CC BY
75
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Правовой статус местного самоуправления: перемены и ожидания
ВАСИЛЬЕВ Всеволод Иванович, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
В статье раскрывается смысл и значение Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, анализируются внесенные им изменения в систему местного самоуправления, а также компе-тенционный статус муниципальных органов. В частности, Закон закрепил за сельскими поселениями минимальный перечень вопросов местного значения. Указывается на двойственный характер документа, критически оцениваются ограничения организационной самостоятельности органов местной власти. С одной стороны, Закон приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой — ослабляет сущностную основу местного самоуправления, ограничивает его организационную самостоятельность, усиливает в нем государственное начало. Подчеркивается, что в применении нового Закона многое будет зависеть от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов.
Ключевые слова: местное самоуправление, Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ, муниципальные образования, полномочия субъектов Российской Федерации, организационные возможности муниципалитетов, применение закона.
Legal Status of Local Self-Government: Changes and Expectations
V. I. Vasil'ev, doctor of jurisprudence, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
In the article the sense and value of the Federal law of 27 may 2014 No. 136-FZ are revealed, the changes made by it in system of local government, and also the competentional status of municipal bodies are analyzed. In particular, the Law assigned to rural settlements the minimum list of questions of local value. It is underlined dual character of the document, restrictions of organizational independence of bodies of local authorities are critically estimated. On the one hand, the Law approaches municipal authority to the population, optimizes the functional maintenance of various levels of this power, and on the other hand, weakens an intrinsic basis of local government, limits its organizational independence, strengthens in it the state beginning. It is underlined that in application of the new law a lot of things will depend on public authorities of subjects of the Russian Federation. Expansion of legal possibilities of the regional authorities in the solution of questions of the organization of local government simultaneously leads to narrowing in this sphere of possibilities of municipalities.
Keywords: local government, the Federal law of 27 may 2014 No. 136-FZ, municipal districts, powers of subjects Russian Federations, organizational possibilities of municipalities, law application.
DOI: 10.12737/6006
27 мая 2014 г. был принят Федеральный закон № 136-ФЗ, внесший изменения в статусный нормативный акт о местной власти — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), а также в одну из статей Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
За время действия Закона № 131-ФЗ он многократно подвергался уточнениям и дополнениям. Однако нынешние изменения куда более существенны и в значительной мере носят концептуальный смысл. Принципиальный характер имеет учреждение двух новых типов муниципальных образований — городских округов с районным делением и внутригородских районных муниципалитетов. Цель нововведения — приблизить муниципальную власть в крупных городах к населению. Замысел обоснован — в большинстве крупных городов самоорганизация граждан для решения вопросов непосредственного жизнеобеспечения отсутствует. Ее заменяет самоуправление муниципальных чиновников, далеко не всегда внимательно относящихся к нуждам населения. Из-за больших размеров территории городов, многочисленности их жителей муниципальная власть как власть самого населения здесь фактически не существует. Связь горожан с муниципальными должностными лицами (в том числе выборными), а также местными депутатами чрезвычайно слаба. По данным социологических опросов, проведенных в мае 2014 г. в ряде городов, подавляющее число избирателей не знает своих депутатов1.
1 URL: http://www.kremlin.ru/transcripts/ 21097.
Создание районных муниципалитетов может сблизить местную власть с гражданами и расширить их участие в управлении делами города, позитивно повлиять на эти дела, если, конечно, при создании районных властей не будет нарушено единство городского хозяйства. Оговорка в Законе № 131-ФЗ о необходимости сохранения города как целостного организма не случайна. Районные внутригородские муниципальные образования уже существовали ранее. Их образование допускалось Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу). Но от них пришлось отказаться именно из-за раздробленности городского хозяйства, ставшей результатом разбаланси-рованности полномочий городских и районных властей.
Новый Закон № 136-ФЗ более внимательно подходит к определению функционального содержания деятельности муниципальных образований разного типа, не только городских и внутригородских муниципалитетов, но и всех вообще. В этом одна из важнейших особенностей нового подхода к установлению компе-тенционного статуса муниципалитетов. Если в прежней редакции Закон № 131-ФЗ уравнивал статус каждого типа муниципальных образований безотносительно к условиям их деятельности, то в соответствии с поправками предпринята попытка учесть эти условия.
