CC BY
33
О.В. Соломатина
ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ, ПРЕДОСТАВЛЯЮЩИХ МУНИЦИПАЛЬНЫЕ УСЛУГИ В СТРАНАХ СЕВЕРНОЙ ЕВРОПЫ*
В настоящее время общепризнано, что достаточно высокий уровень жизни населения, характерный для развитых европейских государств, к числу которых принадлежат и страны Северной Европы, во многом достигается благодаря деятельности органов публичной власти как производителей и поставщиков публичных (коммунальных) муниципальных услуг. Вместе с тем компетенция указанных органов при предоставлении публичных услуг не сводится к непосредственному предоставлению таких услуг. В своей деятельности они широко применяют такие методы, как делегирование полномочий и аутсорсинг. Как справедливо отмечает А.Ф. Васильева, в современных условиях непосредственное предоставление публичных услуг передается субъектам частного
права, а за государственными органами сохраняется правовое регу-
1
лирование и контроль .
Основополагающим элементом концепции «нового публичного менеджмента» в развитых европейских государствах является децентрализация управления, которая, среди прочего, предполагает постепенное «вытеснение» органов местного самоуправления из сферы предоставления муниципальных услуг путем создания значительного числа других поставщиков таких услуг - негосударственных (неправительственных, немуниципальных) организаций, специальных агентств, которым и передаются соответствующие полномочия.
Таким образом, при реализации местными органами власти функций по предоставлению муниципальных услуг они во многом следуют общему тренду, характерному для современной рыночной
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук, доцентом А.И. Черкасовым.
1 См.: Васильева А.Ф. Административно-правовое регулирование публичных услуг в Германии и России: Сравнительно-правовой анализ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 7.
67
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
экономики, проявляющемуся в использовании аутсорсинга и делегирования полномочий в практической деятельности.
В зарубежной литературе подчеркивается, что подобные процессы «разбивают классическую дихотомию «государственное/частное» и позволяют вовлечь большее число различных физических лиц и организаций в процесс предоставления публичных 2
услуг» .
В то же время на фоне продолжающихся дискуссий о реформах в сфере публичного управления, связанных с полномочиями органов публичной власти в сфере предоставления публичных услуг, вопрос о правовом статусе организаций, предоставляющих публичные муниципальные (коммунальные) услуги, в достаточной степени еще не разработан и требует специального научного исследования.
Безусловно, с учетом постоянно изменяющихся условий экономической, социальной, культурной и научно-технической жизни население еще острее нуждается в качественных услугах, однако у государства и местных органов власти как субъектов предоставления публичных муниципальных услуг отсутствует возможность самостоятельно обеспечить население всеми необходимыми услугами.
В этой связи изучение опыта тех стран, в которых регулирование деятельности организаций, предоставляющих публичные муниципальные услуги, имеет достаточно длительную историю, представляет научно-практическую ценность. К таким странам, в частности, относятся североевропейские, на примере которых будет рассмотрена система организаций, предоставляющих публичные муниципальные услуги, и правовые гарантии их деятельности.
В странах Северной Европы особый правовой статус имеют организации, финансируемые государством, но формально действующие независимо от него (в зарубежной литературе они неофициально именуются как «полуправительственные», «квазинезависимые», «квазиавтономные неправительственные организации» или «кванго»)3. Поскольку для государств Северной Европы харак-
2 Greve C., Flinders M., Van Thiel S. Quangos - What's in a Name? Defining Quangos from a Comparative Perspective // An International Journal of Policy and Administration, USA. Vol. 12. 1999. № 2. P. 130.
3 См.: Toulmin S.E. The UN and Japan in an Age of Globalization: The Role of Transnational NGOs in Global Affairs. University of Southern California. Los An-68
терно отсутствие специальных законодательных актов, четко регламентирующих понятие и правовой статус организаций («кванго»), не являющихся ни государственными, ни муниципальными, правовое положение таких «кванго» часто называют «серыми зо-
4
нами» , несмотря на закрепление в правовых актах возможности деятельности неправительственных организаций.
