CC BY
171Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УДК 342.76 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2019-10005
Правовой режим вооруженного конфликта немеждународного характера: проблемы правового регулирования
Legal Regime of Non-International Armed Conflict: Problems of Legal Regulation
Вячеслав Владимирович БАРБИН,
кандидат юридических наук, доцент,
заместитель начальника кафедры государственно-правовых наук Академии управления МВД России
E-mail: barbinv@mail.ru
Аннотация. В статье рассматриваются конституционно-правовые основы правового режима вооруженного конфликта немеждународного характера, обосновывается необходимость принятия федерального закона, регулирующего правоотношения в указанной сфере, и внесения изменений в действующие нормативные правовые акты.
Ключевые слова: правовой режим, вооруженный конфликт немеждународного характера, незаконные вооруженные формирования, органы внутренних дел
Abstract. The article deals with the constitutional and legal basis of the legal regime of non-international armed conflict, substantiates the need for the adoption of a Federal law regulating legal relations in this area and amendments to the existing regulatory legal acts.
Key words: legal regime; non-international armed conflict; illegal armed formations, internal affairs bodies
Анализ международной практики показывает, что подавляющее большинство современных вооруженных конфликтов не носит международного характера. Как правило, они представляют собой боевые действия между правительственными войсками и вооруженными антиправительственными войсками.
Приходится констатировать, что взаимоотношения между воюющими сторонами в подобного рода вооруженных конфликтах носят еще более ожесточенный характер, чем в условиях международных войн, и сопровождаются массовыми нарушениями основных прав и свобод как непосредственных участников этих конфликтов, так и мирного населения. В основе этого лежит много различных причин. Не последнюю роль играет и тот фактор, что очень часто в состав
незаконных вооруженных формирований входят наемники, уголовные элементы, для которых насилие — образ жизни и источник наживы. Отличительной чертой, характеризующей подобные конфликты, являются этнические чистки, массовые казни, грабежи, изнасилования и т.д. (т.е. наличие значительного числа жертв среди гражданского населения). Например, в Боснии и Герцеговине во время вооруженного конфликта из 170 тыс. убитых человек 126 тыс. являлись мирными жителями; более миллиона беженцев из-за вооруженного конфликта немеждународного характера на территории Украины находилось в Российской Федерации уже в октябре 2014 г.
К сожалению, не стали исключением из общего правила и события в Чеченской Республике, так как в условиях вооруженного противо-
стояния федеральных сил и незаконных вооруженных формирований имели место массовые нарушения прав человека, причем обеими сторонами.
В таких ситуациях вооруженное противостояние между правительственными силами и создаваемыми оппозицией хорошо организованными вооруженными структурами (боевиками, повстанцами, незаконными вооруженными формированиями и т.д.) оказывается настолько ожесточенным, что иногда даже введение чрезвычайного положения оказывается недостаточным для наведения конституционного порядка на территории государства и защиты прав и свобод его граждан.
Силы и средства, которые использовались государством в этих событиях, способы и методы действий органов государственной власти явно не вписывались в правовые рамки чрезвычайного положения. Фактически на территории субъекта Федерации велись боевые действия, в международном праве определяемые как вооруженный конфликт немеждународного характера, что и нашло свое подтверждение в соответствующем решении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П [12] и многих нормативных правовых актах [10; 11; 14; 15; 16]. В Особом мнении по данному делу судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.В. Витрука при характеристике ситуации, сложившейся на тот момент в Чеченской Республике, также используется этот термин [13].
Несмотря на то, что в настоящее время российское законодательство, регулирующее подобного рода действия в качестве особой меры обеспечения конституционного порядка и защиты прав и свобод человека и гражданина, еще достаточно несовершенно, тем не менее нормы права, в частности международного, не запрещают государствам прибегать к применению военной силы для разрешения внутренних конфликтов. Международное право лишь ограничивает средства и методы действий, которые государство может использовать для восстановления законности и конституционного правопорядка.
До недавнего времени в нашем национальном законодательстве практически отсутствовали нормы, регулирующие институт использования Вооруженных Сил Российской Федерации для обеспечения национальной безопасности страны на территории какого-либо субъекта Федерации и внутри страны в целом. Ситуация, связанная с наведением конституционного поряд-
ка в Чеченской Республике и в Республике Дагестан, показала, что правительственные войска и органы внутренних дел, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действовали фактически вне рамок правового поля, на что неоднократно обращалось внимание в СМИ. Сложившееся там положение не подходило под правовые рамки режима чрезвычайного положения, так как федеральным силам противостояли именно вооруженные формирования, ведущие открытые боевые действия против них, хорошо организованные, получающие материальную, финансовую и пропагандистскую помощь от ряда третьих государств. Так, согласно Дополнительному протоколу № 2 к Женевским конвенциям 1949 г., к основаниям введения режима чрезвычайного положения относятся лишь «случаи нарушения внутреннего порядка и возникновение обстановки внутренней напряженности, беспорядки, отдельные и спорадические акты» [1].
