CC BY
186
Ю.В. Чумудова *
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ РАДИАЦИОННО ЗАГРЯЗНЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ
Ключевые слова: Чернобыльская АЭС, АЭС Фукусима-1, экологически неблагополучные территории, радиационно загрязненные территории, зонирования радиационно загрязненных территорий.
J.V.Chumudova. The Legal Regime of Radiation-Contaminated Territories
25 years later after the catastrophe, which occurred as a result of the accident at the Chernobyl nuclear power plant, the world shuddered from a new tragedy in Japan at the nuclear power plant Fukushima-1. The experience of our country, methods and techniques of zoning radiation contaminated territories, determining areas of evacuation, exclusion and resettlement were accepted by the legislation of other countries, including Japan. More than 7 million people affected by these disasters live in ecologically unsafe areas, health and well- being which depends largely on the degree of legal regulation of these lands. There is no legal definition of ecologically unfavorable territories. The radiation-contaminated areas are one type of ecologically unfavorable territories. Their regime is regulated by separate laws, usually the social orientation. This is, first of all, the federal law on may 15, 1991«On social protection of citizens exposed to radiation due to the accident at the Chernobyl nuclear power plant». That is why it is necessary to create a special legislation regulating the legal regime of ecologically unfavorable territories, including contaminated, because the present legislation is outdated, does not provide safety of the population and does not contain an effective system of rehabilitation measures for the recovery of these areas.
Атомная энергетика занимает ведущее место по сравнению с другими способами производства электроэнергии. Все больше стран в мире приходят к необходимости начать освоение мирного атома. По оценкам экономистов, атомная энергия ощутимо дешевле энергии, производимой на самых эффективных ТЭС. Даже самые сдержанные прогнозы ученыгх говорят о том, что в перспективе до 2030 г. на планете будет эксплуатироваться до 500 энергоблоков. Согласно базе данных МАГАТЭ по энергетическим реакторам на начало 2011 г. в мире эксплуатировались 442 ядерных энергоблока. Больше всего АЭС эксплуатируется в США (63 АЭС и 104 энергоблока), на втором месте Франция — 58 энергоблоков, на третьем — Япония (54 блока в эксплуатации). Для сравнения — в России эксплуатируется 10 АЭС. С од-
*Аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права Московской государственной юридической академии мени О.Е. Кутафина. [chumudova@list.ru]
ной стороны, в настоящее время атомная отрасль играет определяющую роль в обеспечении обороноспособности страны и ее энергообеспечении, представляет собой высокотехнологичную и конкурентоспособную на мировом рынке отрасль. С другой стороны, применение и развитие ядерных технологий, интенсивное наращивание энергетического потенциала, накопление ядерных и других, не утилизируемых природой соединений, стали причинами множества природных и техногенных катастроф XX и XXI вв.
На фоне прогрессирующей урбанизации ущерб от природныгх катастроф вырос в 4,1 раза за 30 лет. За последние 20 лет только от стихийных бедствий пострадало более 1 млрд человек, в том числе 3 млн погибли или были ранены, а материальный ущерб составил триллионы долларов. В связи с этим, правительства различных стран разрабатывают собственную систему мер, направленную на защиту своего населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
За период с 1971 по 1989 гг. в 14 странах мира произошла 151 авария на предприятиях ЯТЦ, в основном на АЭС. За время существования ядернык энергетических реакторов с наработкой около 5000 реактролет произошли четыре крупные аварии, сопровождавшиеся большими выбросами радиоактивных веществ и эвакуацией населения с отчуждением территорий. Это аварии на Челябинске-40 29 сентября 1957 г., где в результате взрыва емкости с радиоактивными отходами радиоактивное облако накрышо полосу шириной 8—9 км территории Челябинской, Свердловской и Тюменской областей. Суммарная активность выброса составила 2 Мки. Спустя неделю 8 октября 1957 г. произошел пожар на первом реакторе Уиндскейл (Windscale)-1, в Великобритании. В окружающую среду бышо выброшено: 20000 Ки йода I-131, 600 Ки цезия Cs-137, 89 Ки стронция Sr-89 и Sr-90. Авария реактора ТМП-2 на АЭС «Тримайл Айленд» (Three Mile Island), США 28 марта 1979 г. привела к выбросу радиоактивных газов в атмосферу и жидких радиоактивных отходов в реку Сухуахана.
Трагедия на Чернобышьской АЭС является наиболее крупной из известных радиационныгх аварий и по существу крупнейшей экологической катастрофой глобального масштаба. Она произошла в четвертом блоке ЧАЭС
26 мая 1986 г., в результате которой радиоактивному загрязнению подверглось более 145 тыс. кв. км на территории республики Беларусь, Украины и России.
И вот через много лет мир снова содрогнулся после произошедшего 11 марта на северо-востоке Японии землетрясения магнитудой 9,0 на АЭС «Фукусима-1», в результате чего произошла серия аварий, вызванных выходом из строя системы охлаждения.
