CC BY
65
Е.В. Мисатюк
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБРАЩЕНИЯ РАДИОАКТИВНЫХ ВЕЩЕСТВ В США*
Обращение радиоактивных веществ связано с возможным негативным воздействием тех или иных источников радиации на окружающую природную среду, облучением населения и персонала. Чтобы защитить здоровье людей и безопасность среды, использование радиоактивных веществ должно тщательно регулироваться. Особенно важно рассмотрение этой проблемы на уровне развитых стран, имеющих богатый опыт по обращению радиоактивных веществ, для использования их положительного опыта в правовой системе России для исключения ошибок.
В настоящее время ответственность за лицензирование и регулирование обращения радиоактивных веществ распределяется между следующими правительственными организациями США:
американским Агентством по охране окружающей среды (EPA);
администрацией по продовольствию и лекарственным препаратам (FDA);
американской Комиссией по ядерному урегулированию (NRC);
правительствами штатов;
Департаментом энергетики США (DOE), включая Администрацию по национальной ядерной безопасности (NNSA).
Американское Агентство по охране окружающей среды
Американское Агентство по охране окружающей среды (EPA или иногда USEPA) - агентство федерального правительства Соединенных Штатов, ответственное за здоровье населения и охрану окружающей среды, разрабатываются нормативные акты и инструкции, основанные на законах, принимаемых Конгрессом США. EPA было создано по предложению Президента Ричарда Никсона 2 декабря 1970 г. после утверждения Конгрес-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором А.И. Иойрышем.
66 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 5/2010
сом Закона «План реорганизации номер 3», датированного 9 июля 1970 г.1 , подписанного президентом Никсоном, и с тех пор является ответственным за реализацию экологической политики Соединенных Штатов2.
В области обращения радиоактивных веществ EPA ответственно за установление нормативов на выброс радионуклидов в атмосферный воздух и стандартов питьевой воды по радиоизотопам.
Правовое регулирование осуществляется через 40 часть Свода федеральных правил США (СБЯ) «Защита окружающей среды» (гл. I «Агентство по охране окружающей среды», разд. F «Программы по радиационной защите» (подразделы 190-197))3.
Администрация по контролю пищевых продуктов и лекарственных препаратов
Администрация по контролю пищевых продуктов и лекарственных препаратов (FDA или US FDA) - правительственное агентство, подчиненное министерству здравоохранения США.
FDA регулирует производство и использование специализированных установок, производящих ионизирующее излучение (например, диагностические рентгеновские установки), которые используются, чтобы создать радиоизотопы для использования в лучевой диагностике, лучевой терапии, ядерной медицине, ин-тервенциональной радиологии. В США работу таких устройств регулирует государство.
Правовое регулирование использования ионизирующих излучений в медицине осуществляется через ч. 40 Свода федеральных правил США СFR) «Пищевые продукты и лекарственные препараты» (гл. I «Администрация по контролю пищевых продуктов и лекарственных препаратов Департамента здоровья
1 Cm.: Reorganization Plan Number 3 // Congressional Record. Vol. 16. H 6523 (91st Congress, 2nd Session)
2 Cm.: Pablic Access - When and how the EPA Created? // U.S. EPA. Retrieved 2008-06-14.
3 Cm.: Title 40 of the Code of Federal Regulations (CFR), Chapter I - Environmental Protection Agency, Subchapter F - Radiation Protection Programs (Parts 190-197).
и помощи населению», разд. J «Радиологическое здоровье», ч. 1020 «Стандарты эффективности для установок, испускающих ионизирующее излучение», §1020.30 «Диагностические рентгеновские установки и их основные компоненты» и §1020.31 «Радиографическое оборудование»)4.
Американская Комиссия по ядерному регулированию
Комиссия по ядерному регулированию (NRC) является Федеральным агентством США ответственным за защиту здоровья и безопасности населения и среды, лицензируя и регулируя гражданское использование следующих радиоактивных веществ:
исходный материал (уран и торий);
специальный ядерный материал (обогащенный уран и плутоний);
материал побочного продукта (материал, который стал радиоактивным в реакторе, или остался от переработки урана и тория).