Отсутствие нормативного понятия «кванго» в некоторой степени компенсируется тем, что юристами, экономистами и политологами было дано определение различных видов «кванго». Как «кванго» могут рассматриваться организации, на которые распространяется действие частного права, если они получают деньги за предоставление публичных услуг от государства или органов местного самоуправления, являясь организациями, на которые распространяются требования норм публичного права. Это имеет место и в тех странах Северной Европы, где отсутствуют процедуры, в соответствии с которыми организация может быть признана «кванго». Так, в Дании этот вопрос отнесен к сфере усмотрения Министерства юстиции.
Как показывает анализ, такие организации осуществляют функции государственных и (или) муниципальных органов по предоставлению публичных и (или) муниципальных услуг на основании общих конституционных гарантий и положений других законов.
Так, в Конституции Финляндии гарантируется свобода объединений и собраний и устанавливается, что «управленческие функции публичного характера могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного вы-
geles, 1997 // URL: http://www.usc.edu/dept/LAS/CMTS/docs/ngos.html. (дата обращения: 30.11.2013); Yseult M. The Rule-Making Powers of Independent Administrative Agencies ('QUANGOs') // Electronic journal of comparative law. 2007. Vol. 11.3; URL http://www.ejcl.org/113/ article113-30.pdf/ (дата обращения: 25.11.2013).
4 См.: Greve C., Flinders M. Exploring the Grey Zone: Quangos in Denmark // Stakeholder. Vol. 1. 1997. № 5. P. 26-27; Bertelli A.M. Governing the Quango: An Auditing and Cheating Model of Quasi-Governmental Authorities // Journal of Public Administration Research and Theory. 2005. June; URL: http://jpart.oxfordjournals.org/content/early/2004/12/31/jopart.mui047.extract (дата обращения: 27.11.2013).
полнения этих функций» (§ 13 гл. 2 «Основные права», § 124 гл. 11 «Организация управленческой системы, самоуправление»)5.
В Швеции на конституционном уровне закрепляется возможность передачи подобным организациям управленческих функций. В частности, в Акте «Форма правления Швеции» 1974 г. предусмотрено, что «административные функции могут быть переданы компании, объединению, обществу, учреждению, зарегистрированной религиозной общине или какой-либо подобной организации, или отдельному лицу; эти функции осуществляются в силу закона, если включают в себя отправление власти» (§ 6 гл. 11 «Правосудие и управление»)6. Вместе с тем конституции Норвегии, Дании и Исландии не содержат специальные нормы о возможности делегирования административных публичных функций различным организациям, однако это не означает отсутствия законодательной регламентации в данной сфере.
Важную роль играет тот факт, что для стран Северной Европы характерно активное, имеющее решающее значение участие граждан в деятельности общенациональных, региональных, местных органов власти, бизнеса и их взаимодействие друг с другом.
Практически во всех актах о местном самоуправлении стран Северной Европы содержатся положения, прямо или косвенно указывающие на возможность передачи органами местного самоуправления ряда своих функций частным организациям7. Исключе-
5 См.: Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. // URL: http://www.fmlex.fl/fi/laki/kaannokset/1999/ru19990731 .pdf (дата обращения: 25.11.2013).
6 См.: Акт «Форма правления Швеции» от 27 февраля 1974 г. // URL: http://www.sweden4rus.nu/rus/info/juridisk/konstitucija_shvecii.asp#sub_para_N_9 92 (дата обращения: 26.11.2013).
