/02/95/35/ca584fee.pdf; п. 3 разд. 2 гл. 1 Закона от 17 марта 1995 г. «О местном самоуправлении Финляндии» // URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1995/en19950365.pdf; ст. 78 Закона от 3 июня 1998 г. «О местном самоуправлении Исландии» // URL: http://www.samband.is/media/enska/Local-Government-Act-no-45-1998-with-subsequent-amendments.pdf. (дата обращения: 27.11.2013). 152
социальными услугами весьма значительно, особенно в таких сферах, как уход за детьми, пожилыми, лицами с нарушениями умственного развития, реабилитация лиц, злоупотребляющих наркотиками, алкоголем и др.
Кроме того, в Норвегии действуют «организации пользователей услуг», представителей которых приглашают в качестве экспертов для участия в обсуждениях с местными органами власти и принятия соответствующих решений по вопросам развития муниципальных услуг, в частности в сфере здравоохранения17.
В данном контексте представляется убедительной точка зрения норвежских авторов о том, что практика участия пользователей услуг в процессе предоставления публичных услуг в сфере здравоохранения
и социального обеспечения способствует развитию совершенно новых
18
отношений между пользователями и поставщиками таких услуг .
Правовой статус и роль неправительственных организаций («кванго») в каждой из североевропейских стран имеет свои особенности. В частности, в Финляндии ни один из блоков социальных обязательств органов местного самоуправления не может быть полностью передан (делегирован) неправительственным организациям для исполнения. Это связано с исключительной «самостоятельностью» последних в предоставлении публичных (муниципальных) услуг, которая проявляется в том, что такие организации создавались в целях оказания помощи в реализации функций и задач государственных органов, органов местного самоуправления в части оказания соответствующих услуг гражданам, а не в целях предоставления таких услуг вместо органов публичной власти. Помощь может выражаться, в частности, в том, что органы местного самоуправления могут «закупать» соответствующие услуги у любой неправительственной общественной организации, а также частной компании, обладающей необходимой квалификацией и имеющей лицензию, которую выдают региональные государственные административные агентства. По данным Министерства социального обеспечения и здравоохранения Финляндии, эти
17 См.: Prescriptions for a Healthier Norway. A broad policy for public health. Report № 16 (2002-2003) to the Storting. Short version, 2002-2003 // URL: http://www.regjeringen.no/Rpub/STM/20022003/016EN/PDFS/STM200220030016000 EN_PDFS.pdf (дата обращения: 15.10.2014).
18 См.: Seim S., Markussen M., Olsen B. The State and the Voluntary Sector in Norway: New Relations - New Challenges // Nordic Civic Society Organizations and the Future of Welfare Services. A model for Europe? Copenhagen, 2006. P. 216.
агентства также «осуществляют руководство процессом предоставления муниципальных и частных медицинских и социальных услуг и мониторинг этого процесса, проводят оценку доступности и качества
19
основных услуг, поставляемых муниципалитетами» .
В Финляндии частные компании, ассоциации и фонды вправе продавать свои услуги местным органам самоуправления, муниципальным объединениям, или непосредственно потребителям. Так, общий объем медицинских и других социальных услуг, предоставляемых частными компаниями, составляет около 20-25%20.
Организация и контроль за предоставлением частных социальных услуг в Финляндии регулируется отдельными законодательными актами, в частности, Законом «О социальном обеспечении»21, согласно которому органы местного самоуправления могут сами решать, каким образом будет организовано предоставление тех или иных социальных услуг, в том числе путем заключения договоров с частными компаниями, соответствующими определенным требованиям и одобренными муниципалитетами.
В Законе Финляндии «Об основном образовании»22 (ч. 3 § 48 В гл. 8 А) также установлено, что органы местной власти вправе как самостоятельно организовывать внеклассную деятельность обучающихся, в том числе совместно с другими муниципалитетами, так и покупать такие услуги у государственного, частного поставщика услуг или некоммерческой организации. Так, более 90% общего числа финских муниципальных образований имеют сегодня соглашения с некоммерческими благотворительными организациями об оказании муниципальных услуг, особенно в таких сферах, как здравоохранение, образование, уход за детьми, пожилыми лицами и инвалидами, работа спасательных служб и др. В Финляндии такие организации жизненно важны для социально незащищенных слоев населения.
В результате проведенных исследований финские ученые С. Ка-упинен и Т. Нисканен пришли к выводу о возрастающей роли неком-
19 URL: http://www.finlandcare.ru/content/ (дата обращения 25.06.2014).
20 См.: Heikkilä M., Rintala T. Rescaling Social Welfare Policies in Finland. Helsinki, 2006. P. 8.
21 Social Welfare Act (710/1982) // URL: http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/ 1982/19820710 (дата обращения: 02.12.2013).
22 Basic Education Act (628/1998) Amendments up to 1136/2010 // URL: http: //www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1998/en19980628.pdf (дата обращения: 25.06.2014).
