CC BY
39
Е.Ю. Сысоева
Правовой статус муниципальных образований как участников межбюджетных отношений
Российская модель бюджетного федерализма опирается на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями и исходит из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в государстве налогов. В ее рамках используется механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов бюджетам Федерации [1, с. 275].
Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее Бюджетный кодекс) определяет межбюджетные отношения как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [2]. Законодатель не только закрепил бюджетную правоспособность муниципальных образований, но и признал их участниками бюджетного процесса.
Муниципальные образования возникают в силу издания публично-правового акта и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Обладая финансово-правовым статусом и компетенцией, определенной Конституцией РФ, Налоговым, Бюджетным кодексами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами, муниципальные образования являются публичными субъектами. В ряде случаев, являясь политическими суверенами, они определяют пределы собственного участия в финансовых правоотношениях [3, с. 52].
Определяя правовой статус участников бюджетного процесса, Бюджетный кодекс наделяет их бюджетными полномочиями, как установленные права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса [2]. Из данного определения видно, что органы местного самоуправления наравне с органами государственной власти обладают бюджетными полномочиями.
Среди бюджетных полномочий Российской Федерации, указанных в ст. 7 Бюджетного кодекса, относится установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений. К Бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации, установленным ст. 8 Бюджетного кодекса, относится в частности установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов. Таким образом, прослеживается вертикальная структура установленных полномочий, хотя принципом равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований закреплено определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [4] существуют 5 видов муниципальных образований: местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации. В соответствии с данной нормой законы в субъектах Федерации, устанавливая принципы территориальной организации, определяют виды муниципальных образований. Так, например, в областном законе Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» [5], местное самоуправление осуществляется на всей территории Ростовской области в городских, сельских поселениях, муниципальных районах и городских округах. Подобным образом местное самоуправление осуществляется в Краснодарском [6], Ставропольском [7] краях.
Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ в лице органов местного самоуправления, обладают бюджетными правами (компетенцией). Среди совокупности прав, определяющих бюджетно-правовой статус муниципальных образований - право регулировать в соответствии с федеральным и региональным законодательством межбюджетные
отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований [8, с. 202-204].
К бюджетным полномочиям муниципальных образований, в том числе и муниципальных районов, в части предоставления межбюджетных трансфертов относятся:
- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
- установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений.
Межбюджетные трансферты в соответствии со ст. 142 Бюджетного кодекса из местных бюджетов предоставляются в форме:
- дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;
- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- иных межбюджетных трансфертов.
Условием предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений (за исключением межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) является соблюдение соответствующими органами местного самоуправления поселений бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
Важной составляющей межбюджетных отношений на муниципальном уровне является оказание финансовой помощи бюджету одного муниципального образования за счет средств бюджета другого. Из положений данной статьи можно увидеть, что отрицательные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:
- субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;
- субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);
- иных межбюджетных трансфертов.
Вопрос о полномочиях муниципальных образований в области издания правовых актов по вопросам регулирования межбюджетных отношений раскрывается путем обращения к научной литературе и Бюджетному кодексу. В связи с распределением компетенции по правовому регулированию бюджетных отношений между органами власти различных уровней, источниками бюджетного права, действующими в пределах соответствующей территории, являются также нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления. Эти акты конкретизируют применительно к местным особенностям установленные на федеральном уровне правила, но не должны противоречить последним [8, с. 174-175]. В статье 2 Бюджетного кодекса в структуру бюджетного законодательства Российской Федерации входят муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие бюджетные правоотношения. Из определения муниципального правового акта как решения по вопросам местного значения или вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятого населением муниципального образования и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленного, обязательного для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающего либо изменяющего общеобязательные правила или имеющего индивидуальный характер, вытекают закрепленные им полномочия муниципальных образований и в сфере бюджетных отношений [9, с. 642]. Но значительная роль в правовом регулировании финансовых основ и организации межбюджетных отношений принадлежит региональному законодательству. При таком положении вещей о единстве бюджетной системы в
Российской Федерации не может быть и речи, так как в каждом субъекте РФ как действует, так и будет действовать своя система межбюджетных отношений [10, с. 34].
Между тем усиление роли и значения бюджетных полномочий муниципальных образований имеет важное значение для функционирования всей бюджетной системы государства. Муниципальные образования реализуют собственные задачи в процессе аккумуляции и распределения бюджетных средств, несут ответственность за выполнение обязательств по финансированию тех или иных программ и направлений, формируют самостоятельную систему правовых актов, регулирующую вопросы использования финансов субъектов РФ и местных (муниципальных образований).
Литература
1. Бюджетное право и процесс: Учебное пособие. М.: Изд-во ЭКСМО, 2005.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 09.04.2009) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
3. Древаль Л.Н. Муниципальные образования в системе публичных субъектов финансового права // Закон и право. 2006. № 8.
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 (ред. от 25.12.2008) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Областной закон «О местном самоуправлении в Ростовской области» № 346-ЗС от 28.12.2005 (ред.от 26.02.2009) // Наше время. 2005. 29 декабря.
6. Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» № 717-КЗ от
07.06.2004 (ред. от 29.04.2008) // Кубанские новости. 2004. 26 июня.
7. Закон Ставропольского края «О местном самоуправлении в ставропольском крае» № 12-КЗ от
02.03.2005 (ред. от 09.04.2008) // Ставропольская правда. 2005. 5 марта.
8. Химичева Н.И. Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002.
9. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во ЭКСМО, 2005.
10. Беседина А.С. Законодательные аспекты межбюджетных отношений в системе местного сасмоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 1.