7 См., например: ч. 8 п. 2 ст. 62 «Специальные положения» Акта «О местном самоуправлении Дании» от 29 января 1998 г. // URL: http://www.diba.cat/documents/286059/294306/innovacio-fitxers-dinamarca-pdf.; разд. 7 гл. 2 «Полномочия муниципалитетов и окружных советов» Акта «О местном самоуправлении Швеции» от 1 января 1992 г. // URL: http://www.government.se/content/1/c6/02/95/35/ca584fee.pdf; п. 3 разд. 2 гл. 1 «Основные положения» Акта «О местном самоуправлении Финляндии» от 17 марта 1995 г. // URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/kaannokset/1995/ en19950365.pdf; ст. 78 разд. 7 «Мониторинг муниципальных финансов» Акта «О местном самоуправлении Исландии» от 3 июня 1998 г. // URL: 70
ние составляет Норвегия, которая является единственной североевропейской страной, не имеющей четко выраженных положений о конституционных гарантиях реализации свободы собраний, объединений (ассоциаций), а также специального законодательства, регулирующего этот вопрос. Тем не менее, несмотря на отсутствие четкой правовой регламентации свободы собраний, Норвегия является участником многочисленных международных соглашений в области прав человека, регулирующих свободу объединения (ассоциации). Следовательно, можно сделать вывод, что в Норвегии эти права гарантируются посредством принятия страной на себя обязательств в области прав человека по международным договорам.
В Норвегии, как и в других странах Северной Европы, осуществляют свою деятельность различные неправительственные организации (например, «Норвежский центр по борьбе с расизмом», «Институт по развитию лесного хозяйства», «Спасите детей в Норвегии», «Конфедерация шведских предприятий», «Финская ассоциация по охране природы» и др.), которые рассматриваются государством, региональными и местными властями в качестве партнеров в предоставлении публичных муниципальных услуг населению, участвующих в процессе принятия соответствующих решений.
Необходимо отметить, что современные «кванго» в странах Северной Европы представляют собой разнообразные организации и институты, включая публичные агентства, государственные компании, компании, учреждаемые органами местной власти, публично-частные организации, частные компании, предоставляющие публичные и (или) муниципальные услуги на основании договора, самоуправляемые и волонтерские организации.
Одной из самых крупных частных компаний по предоставлению медицинских услуг в Дании, Швеции и Норвегии является организация «Falck»8. В частности, она несет ответственность за работу более половины муниципальных пожарных бригад и предоставляет местным жителям около 85% услуг скорой медицинской помощи. Основными потребителями услуг по оказанию помощи в
http://www.samband.is/media/enska/Local-Government-Act-no-45-1998-with-subsequent-amendments.pdf. (дата обращения: 27.11.2013).
8 Falck - группа компаний со штаб-квартирой в Дании. Работает в 11 европейских странах, владеет крупнейшей в мире частной службой пожаротушения.
чрезвычайных ситуациях являются органы местного самоуправления. Они платят за тушение пожаров, скорую медицинскую помощь или транспортировку в больницу и другие услуги, оказываемые местному населению.
Местным органам публичной власти Дании еще в начале XX в. было разрешено заключать договоры на предоставление услуг медицинской помощи с частными компаниями. Возможность выбора поставщика муниципальных услуг способствовала совершенствованию законодательства и улучшению качества жизни местного населения. В соответствии со «Сводным актом о социальных услу-гах»9, принятие которого стало частью проводимой реформы местного самоуправления, местные органы несут ответственность за создание необходимых условий для предоставления услуг по уходу на дому. Данный Акт направлен на «повышение прозрачности и четкое разграничение ответственности между органами местной
власти и частными компаниями, предоставляющими такие соци-
10
альные услуги» .
В Финляндии правовой статус и роль неправительственных организаций («кванго») имеют свои особенности. В частности, ни один из блоков социальных обязательств органов местного самоуправления не может быть полностью передан (делегирован) неправительственным организациям для исполнения, что, однако, не мешает органам местного самоуправления «закупать» соответствующие услуги у любой неправительственной организации, обладающей необходимой квалификацией. Тем не менее общий объем предоставляемых частными компаниями медицинских и других социальных услуг составляет всего около 20%п.
Стоит подчеркнуть, что в Финляндии организация и контроль за предоставлением частных социальных услуг регулируется от-
9 См.: Consolidation Act on Social Services of 5 September 2006 // URL: http://english.sm.dk/MinistryOfSocialWelfare/legislation/social_affairs/social_servi ce_act/Sider/Start.aspx (дата обращения: 01.12.2013).