Во-первых, решена давно назревшая проблема перегрузки сельских поселений вопросами местного значения. Закон № 131-ФЗ в его прежней редакции возлагал на слабые плечи сельских муниципальных образований решение 44 вопросов местного значения, включая электро-, тепло-, газо- и водоснабжение; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; обеспечение выполнения ра-
бот, необходимых для создания искусственных земельных участков; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями; участие в профилактике терроризма и др. Результатом такой перегрузки стала массовая передача вопросов местного значения сельских поселений муниципальным районам. Согласно Закону № Ш-ФЗ передавать по договору можно не вопросы местного значения, а полномочия по этим вопросам, однако это не принималось во внимание. «Наверх» уходили даже вопросы, связанные с составлением и исполнением бюджета сельских поселений, владением, использованием и распоряжением имуществом, т. е. такие вопросы, решение которых имманентно местному самоуправлению.
Новый Закон № 136-ФЗ закрепил за сельскими поселениями минимальный перечень вопросов местного значения из реестра, содержащегося в Законе № 131-ФЗ. Таких вопросов 13. Законами субъектов Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ст. 14 Закона № 131-ФЗ. Актуальная задача региональных и районных властей — обеспечить решение всех этих вопросов финансами, не допустить того, чтобы их перечень снова оказался формальным.
Во-вторых, Закон № 136-ФЗ разграничил вопросы местного значения городских округов с внутрирайонным делением и внутригородских районов, а также права этих муниципальных образований. Как и в случае с сельскими поселениями, законами субъектов Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением, а также принятым в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться другие вопросы из числа
установленных в соответствии с Законом № 131-ФЗ вопросов местного значения городских округов.
В отличие от местного самоуправления в сельской местности, где сохраняется возможность перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между сельскими поселениями и муниципальными районами на договорной основе, в городах с районным делением установлен иной порядок разграничения полномочий. Здесь полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться между указанными органами законами субъекта Федерации. Такой властный, в отличие от договорного, характер разграничения полномочий может служить правовой гарантией против дисбаланса полномочий обоих уровней самоуправления и сохранения единого городского хозяйственного организма.
В-третьих, Закон № 136-ФЗ учитывает возможности крупных городов как центров экономического и социально-культурного развития. Очевидно, что крупные города с их экономическим, интеллектуальным, организационно-кадровым потенциалом в состоянии решать более широкий круг задач, в том числе социальных, чем другие муниципальные образования. Отсюда предусмотренная Законом возможность субъектов Федерации устанавливать своими законами дополнительные вопросы местного значения городских округов, имеющих внутригородское деление, с передачей необходимых для их решения материальных ресурсов и финансовых средств.
Не следует рассматривать этот порядок как еще один способ перекладывания на муниципальный уровень государственных полномочий. Для наделения муниципалитетов отдельными государственными
полномочиями существуют особые правила, установленные Законом № 131-ФЗ и не затронутые новыми поправками к нему. Указанный же порядок должен касаться именно вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. По-видимому, потребуется установить в федеральном законодательстве более подробные правила передачи средств для решения дополнительных вопросов местного значения. Надо полагать, в этом случае органы государственной власти субъектов Федерации должны получать право наделения соответствующих муниципальных органов и полномочиями по решению передаваемых вопросов местного значения.