мерческих и частных организаций в предоставлении муниципальных услуг в сфере здравоохранения и социального обеспечения в Финляндии в период с середины 1990-х гг. до середины 2000-х гг., а также о всеобщей «коммерциализации» услуг, особенно в области здраво-
23
охранения, в настоящее время .
Одной из самых крупных частных компаний по предоставлению медицинских услуг в Дании, Швеции и Норвегии является организация <^а1ск»24. В частности, она несет ответственность за работу более половины муниципальных пожарных бригад и предоставляет местным жителям около 85% услуг скорой медицинской помощи. Основными потребителями услуг по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях являются органы местного самоуправления. Они платят за тушение пожаров, скорую медицинскую помощь или транспортировку в больницу и за другие услуги, оказываемые местному населению.
В Дании местным органам власти еще в начале XX в. было разрешено заключать договоры с частными компаниями на предоставление услуг медицинской помощи. Возможность выбора поставщика муниципальных услуг способствовала совершенствованию законодательства и улучшению качества жизни населения. В соответствии с Законом о социальных услугах, принятие которого стало частью проводимой реформы местного самоуправления, местные органы власти несут ответственность за создание необходимых условий для предоставления услуг по уходу на дому. Данный Закон направлен на «повышение прозрачности и четкое разграничение ответственности между органами местной власти и частными компаниями, предоставляю-
25
щими такие социальные услуги» .
В научных и официальных кругах стран Северной Европы превалируют две точки зрения относительно деятельности и роли частных и некоммерческих организаций в процессе предоставления услуг. С одной стороны, внедрение рыночных механизмов в процесс предоставления публичных (муниципальных) услуг должно быть повсеместным, поскольку это способствует развитию конкуренции и, тем самым, по-
23 См.: Kauppinen S., Niskanen T. Yksityinen palvelutuotanto sosiaali- ja terveydenhu-ollossa (Private provision of social and health services). Helsinki, 2005. Р. 5-6.
24 Группа компаний со штаб-квартирой в Дании. Работает в 11 европейских странах, владеет крупнейшей в мире частной службой пожаротушения.
25 Social Policy in Denmark. 2012 // URL: http://english.sm.dk/international/eu-presidency2012/Documents/Social_Policy_Folder_dec2011 .pdf (дата обращения: 27.11. 2013).
вышает качество услуг. Однако одновременно с этим признается, что частные или общественные некоммерческие организации не могут полностью взять на себя функции общенациональных и местных органов власти в процессе предоставления публичных (муниципальных) услуг, так как в этой сфере необходим соответствующий контроль (надзор). Такой подход, в частности, характерен для Министерства промышленности и торговли Финляндии. С другой стороны, по мнению ряда ученых26, «маркетизация» публичных (муниципальных) услуг может породить проблемы в деятельности некоммерческих (общественных) социально ориентированных организаций, которые участвуют в предоставлении таких услуг, так как само предназначение этих организаций связано с обеспечением населения доступными услугами, оказанием адресной помощи различным малообеспеченным слоям населения. Коммерциализация муниципальных услуг может привести либо к полной ликвидации таких организаций, либо к их трансформации в коммерческие структуры.
На наш взгляд, обе точки зрения имеют право на существование, в обеих имеется рациональное зерно.
В связи с этим представляется обоснованной позиция финских исследователей С. Муттонена и Й. Нимела, согласно которой будущее развитие сферы социальных муниципальных услуг возможно лишь при взаимодействии, реальной кооперации между частным сектором, общественными некоммерческими организациями и органами местной
27
власти .
Если сравнивать положение дел в сфере предоставления муниципальных услуг в России и в североевропейских странах, можно отметить некоторое сходство в связи с неурегулированностью порядка трехстороннего взаимодействия неправительственных, некоммерческих, частных организаций с органами местного самоуправления и жителями соответствующих территорий в процессе предоставления муниципальных услуг. К сожалению, в России это открывает поле для злоупотреблений со стороны таких организаций.
26 См., например: Vuorinen M., Sarkela R., Peralahti A., Peltosalmi J., Peisa L., Louden P., Eronen A. Vertaansa vailla. Ajankohtaiskuva sosiaali- ja terveysjarjestoista // Nordic civic society organizations and the future of welfare services. A model for Europe? Stockholm, 2006. P. 91.
27 См.: Mottonen S., Niemela J. Kunta ja kolmas sektori. Yhteistyonuudet muodot. Jyvaskyla, 2005. P. 18.
По мнению А.В. Винницкого, в России «в рамки формирующегося института публичных услуг не укладывается деятельность государственных и негосударственных коммерческих организаций, которая имеет особое публичное значение (энерго-, водо-, газоснабжение, услуги почты и связи, транспорт общего пользования и т.п.), а потому должна осуществляться в обязательном порядке в интересах общества по регулируемым правилам и стандартам» . Что касается последнего, то, с нашей точки зрения, для этого необходимо решить ряд вопросов, и прежде всего о том, какие организации могут быть отнесены к категории неправительственных организаций, каков их статус в процессе предоставления публичных (муниципальных) услуг.
28 Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. № 4. С. 307.