10 См.: Social policy in Denmark. // The Ministry of Social Affairs and Integration. Danish Presidency of the Council of the European Union, 2012. // URL: http://english.sm.dk/international/eu-presidency
2012/Documents/Social_Policy_Folder_dec2011.pdf (дата обращения: 27.11.2013).
11 См.: HeikkilaM., Rintala T. Rescaling Social Welfare Policies in Finland. Helsinki, 2006. P. 8.
дельными законодательными актами, в частности Актом «О социальном обеспечении»12, согласно которому органы местного самоуправления могут сами решать, каким образом будет организовано предоставление тех или иных социальных услуг, в том числе путем заключения договоров с частными компаниями, обладающими необходимой квалификацией и одобренными муниципалитетами.
Если сравнивать положение дел в сфере предоставления публичных услуг в России и североевропейских странах, можно говорить о некотором сходстве в связи с неурегулированностью порядка трехстороннего взаимодействия неправительственных, некоммерческих, частных организаций с органами местного самоуправления и жителями соответствующих территорий в процессе предоставления муниципальных услуг. В России, к сожалению, это открывает поле для злоупотреблений со стороны таких организаций.
В данном контексте справедливой представляется точка зрения А.В. Винницкого о том, что в России «в рамки формирующегося института публичных услуг не укладывается деятельность государственных и негосударственных коммерческих организаций, которая имеет особое публичное значение (энерго-, водо-, газоснабжение, услуги почты и связи, транспорт общего пользования и т. п.), а потому должна осуществляться в обязательном порядке в интересах общества по регулируемым правилам и стандартам»13. Что касается последнего, то для этого необходимо решить ряд вопросов, и прежде всего о том, какие организации могут быть отнесены к категории «кванго», а также каков статус неправительственных организаций в процессе предоставления публичных муниципальных услуг.
Изучение вышеуказанной проблематики представляется особенно актуальным, так как в отечественном муниципальном праве отсутствуют фундаментальные научные труды, посвященные проблемам правового статуса «кванго» и трехстороннего взаимодействия органов местного самоуправления, «кванго» и местных жи-
12 Social Welfare Act. № 710, 1982. // URL: http://www.fmlex.fi/en/laki/kaannokset/1982/19820710 (дата обращения: 02.12.2013).
13 Винницкий А.В. Институт публичных услуг в России: перспективы в контексте европейского опыта // Административное и муниципальное право. 2013. № 4; URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc (дата обращения: 07.12.2013).
телей, а также нет специального законодательства, которое регламентировало бы правовой статус организаций, предоставляющих муниципальные услуги.
И.А. Головина
ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ВСТУПЛЕНИЯ РОССИИ В ВТО ПРИМЕНИТЕЛЬНО К СОГЛАШЕНИЮ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ*
Вступление Российской Федерации 22 августа 2012 г. во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО) повлекло за собой ряд последствий как экономического и политического характера, так и, прежде всего, правового.
Главным условием членства России в ВТО стала обязанность по приведению национального законодательства в соответствие с принципами и нормами ВТО, что означает на практике масштабное принятие новых законодательных актов и внесение изменений в уже действующие нормативные правовые акты РФ.
Ниже представлена краткая характеристика основных норм ВТО, подготовленная по материалам аналитического Доклада «Условия и риски присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО)» Международного общественного фонда «Экспериментальный творческий центр» (Центр Кургиняна)1 (далее -аналитический Доклад Центра Кургиняна).
1. Нормы ВТО не учитывают международные нормы ООН и обладают приоритетом в отношении национального законодательства. Вступление в ВТО предполагает, что в случае возникновения правовых коллизий будут применяться нормы ВТО.
2. В правилах ВТО (соглашение по торговле и услугам национальные законы не могут «ограничивать торговлю более, чем необходимо». Комиссия ГАТС по урегулированию споров обладает
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С. С. Занковским.
1 Аналитический Доклад «Условия и риски присоединения России к Всемирной торговой организации (ВТО)» // URL: http://eot.su/node/12571 (дата обращения: 02.04.2013).
2 GATS - ГАТС, Генеральное соглашение по торговле и услугам. 74