В России радиоактивно загрязненные радионуклидами территории относятся к категории пострадавших, кризисных зон, на которыж необходимо
с помощью специального законодательства создать условия для обеспечения максимально возможной безопасности для населения. Более 7 млн человек проживают на радиоактивно-загрязненных территориях, здоровье и благополучие которых зависят, в том числе от степени разработанности адекватного правового механизма, регулирующего правоотношения в данной сфере.
Поскольку легального определения экологически неблагополучной территории не имеется, в правовой доктрине — это участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды '.
Также в правовой доктрине выделяются основные категории «экологически неблагополучных территорий»:
1. Зоны экологического бедствия, правовое регулирование которых осуществляется в рамках экологического законодательства.
2. Зоны чрезвычайной ситуации, образуемые в результате различных природных и техногенных аварий и катастроф, являющихся объектом регулирования законодательства в области обеспечения безопасности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
3. Отдельные категории территорий, подвергшихся радиоактивному или иному антропогенному воздействию, правовой режим которых, а также меры социальной поддержки населения регулируются отдельными законами, как правило, социальной направленности. Например, к таким законам можно отнести Федеральный закон от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»2.
4. Территории или их отдельные зоны, предусмотренные градостроительным, водным, земельным или иным законодательством 3.
Стихийные бедствия, катастрофы могут возникнуть на различной территории, и их последствия могут быть краткосрочными и долгосрочными, причиняя вред как населению, так и экологии. В случае возникновения чрезвычайной ситуации на территории ее возникновения для ликвидации последствий устанавливается особый правовой режим. М.М. Бринчук под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимает
1 См.: Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2004. С. 576.
2 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.
3 См.: Жаворонкова Н.Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. М., 2007. С. 114.
совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса 1.
Законодатель в Федеральном законе от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» определяет радиационно загрязненный участок территории как участок территории, представляющий опасность для здоровья населения и для окружающей среды, подлежащий реабилитации после радиоактивного загрязнения в результате техногенной деятельности или размещения на данном участке территории снятых с эксплуатации особо радиационно опасных объектов 2.
Исходя из этого, правовой режим радиоактивно загрязненных территорий включает в себя целую систему специальных ограничений в природопользовании, восстановительные и защитные мероприятия, порядок определения границ его распространения, особый порядок государственного управления кризисной территорией, содержание прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, а также механизм, обеспечивающий предотвращение нарушений режима природопользования.
Следует подчеркнуть, что впервые с необходимостью регулирования режима таких территорий государство столкнулось лишь после чернобыльской катастрофы, причем специфика законодательства в указанной сфере, по мнению Н.Г. Жаворонковой, заключается в том, что регулированию подвергаются конкретные кризисные территории, оно носит комплексный характер и включает нормы, определяющие границы пострадавших территорий, специальные реабилитационные и социальные меры 3.
Фактически базовым можно назвать Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». В Законе впервые приводится зонирование пострадавших территорий, в последующем применяемое к другим радиоактивно загрязненным территориям. Законодатель выделил 4 вида зон:
— зона отчуждения (именовавшаяся в 1986—1987 гг. 30-километровой зоной, а с 1988 г. до 15 мая 1991 г. — зоной отселения) — территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также часть территории Российской Федерации, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 и в 1987 гг. население было эвакуировано. В данной зоне запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование;
1 См.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 2000. С. 600.
2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 29. Ст. 2947.
3 См.: Жаворонкова Н.Г. Указ. соч. С. 122.
— зона отселения — часть территории Российской Федерации за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 — свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239, 240 — свыше 0.1 Ки/кв. км. На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/кв. км, а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5.0 мЗв (0.5 бэр), население подлежит обязательному отселению, переселение людей на указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на возмещение вреда и меры социальной поддержки. В зоне отселения обеспечивается обязательный медицинский контроль за состоянием здоровья населения и осуществляются защитные мероприятия, направленные на снижение уровней облучения, о чем жители информируются через средства массовой информации;
— зона проживания с правом на отселение — часть территории Российской Федерации за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км. Граждане, проживающие в населенных пунктах этой зоны, в которых среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0.1 бэр), и принявшие решение о выезде на другое место жительства, имеют право на возмещение вреда и меры социальной поддержки;
— зона проживания с льготным социально-экономическим статусом — часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения не должна превышать 1 мЗв (0.1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством Российской Федерации.
Подобное зонирование территорий, подвергшихся радиационному воздействию, мы находим в законодательстве других стран. Например, в Законе Республики Беларусь № 1227-ХІІ от 12 ноября 1991 г. «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС» выделяются в зависимости от плотности загрязнения почв радионуклидами и степени воздействия радиации 5 зон: зона эвакуации (30-километровая зона вокруг Чернобыльской АЭС); зона первоначального
отселения (плотность загрязнения почв цезием — 137 от 49 Ки/кв.км.); зона последующего отселения (плотность загрязнения почв цезием-137 до 40 Ки/кв.км.); зона с правом на отселение (плотность загрязнения почв цезием-137 до 15 Ки/кв.км.); зона проживания с периодически радиационным контролем (плотность загрязнения почв цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв.км).