Принципиальная новелла Закона № 136-ФЗ — расширение возможностей субъектов РФ в правовом регулировании местного самоуправления. При этом сам подход к определению полномочий в данной области региональных органов власти остался прежним — «разрешительным». Согласно ст. 6 Закона № 131-ФЗ органы государственной власти субъектов Федерации могут принимать нормативные акты в сфере местного самоуправления только в случаях и порядке, определенных названным Законом. Однако число этих случаев существенно увеличилось. В прежней редакции Закона № 131-ФЗ было установлено 32 правовые позиции, которые могли регулироваться законами субъектов Федерации. Теперь к ним добавились еще 242. Но дело не только в числе указанных случаев, но и в их содержании. Субъекты Федерации получили правовые возможности приспосабливать, по сути, каждый муниципалитет к условиям его деятельности, хотя и на основе федерального законодательства. В этих обстоятельствах возраста-
2 См.: Стенограмма семинара-совещания с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Федерации. 24 мая 2014 г. // Местное самоуправление. 2014. № 5.
ют требования и к региональному, и федеральному законодательству, регулирующему полномочия органов местного самоуправления.
Крупным шагом на пути усиления правовых позиций субъектов Федерации в отношении муниципалитетов является наделение региональных властей правом своими законами перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Чтобы исключить практику неоправданно частых перемещений полномочий органов местного самоуправления, Закон № 136-ФЗ внес в ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ и в ст. 17 Закона № 131-ФЗ дополнение, в соответствии с которым перераспределение полномочий между региональными органами и органами местного самоуправления может осуществляться законами субъектов Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, причем соответствующие законы субъектов Федерации должны вступать в силу только с начала очередного финансового года.
Уясняя смысл данной нормы, следует учитывать разницу между понятиями «определение», «установление» и «перераспределение» полномочий. Определять полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, обозначенных федеральными законами, также могут федеральные законы (ч. 11 ст. 17 Закона № 131-ФЗ). Первичное установление полномочий муниципалитетов не является прерогативой органов государственной власти субъектов Федерации, за исключением случаев, прямо указанных в федеральном законодательстве (в том числе в новом Законе). Следует ли из этого понятия, что перераспределение полномочий возможно только снизу вверх, т. е. от муниципальных органов к региональным? От-
вет на этот вопрос отнюдь неодинаков. Очевидно, что содержание нового понятия полезно было бы раскрыть в ст. 2 Закона № 131-ФЗ, посвященной основным дефинициям, употребляемым в данном правовом акте.
При перераспределении полномочий Закон № 131-ФЗ запрещает субъектам Федерации изымать из ведения муниципалитетов их полномочия в сферах управления и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также ряда полномочий, установленных в п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Закона № 131-ФЗ.
Практически по смыслу нового Закона речь может идти о полномочиях в сферах здравоохранения, образования, культуры, социальной защиты, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного строительства, транспортного обслуживания населения и т. д. Правовые возможности перераспределения полномочий в этих сферах у органов субъектов Федерации достаточно широки. Однако использование этих возможностей осложняется неудовлетворительным состоянием отраслевого федерального законодательства, призванного определять полномочия органов местного самоуправления в соответствующих отраслях. Среди более чем 200 отраслевых федеральных законов немало таких, которые закрепляют права и обязанности муниципалитетов в самом общем виде, нечетко, расплывчато. Некоторые законы подменяют понятия «полномочия» понятием «вопросы местного значения», во многих случаях нормативные акты наделяют муниципалитеты полномочиями, выходящими за рамки вопросов местного значения3. Пере-
3 Подробнее см.: Васильев В. И. О некоторых понятиях муниципального права // Журнал российского права. 2013. № 12.
распределение неоднозначно урегулированных полномочий может привести к путанице в определении компетенционного статуса органов публичной власти разного уровня, нарушить согласованность их действий. Оптимально воспользоваться своими новыми правовыми возможностями органы государственной власти субъектов Федерации смогут после основательной чистки отраслевого федерального законодательства. Такую задачу ставят перед собой соответствующие профильные комитеты Государственной Думы РФ4. И это абсолютно оправдано и давно ожидаемо.
Существенные коррективы Закон № 136-ФЗ внес в порядок определения структуры органов местного самоуправления. В результате широкой дискуссии в первоначальный законопроект были внесены изменения, установившие вариативный характер решения вопросов о процедуре формирования представительных органов местного самоуправления и об избрании глав муниципальных образований.