В настоящее время в Российской Федерации приняты федеральные конституционные, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, предусматривающие применение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения конституционной безопасности государства («О чрезвычайном положении» [3], «О военном положении» [2], «О безопасности» [6], «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» [7], «О полиции» [8], «О противодействии терроризму» [9] и др.).
Но все эти нормативные акты изначально не рассчитаны на урегулирование ситуаций, подобных тем, которые имели место на территории Чеченской Республики в 1994—1996 гг., 1999— 2000 гг. и на территории Республики Дагестан в 1999 г. Так, Федеральный закон РФ «Об обороне» запрещает создание и существование в Российской Федерации не предусмотренных федеральными законами формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, и определяет возможность использования Вооруженных Сил Российской Федерации для отражения агрессии, направленной против Российского государства, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны. Решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению принимает Президент Российской Федерации [5].
В то же время Федеральный закон РФ «Об обороне» определяет лишь возможность применения
названных сил и средств, причем вне рамок определенного правового режима. Применение же государством таких экстраординарных мер, как использование Вооруженных Сил Российской Федерации, невозможно вне рамок особого правового режима, предполагающего детальную и полную регламентацию правового статуса всех субъектов, находящихся в зоне действия данного режима.
Уже имеющаяся практика использования Российской Федерацией подобных мер защиты конституционного строя, обеспечения территориальной целостности государства показала, что это объективно невозможно без ограничения конституционных прав и свобод граждан. Между тем в соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 55) такие ограничения возможны только на основании федерального закона, устанавливающего исчерпывающий перечень подобных ограничений, что и было подтверждено в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 г. № 10-П.
Реализация правового режима, вводимого в условиях возникновения вооруженного конфликта немеждународного характера, предполагает формирование специальных прав у отдельных субъектов его осуществления. Наделение субъектов (населения, сотрудников и должностных лиц органов государственной власти, сотрудников органов внутренних дел и военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации) специальным правовым статусом объясняется спецификой и сложностью задач, которые решаются в этих условиях, в том числе с риском для жизни. Наделение указанных субъектов таким статусом одновременно предполагает право на льготы, компенсации, различные виды помощи. Устанавливаемый федеральным законом специальный правовой статус субъектов отношений, возникающих в данных условиях, понимается как средство обеспечения его правосубъектности, позволяющий приобретать, реализовывать и защищать различными способами эти права и обязанности, требовать их соблюдения и обеспечения от органов государственной власти и других субъектов действия права. Безусловно, определение условий реализации названного правового режима должно быть урегулировано федеральным законом, а не указами Президента РФ и постановлениями Правительства России, как это делается в настоящее время в связи с отсутствием соответствующего закона. Поэтому при разработке специального закона, регулирующего правоотношения в период вооруженного конфликта немеждународного характера, в обязатель-
ном порядке должны быть учтены следующие обстоятельства:
1) основания и условия применения Вооруженных Сил Министерства обороны, других войск и военизированных формирований других министерств и служб, в том числе органов внутренних дел. Как представляется, решение об их применении должен принимать Президент РФ в случае создания и деятельности на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований, деятельность которых направлена против суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, а характер и масштабы их деятельности таковы, что разоружение и привлечение к ответственности участников этих незаконных вооруженных формирований силами только правоохранительных органов невозможно в принципе;
2) должны быть установлены исчерпывающий перечень и пределы ограничений прав и свобод граждан, находящихся в зоне действия данного правового режима. Поскольку указанный правовой режим является более жестким правовым режимом по сравнению с режимом чрезвычайного положения в силу обстоятельств его введения, то и ограничения, вводимые данным правовым режимом, носят более жесткий характер. В число таких ограничений должны входить все, которые вводятся в условиях чрезвычайного положения (ст. 11, 12, 13 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении»), и некоторые ограничения, предусмотренные ст. 7, 8 Федерального конституционного закона «О военном положении».