Правовой режим «исходного материала» (атомного сырья и руд) в США
В соответствии с Законом об атомной энергии США 1954 г. термин «исходный материал» означает:
(1) уран, торий, или любые другие материалы которые определяются исходными материалами NRC в соответствии с условиями разд. 61;
(2) руды, содержащие один или большее количество вышеупомянутых ядерных материалов в такой концентрации, какую Комиссия определяет время от времени в соответствии с регулированием».
В общей терминологии исходный материал означает или элемент торий, или элемент уран при условии, что уран не был обогащен изотопом урана-235. «Исходный материал» также включает любую комбинацию тория и урана в любой физической или химической форме или рудах, которые содержат 720 часть одного процента (0,05 %) или большее весовое количество
4 См.: Title 21 of the Code of Federal Regulations (CFR), Chapter I - Food And Drug Administration. Department of Health and Human Services, Subchapter J - Radiological Health, Part 1020 - Performance Standards for Ionizing Radiation Emitting Products.
68
урана, тория или любой их комбинации. Обедненный уран (остающийся при обогащении урана) также считается «исходным материалом».
В США режим исходных ядерных материалов регламентируется положениями Свода федеральных правил СFR). NRC регулирует мирное использование исходных ядерных материалов с помощью лицензирования и надзора за деятельностью лицензиата. Некоторые из правил, которые относятся к владению или использованию «исходного материала», представлены в табл. 1.
Таблица 1
Правила из Свода федеральных правил США, относящиеся к владению или использованию «исходного мате-
риала»
Предмет регулирования Свод федеральных правил США
Стандарты по защите от ионизирующих излучений Том 10 Свода федеральных правил, часть 20 (10 CFR Part 20)
Порядок лицензирования «исходных материалов» Том 10 Свода федеральных правил, часть 40 (10 CFR Part 40)
Работа диффузионных заводов (обогащение урана) Том 10 Свода федеральных правил, часть 76 (10 CFR Part 76)
Взаимодействие с Международным Агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) Том 10 Свода федеральных правил, часть 75 (10 CFR Part 75)
Правовой режим специальных ядерных материалов в США В соответствии с Законом об атомной энергии США 1954 г. термин «специальный ядерный материал» означает:
(1) плутоний, уран обогащенный по изотопу 233 или изотопу 235, и любой другой материал, который Комиссия ядерного регулирования в соответствии с положениями разд. 51 Закона об атомной энергии 1954 г. определяет в качестве «специального ядерного материала», не включая «исходный материал»;
(2) ядерный материал, искусственно обогащенный по вышеуказанным изотопам, но не включая «исходный материал».
В общей терминологии «специальный ядерный материал» (SNM) определен в Гл. I Закона об атомной энергии США 1954 г. как плутоний, уран-233 или уран, обогащенный по изотопам уран-233 или уран-235. Определение включает «любой другой материал, который Комиссия ядерного регулирования определяет в качестве «специального ядерного материала», не включая «исходный материал»». Комиссия ядерного регулирования (NRC) не определила никакой другой ядерный материал как SNM.
Специальный ядерный материал включает расщепляющиеся материалы - уран-233, уран-235 и плутоний-239, которые в сконцентрированной форме могут быть первичными компонентами ядерных взрывчатых веществ. Эти ядерные материалы в количестве более или равном 5000 г, посчитанном по формуле граммы = (граммы вещества, содержащего ^235) + 2,5 Х (граммы ^233 + граммы плутония), определяются как «стратегический специальный ядерный материал» (SSNM)5. Содержание урана-235 в низко, обогащенном уране может быть увеличено (процесс обогащения урана) для производства высоко, обогащенного урана - основного компонента атомной бомбы.
В США правовой режим специальных ядерных материалов регламентируется положениями Свода федеральных правил СFR). NRC регулирует мирное использование специальных ядерных материалов с помощью лицензирования и надзора за деятельностью лицензиатов.
Некоторые из правил, которые относятся к владению или использованию «специальных ядерных материалов», представлены в табл. 2.
