CC BY
187
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
УДК 34(091)(47)«1767»
А. С. Верхогляд
Правовой статус депутатов «Комиссии об уложении» (1767)
В статье освещаются вопросы становления правового статуса депутата выборного органа Российской империи, анализируются депутатские цензы для каждого сословия, гарантии обеспечения независимости осуществления депутатских полномочий.
This paper highlights the issues of formation of the legal status of a deputy elected body of the Russian Empire, analyzed deputy qualifications for each class, the guarantee of the independence of the parliamentary powers.
Ключевые слова: депутат, сословные выборы, представительство, депутатский ценз, ответственность.
Key words: members, class elections, representation, deputy qualifications, responsibility.
О начале правовой регламентации статуса депутатов представительных органов власти можно говорить со второй половины XVIII в., когда процедура избрания в выборные органы впервые получает юридическое оформление.
Большое значение в этот период имели выборы и деятельность «Комиссии об уложении» (1767), которая создавалась как государственный орган для упорядочения законодательства. С целью переработки законодательства необходимо было выявить реальные общественные потребности в законах, что могло сделать только некое представительное собрание от всех сословий и социальных групп. Манифестом Екатерины II от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве Комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборах в оную депутатов»1 был определен способ формирования комиссии посредством включения в нее представителей разных сословий «не только для того, чтобы от них выслушать нужды
© Верхогляд А. С., 2013
1 ПСЗ. Т. XVII. № 12801.
и недостатки каждого места, но и допущены они быть имеют в Комиссию, которой дадим Наказ для заготовления проекта нового Уложения»2.
Нормативный акт содержал введение и несколько частей, называемых буквами (Буква А, ... Буква Д), касающихся вопросов формирования Уложенной комиссии. В состав комиссии входили: по одному депутату от центральных государственных органов (Сената, Синода, всех коллегий и главных канцелярий), от каждого уезда, от жителей каждого города, от однодворцев каждой провинции, «от пахотных солдат и разных служеб служилых людей и прочих ландмилицию3 содержащих», от государственных крестьян, «от некочующих народов., какого б они закона ни были», от «ясачных крестьян» каждой провинции4. Число казачьих депутатов заранее определено не было, а предоставлялось на усмотрение начальства: «от казацких войск и от войска Запорожского надлежит тем высшим командам, где они ведомы, прислать потребное число депутатов»5. В выборах депутатов не участвовали частновладельческие и дворцовые крестьяне, армия и флот, а также духовенство (если не считать представителем сословия правительственного депутата от Синода). Таким образом, в комиссии были представлены правительственные учреждения, свободные сословия и инородческие племена. Согласно Букве Г Обряда городских выборов в них участвовали все домохозяева «каковыми могли быть лица всякого звания»6.
Выборы в Комиссию об уложении прошли весной 1767 г. Дворянские депутаты избирались на уездных собраниях, городские - на городских, сельские - по трехзвенной системе, казачьи - от полка. Было избрано 564 депутата, при этом количественное распределение представительства не соответствовало численности представленных групп. Больше всего депутатов было представлено от городов - 39 %, в то время как городские жители не составляли и 5 % всего населения империи. Пропорциональное отношение представительства по сословиям выглядело следующим образом: правительственные учреждения - 5 %; дворянство - 30 %; города - 39 %; сельские обыватели - 14 %; казаки, инородцы, остальные классы - 12 %7.
Важнейшим нововведением Манифеста 1766 г. было то, что впервые законодательное закрепление получил статус депутата выборного ор-
2 ПСЗ. Т. XVII. № 12801.
3 Ландмилиция - специальные войска для охраны юго-восточных степных границ России (1713-1769 гг.)
4 ПСЗ. Т. XVII. № 12801. Буква А.
5 Там же.
6 ПСЗ. Т. XVII. №12801.
7 Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 5. М., 1989. С. 79.
10
гана, что важно для обеспечения эффективного представительства интересов избирателей.