В Японии также воспринят опыт нашей страны: введен режим эвакуации населения и определена сначала 20-километровая, затем, 22 марта 2011 г., 30-километровая зоны отчуждения вокруг АЭС «Фукусима-1».
Таким образом, зонирование радиационно загрязненных территорий, а также их режим стали типовыми положениями для законодательства других стран, впоследствии могут послужить основой для международных норм, обеспечивающих безопасную эксплуатацию атомных реакторов.
В настоящий момент правовой режим данных территорий конкретизирован в ряде нормативно-правовых актов. Например в Постановлении Правительства РФ от 25 декабря 1992 г. № 1008. Так, в приложении № 1 приводится перечень видов деятельности, разрешенных в зоне отчуждения. Разрешается осуществлять:
— научно-исследовательские, опытные и необходимые для их обеспечения строительно-монтажные работы по обоснованию прогнозов отдаленных последствий экстремальных радиационных ситуаций, отработке методов и технологий дезактивации, реабилитации территорий, а также дезактивацию и рекультивацию объектов природной среды с целью постепенного возврата этих объектов в хозяйственный оборот;
— работы, связанные с захоронением радиоактивно загрязненных материалов и конструкций строений;
— мероприятия по обеспечению государственной безопасности, охраны общественного порядка и пожарной охраны, физической защиты радиационно опасных объектов, санитарно-эпидемиологического надзора, скорой медицинской помощи.
Запрещается постоянное проживание населения в зоне отчуждения. Запрещается проезд всех видов транспорта вне дорог и водных путей общего пользования.
Территория зоны обозначается специальными запрещающими знаками. На территории зоны отчуждения вводится специальный режим природопользования, дабы избежать негативного воздействия на здоровье населения. Поэтому запрещаются:
• постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование;
• все виды лесопользования, заготовка сена, дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственного и технологического сырья, охота, рыбная ловля;
• прогон и выпас домашних животных;
• добыча и переработка всех видов полезных ископаемых;
• проведение любых видов работ, связанных с нарушением почвенного покрова, без специального разрешения местных органов Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и органов местной администрации.
Приложения № 2 и 3 указанного постановления устанавливают специальный режим хозяйственного использования территории зоны отселения и вопросы, связанные с вопросами проживания населения в зоне проживания с правом на отселение.
В целях реализации мероприятий по реабилитации пострадавших территорий в Российской Федерации были приняты множество государственных программ по защите населения Российской Федерации от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы. Например, в 1997 г. федеральная целевая программа по защите населения РФ от воздействия последствий Чернобыльской катастрофы на период до 2000 г.1; Федеральная целевая программа 2001 г. по преодолению последствий радиационных аварий на период до 2010 г.2; Концепция федеральной целевой программы «Обеспечение ядерной и радиационной безопасности на 2008 год и на период до 2015 года»3.
Следует отметить, что правовое регулирование относительно двух других кризисных территорий, пострадавших в результате крупных техногенных катастроф, регулируемые Законом РФ от 20 мая 1993 г. № 4995-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча»4, а также Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О социальных гарантиях гражданам, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»5 носят отсылочный характер к Закону РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и устанавливают лишь систему льгот и компенсаций для пострадавших. Прошло 25 лет со дня катастрофы на Чернобыльской АЭС, но до настоящего времени все еще остается острой проблема вывода данных территорий из кризисной ситуации. Относительно старое законодательство, нерешенность множества вопросов, связанных с их восстановлением и объемом финансирования, позволяют сделать вывод об отсутствии действенного механизма, регулирующего
1 Собрание законодательства РФ. 1997. № 37. Ст. 4300.
2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 39. Ст. 3769.
3 Собрание законодательства РФ. 2007. № 18. Ст. 2248.
4 Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5850.
5 Парламентская газета. 2002. № 9.
правовой режим радиационно загрязненных территорий. Если в 1990-е гг. Россия сделала огромный шаг вперед по пути правового регулирования данных территорий, стала по воле судьбы первой страной, которой пришлось принимать меры по ликвидации этой страшной экологической катастрофы, то за последнее время обнажились некоторые проблемы, связанные, например, с четким определением статуса каждой из 4-х кризисных зон, где порой смешиваются понятия зоны с правом на отселение и зоны проживания со льготным социально-экономическим статусом. Поэтому стала очевидна необходимость принятия специального закона «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному и иному антропогенному загрязнению вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», способного в полной мере определить режим данных территорий, порядок их зонирования, государственного управления, порядок проживания населения и осуществления хозяйственной деятельности, содержание прав и обязанностей субъектов экологических правоотношений, охрану данных территорий и систему реабилитационных мер, а также механизм, обеспечивающий предотвращение нарушений режима природопользования.