Особый правовой режим, вводимый в условиях возникновения вооруженного конфликта немеждународного характера, — это режим, занимающий промежуточное положение между режимами чрезвычайного и военного положения. Устанавливаемое данным правовым режимом особое положение представляет собой вводимый в соответствии с федеральным законом на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации особый порядок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, прав организаций и общественных объединений. Такой режим должен вводить-
ся Указом Президента РФ на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации в случае возникновения там ситуации, по своему характеру не подпадающей под обстоятельства чрезвычайного положения, т.е. наличия фактических боевых действий федеральных сил с незаконными вооруженными формированиями. Указ Президента РФ подлежит обязательному утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Кроме принятия федерального закона «О правовом режиме вооруженного конфликта немеждународного характера», необходимо внести изменения в уже действующие нормативные правовые акты Российской Федерации, например, КоАП РФ [4], предусматривающие принятие ст. 20.5 «Нарушение требований режима вооруженного конфликта немеждународного характера», устанавливающие административно-правовую ответственность виновных лиц за нарушение требований указанного особого конституционно-правового режима, а также приказ МВД России от 14 февраля 2017 г. № 65 «Об утверждении Порядка и условий командирования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на территории Российской Федерации» [17], предусматривающие возможность командирования сотрудников органов внутренних дел для выполнения задач в зоне вооруженного конфликта немеждународного характера.
Список литературы
1. Дополнительный протокол к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II) от 8 июня 1977 г. // Женевские конвенции от 12 августа 1949 года и Дополнительные Протоколы к ним. 2-е изд., испр. М., 2001. С. 317—331.
2. О военном положении: Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375; 2014. № 11. Ст. 1088.
3. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4153.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 3 апреля 2017 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2017. № 15 (ч. I). Ст. 2140.
5. Об обороне: Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ (ред. от 3 августа 2018 г.) // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750; 2018. № 32 (ч. I). Ст. 5102.
6. О безопасности: Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (ред. от 5 октября
2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2; 2015. № 41 (ч. II). Ст. 5639.
7. О войсках национальной гвардии Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июля
2016 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4159.
8. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 4 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900; 2016. № 27. Ст. 4238.
9. О противодействии терроризму: Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ (ред. от 6 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146; 2016. № 28. Ст. 4558.
10. О распространении действия Закона РФ «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющих задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений МВД России, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике: Федеральный закон от 16 мая 1995 г. № 75-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1923; 2013. № 27. Ст. 3477.
11. Об определении зоны вооруженного конфликта в Чеченской Республике: Постановление Правительства РФ от 11 декабря 1995 г. № 1210 // СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4988.
12. По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации»: Поста-
новление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 5.
13. По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»: Особое мнение судьи Конституционного суда Н.В. Витрука // Российская газета. 1995. 11 августа.
14. Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике: Постановление ГД ФС РФ от
12 марта 1997 г. № 1199-II ГД (с изм. от 10 июня 1998 г.) // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1290; 1998. № 26. Ст. 3018.
15. О порядке применения Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике»: Постановление ГД ФС РФ от 12 марта 1997 г. № 1200-II ГД // СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1291.
16. О распространении действия Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 12 марта 1997 г. № 1199-II ГД «Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике» на лиц, уклонившихся от военной службы: Постановление ГД ФС РФ от 10 июня 1998 г. № 2580-II ГД // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3018.
17. Об утверждении Порядка и условий командирования сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации на территории Российской Федерации: Приказ МВД России от 14 февраля 2017 г. № 65 // Официальный интернет-портал правовой информации: URL: http:// www.pravo.gov.ru. 2017. 12 апр. (дата обращения: 16 ноября 2018 г.).
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
Методика преподавания юриспруденции в высшей школе. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / Под ред. А.М. Осавелюка, Л.А. Казанцевой, И.А. Калиниченко. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. — 319 с.
Учебное пособие посвящено методике обучения в образовательных организациях высшего образования в Российской Федерации и в особенности методике обучения в образовательных организациях высшего гуманитарного образования. Подготовлено в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению «Юриспруденция» (квалификация (степень) — «магистр») и с учетом положений Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 21 декабря 2012 г. С позиций современного состояния юридической науки показаны изъяны диалектического метода, используемого изолированно от метафизического и иных методов познания, отмечены основные отличительные особенности преподавания в образовательных организациях Российской Федерации и ведущих зарубежных государств. Раскрываются современные методы преподавания, особенности их осуществления при различных формах обучения и проведения занятий.
Для магистрантов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, научных сотрудников и всех, кто интересуется современными методами преподавания и получения знаний.