Отдельно для каждого сословия устанавливался депутатский ценз. Дворянскими депутатами могли быть избиратели всякого чина и звания, даже не служащие, но обязательно «честного и незазорного поведения и не бывшие ни в каких штрафах, подозрениях и явных пороках»; городскими депутатами - «не банкрутные»8 и тоже не бывшие в штрафах, подозрениях и явных пороках. Крестьянский представитель должен был, помимо имущественного ценза, удовлетворять подобному же требованию: «не быть в наказаниях, подозрениях, ябедах и явных пороках, но доброго и незазорного поведения». Следует отметить, что законодательное закрепление морально-нравственного ценза гарантировало, что избранными могли быть только те лица, которым доверяли избиратели, что повышало авторитет выборных органов. Несоответствие избранного лица моральнонравственному цензу являлось основанием к отмене произведенных выборов. Так, например, депутат Комиссии об уложении Одоевского уезда
Н.И. Ботвинов, избранный от дворянства, по предписанию Сената не мог быть депутатом, так как о нем было известно, что, во-первых, в 1753 г. его мать подавала челобитную жалобу в Юстиц-коллегию, где обвиняла сына в «непочтении к ней и разграблении пожитков» и, во-вторых, на него были поданы многочисленные исковые челобитные в местную воеводскую канцелярию. Несмотря на то что мать его простила и забрала челобитную, а жалобы дворян не подтвердились, Сенат предписал дворянам Одоевского уезда избрать другого депутата9.
По возрасту дворянские депутаты не могли быть моложе двадцати пяти лет, а от крестьян - не моложе тридцати, кроме того, им предъявлялось еще одно условие: быть женатыми и иметь детей. Можно уверенно предположить, что последнее требование было, среди прочего, своеобразной гарантией «незазорного поведения». Для Манифеста вообще характерно сочетание норм, устанавливающих определенные требования к депутату, с нормами, служащими обеспечением данных требований.
Депутатам Екатерининской комиссии было назначено жалование: дворянам по 400 р., городовым по 122, всем прочим по 37 р. в год. Народным представителям были высочайше пожалованы и особые привилегии -неприкосновенность личности и имущества с освобождением от смертной
8 Банкрутный - неплательщик, несостоятельный / Толковый словарь великорускаго языка Владимира Даля. СПб., 1882. Т. 1. С. 46.
9 Липинский М.А. Новые данные для истории Екатерининской комиссии о сочинении
проекта нового уложения // Журн. М-ва народного просвещения. Ч. ССЫ 1887.
11
казни, пыток и телесных наказаний. Таким образом, Манифестом Екатерины II введена норма ограниченной неприкосновенности выборного должностного лица, ставшая впоследствии важной гарантией обеспечения независимости осуществления его полномочий. Более того, за преступления против выборного должностного лица нормативный акт устанавливал более строгую ответственность: «Кто же на депутата нападет, ограбит, прибьет или убьет, тому учинить вдвое того, что в подобных случаях обыкновенно». Эта норма также была направлена на обеспечение возможности объективного исполнения должностным лицом своих обязанностей. Можно сделать вывод о том, что Манифест предоставлял депутатам «Комиссии об уложении» весьма большие преимущества, причем на внесо-словной основе. Вместе с тем им запрещалось «употреблять при сем ненавистную мзду и лихоимство», в случае нарушения этого запрета на депутатов налагалось «законное взыскание».
Депутат с согласия Екатерининской комиссии был вправе передать свои полномочия, включая и все депутатские преимущества, другому лицу - «лишь бы человек от него представляемый был без порицания и таков, каков требуется быть депутатом». Для депутатов изготовлялись специальные знаки, которые они должны были носить, «дабы члена Комиссии о Уложении узнать можно было». Эти знаки оставлялись им на всю жизнь. Депутаты, которые не знали русского языка, должны были «привести с собою толмачей» (переводчиков).
Депутатам давались наказы, в которых излагались общие нужды, желания и стремления избирателей, их общественные и политические идеалы. Данные документы достаточно полно отражали состояние внутренней жизни России этого исторического периода и содержали эмпирический материал, необходимый для работы над новым Уложением. Наказы должны были включать «только общественные отягощения и нужды, в чем бы оные не состояли», частные же вопросы и дела в наказы вносить запрещалось 10.