В первоначальной редакции законопроекта указывалось, что представительный орган муниципального района состоит из представителей поселений и образуется в порядке, установленном законом субъекта Федерации и уставом муниципального района. В окончательной редакции Закона сохранена возможность формирования представительного органа муниципального района и на основе всеобщих выборов. Но существовавшая в Законе процедура учета мнения большинства поселений при переходе от одной модели представительного органа к другой исключена.
Аналогичная ситуация сложилась и с выборами главы муниципального образования. Раньше вопрос о том,
4 См.: Стенограмма семинара-совещания с председателями законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. 24 мая 2014 г.
выбирать ли главу на муниципальных выборах или из состава депутатов, решался уставом муниципального образования, принимаемым по демократической процедуре представительным органом. В спорных случаях вопрос иногда выносился на референдум, в соответствии с итогами которого глава муниципального образования обретал соответствующий статус. Теперь содержание устава предопределяется законом субъекта Федерации. Референдум в данном случае неприемлем, поскольку окончательное решение при любом его результате принимает субъект Федерации.
Сама по себе вариативность решения вопросов организации местной власти в разных регионах прогрессивна и отвечает принципу федеративного устройства государства. По смыслу нового Закона субъект Федерации может использовать действующую систему. Если в данном регионе эта система позволяет местному самоуправлению эффективно развиваться, правильно выстраивать отношения между региональными и муниципальными властями, регион вправе эту систему сохранить. Но если возникает потребность усовершенствовать организацию власти, Закон предоставляет субъекту Федерации возможность утвердить ту модель, которую он считает наиболее подходящей из числа предусмотренных федеральным законом о местном самоуправлении.
Важнейшим компонентом выбора той или иной модели местного самоуправления должна быть воля населения, территориального сообщества. Никто не отменял конституционного установления о том, что структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно населением. В связи с этим законы субъектов Федерации, опосредствующие установление порядка формирования представительных органов местного самоуправления или процедуру избрания главы
муниципального образования, могут быть многоликими в том смысле, что они могут содержать неодинаковые структуры органов для разных муниципалитетов.
В новом Законе № 136-ФЗ указывается на необходимость учета мнения населения при всех организационных преобразованиях. Это требуется для того, чтобы особенности в условиях функционирования местного самоуправления принимались во внимание не только в формате региона в целом, но и применительно к каждому муниципальному образованию. Однако вряд ли можно признать, что новый Закон создает должные правовые гарантии для такого учета. Окончательное, юридически значимое решение по вопросам организации муниципалитетов принимается в форме закона на региональном уровне. Механизмы реального учета интересов граждан, по сути, отсутствуют. Результаты возможных публичных обсуждений вопросов организации муниципальной власти носят рекомендательный характер.
Оставаясь на почве реальности и помня об истории взаимоотношений региональных и муниципальных властей за прошедшие десятилетия, было бы наивным предполагать, что решения органов государственной власти субъектов Федерации всегда будут основаны на рекомендациях граждан, территориальных сообществ. У региональных властей свои интересы — упростить или вообще исключить выборные процедуры, использовать такие порядки, которые облегчали бы подбор на руководящие муниципальные посты лояльных кандидатов, готовых всегда поддержать позицию региональных чиновников. Именно эти интересы могут быть положены в основу решений, затрагивающих организацию местного самоуправления. Подтверждение тому — практика применения нового Закона. Если в Московской области региональный закон о местном
самоуправлении предусматривает различные варианты организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации, то в Волгоградской области региональный закон устанавливает единую для всей области форму организации представительных органов муниципальных районов — из представителей поселений и единый порядок избрания мэров районов и городов из состава депутатов представительных органов5.
Расширение правовых возможностей региональных властей в решении вопросов организации местного самоуправления одновременно приводит к сужению в этой сфере возможностей самих муниципалитетов. Их самоорганизация, демократические основы их деятельности ограничиваются. Обеспечение баланса обоих уровней власти требует дополнительных мер, которые могли бы придать юридическую значимость акциям общественности и муниципальных органов при решении вопросов, относящихся к структуре органов местного самоуправления. Нельзя допустить того, чтобы уставы муниципальных образований целиком превратились в документы, воспроизводящие нормы законов субъектов Федерации. А ведь именно к этому ведет последовательное выполнение некоторых норм нового Закона.