Архивные материалы свидетельствуют о близком взаимном сходстве наказов не только по содержанию, но и по форме. «Приходится убедиться, - заключает отсюда В.А. Мякотин, - что в основе их всех лежит весьма небольшое число редакций, лишь очень немного видоизменявшихся в каждом отдельном случае»11. А.А. Кизеветтер текстуальное сходство многих наказов 1767 г. объясняет в значительной мере текстуальным сходством их источника - мирских
10 Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. / под общ. ред. А. А. Вешнякова. М., 2001. С. 233-249.
11 Мякотин В.А. Из истории русского общества. СПб., 1802. С. 106-107.
12
челобитий, «которое в свою очередь образовалось . на почве совместной разработки насущных вопросов представителями различных общин»12.
Депутат нес ответственность перед своими избирателями за своевременное представление их ходатайств. Кроме того, ему предоставлялось право помимо наказа ходатайствовать «о чем он заблагорассудит, не мог только противоречить своему наказу и в случае несогласия с ним должен был сложить с себя полученные полномочия»13.
Комиссия собралась в Москве 30 июля 1767 г. Первое ее заседание открыл генерал-прокурор князь Вяземский, которому Екатериной II передала свой «Наказ», «Обряд управления комиссией» и «Генерал-прокурорский наказ», представлявший собой инструкцию генерал-прокурору, в соответствии с которой он должен действовать во время составления Уложения. В ««Наказе», составленном Екатериной II для «Комиссии уложений» нашли отражение идеи европейской просветительской философии XVIII в., а также принципы, которыми должен руководиться государственный человек, пишущий законы14.
На первом заседании был избран председатель комиссии - А. И. Бибиков, на ее заседаниях зачитывались законы и наказы. «Подобное бессистемное чтение, так сказать, огулом законов и наказов, не сопровождавшееся вдобавок никакой постановкой вопросов и никаким голосованием, было совершенно бесцельно и самым непроизводительным образом поглощало массу времени и труда»15, что являлось результатом совершенного непонимания А.И. Бибиковым своих обязанностей по организации работы комиссии и обряда управления комиссией, который не содержал подобных предписаний.
18 декабря 1768 г. в связи с войной с Турцией заседания «Комиссии об уложении» были прерваны, а впоследствии и вообще прекращены. В целом, работа Екатерининской комиссии не привела к желаемому результату. Составление проекта Уложения, включающего все отрасли права, было задачей необычайной трудности. Тем не менее, в процессе формирования и деятельности комиссии постепенно накапливался опыт, связанный с организацией и проведением выборов представителей от населения, определением статуса депутатов, их прав и гарантий, организацией работы выборных представителей над законопроектами.
12 Кизеветтер А.А. Из истории политических идей // Рус. богатство. Ноябрь. 1898.
13 Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 5. М., 1989. С. 81.
14 Томсинов В.А. Развитие русской юриспруденции во второй половине XVIII века // Законодательство. 2006. № 10. С. 85-90.
15 Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII-XIX вв.) М., 2004. С. 71.
1. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX - начала XX в. / под общ. ред. А. А. Вешнякова. - М., 2001. - С. 233-249.
2. Кизеветтер А.А. Из истории политических идей // Рус. богатство. - Ноябрь. - 1898.
3. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 5. - М., 1989. - С. 79, 81.
4. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII-XIX вв.). - М., 2004. - С. 71.
5. Липинский М.А. Новые данные для истории Екатерининской комиссии о сочинении проекта нового уложения // Журн. М-ва народного просвещения. -Ч. ОХ! - 1887.
6. Мякотин В.А. Из истории русского общества. - СПб., 1802. - С. 106-107.
7. Полное собрание законов Российской империи. - Т. XVII. - № 12801.
8. Томсинов В.А. Развитие русской юриспруденции во второй половине XVIII в. // Законодательство. - 2006. - № 10. - С. 85-90.