Это особенно важно иметь в виду, поскольку новый Закон усиливает присутствие государственной власти не только в определении структуры органов местного самоуправления, но и во внутренней организации деятельности муниципалитетов. В прежней редакции ст. 34 Закона № 131-ФЗ, посвященной органам местного самоуправления, было записано, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопро-
5 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2014. № 19.
сы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Закон № 136-ФЗ дополняет эту формулу словами «в соответствии с законом субъекта Российской Федерации». Используя новую норму, региональные власти могут по-разному распределять полномочия между органами местного самоуправления. Они не вправе ограничить исключительную компетенцию представительных органов, закрепленную федеральным законом, но вправе изменить другие прерогативы этих органов, уменьшить или увеличить полномочия глав муниципальных образований, повысить роль руководителя местной администрации, сделав его фактическим лидером муниципального образования, и т. д. И некоторые руководители регионов вовсе не скрывают своих намерений в этом отношении. Председатель Самарской губернской думы В. Ф. Сазонов, например, заявил, что полномочия глав в одних муниципалитетах будут расширены, а в других существенно сокращены6. И все это будет сделано в соответствии с уставами муниципальных образований, копирующими нормы законов субъекта Федерации.
Можно ли вообще считать оправданным и легитимным вторжение государственных властей во внутриор-ганизационные отношения органов местного самоуправления? Вряд ли. Это не соответствует конституционному принципу организационной самостоятельности местного самоуправления и прямо противоречит Европейской хартии местного самоуправления, в ч. 1 ст. 6 которой записано: «Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали мест-
6 См.: Информационный бюллетень местного самоуправления. 2014. № 19.
ным потребностям и обеспечивали эффективное управление».
В связи с этим сомнительны с точки зрения конституционности нормы нового Закона № 136-ФЗ, усиливающие влияние органов государственной власти субъектов Федерации на подбор глав местной администрации. Как это устанавливалось и в прежней редакции Закона № 131-ФЗ, новый Закон предполагает участие в процедуре назначения по контракту на должность главы местной администрации высшего должностного лица субъекта Федерации. Но теперь это участие расширяется за счет увеличения числа представителей субъектов Федерации в составе муниципальной конкурсной комиссии по выбору кандидата на должность главы администрации муниципального образования. Прежде две трети состава конкурсной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования города федерального значения назначались представительным органом соответствующего муниципального образования, а одна треть — законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации. Теперь в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутрирайонным делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения только половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) (ч. 5 ст. 37 Закона № 131-ФЗ). Такой порядок в принципе противоречит ст. 12 Конституции РФ, гарантирующей организационную обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти и устанавливающей правило, в соот-
ветствии с которым органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Конечно, следует учитывать, что согласно ч. 6 ст. 37 Закона № 131-ФЗ лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом соответствующего муниципального образования. Но только из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Нетрудно предположить, что, поскольку половину членов конкурсной комиссии будут составлять «назначенцы» главы субъекта Федерации, обсуждаться и приниматься представительным органом будут, как правило, кандидаты, нужные главе субъекта Федерации. Таким образом, увеличение в конкурсной комиссии числа представителей от органов государственной власти фактически ставит органы местного самоуправления (во всяком случае их администрацию, т. е. самую деятельную их часть) под контроль региональных органов, ограничивая их самостоятельность.
Между тем в определении КС РФ от 11 июня 1999 г. № 105-О установлено, что любое вмешательство какого-либо органа государственной власти, в том числе в форме представления или обязательного рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Все это приводит к выводу, что позитивно оценивать Закон № 136-ФЗ следует с осторожностью. Он носит двойственный характер. С одной стороны, Закон приближает муниципальную власть к населению, оптимизирует функциональное содержание различных уровней этой власти, а с другой — ослабляет сущностную основу местного самоуправления,