5 См.: 10 CFR 70.4 // Code of Federal Regulations (CFR). 70
Таблица 2
Правила из Свода федеральных правил США, относящиеся к владению или использованию « специальных ядерных материалов»
Предмет регулирования Свод федеральных правил США
Защита от радиации Том 10 Свода федеральных правил, ч. 20 (10 CFR Part 20)
Порядок лицензирования «специальных ядерных материалов» Том 10 Свода федеральных правил, ч. 70 (10 CFR Part 70)
Порядок Физической защиты SNM Том 10 Свода федеральных правил, ч. 73 (10 CFR Part 73)
Система контроля и учета ядерных материалов Том 10 Свода федеральных правил, ч. 74 (10 CFR Part 74)
Выполнение Соглашений между США и МАГАТЭ Том 10 Свода федеральных правил ч. 76 (10 CFR Part 75)
Работа диффузионных заводов (обогащение урана) Том 10 Свода федеральных правил, ч. 76 (10 CFR Part 76)
Правовой режим побочных ядерных материалов в США
В соответствии с Законом об атомной энергии США 1954 г., пересмотренном в 1978 и 2005 гг., термин «побочный ядерный материал» в соответствии с разд. 11 «е» означает:
(1) радиоактивные материалы (за исключением специальных ядерных материалов), ставшие радиоактивными во время процесса производства и использования специальных ядерных материалов;
(2) хвосты или отходы, произведенные путем извлечения или концентрации урана или тория из любой руды, обработанной, прежде всего, из «исходного материала»;
(3) любой дискретный источник радия-226, который произведен, извлечен или преобразован после извлечения до или после 8 августа 2005 г. для коммерческих, медицинских или исследовательских целей; или любой материал, который стал радиоактивным при воздействии ускорителя частиц; или любой материал, который произведен, извлечен, или преобразован после
извлечения до или после даты утверждения этого параграфа для использования в коммерческих, медицинских или исследовательских целях;
(4) любой естественно появившийся источник радиоактивного материала, отличный от исходного материала, который:
определяет Комиссия по ядерному регулированию (NRC) в консультации с руководителем Управления по охране окружающей среды (EPA), министром энергетики (DOE), министром Департамента национальной безопасности (DHS) и руководителем любого другого соответствующего федерального агентства;
извлечен или преобразован после извлечения до или после 8 августа 20056 г. для использования в коммерческих, медицинских или исследовательских целях.
Разделы 11e(1), 11e(3) и 11e(4), определяющие побочные ядерные материалы, регулируются NRC по т. 10 Свода федеральных правил, ч. 30 (10 CFR Part 30). Некоторые концентрации и количества побочных ядерных материалов изъяты из правил. Примерами побочных материалов являются - тритий, угле-род-14, криптон-87, кобальт-57 и радиоактивные продукты распада радия-226. Некоторые материалы побочного продукта полезны из-за самосветящихся качеств (например, ставить знаки, наблюдать деления), другие используются в медицинских целях для диагностики или терапии.
Раздел 11 e(2), определяющий побочные ядерные материалы, регулируются NRC по т. 10 Свода федеральных правил, ч. 40 (10 CFR Part 40). В ч. 40 Свода федеральных правил Комиссия по ядерному урегулированию разъяснила определение побочного материала, добавляя фразу «включая дискретные поверхностные отходы, которые получаются из процессов экстракции раствора урана». В более простых терминах это отходы и хвосты, образовавшиеся при переработке руды для извлечения урана или тория.
6 См.: Public Law 109-58 (119 Stat. 806), August 8, 2005; section 651(e)(1). 72
Правительства штатов
В соответствии с разд. 274 Ь закона об Атомной энергии7 NRC может вступать в соглашения с губернаторами американских штатов. Эти соглашения разрешают отдельным штатам регулировать использование определенных радиоактивных материалов в пределах их территорий. Раздел 274 Закона о ядерной энергии 1954 г. представляет правовую основу для того, чтобы NRC оставляла штатам часть своих регулирующих полномочий по лицензированию и регулированию радиоактивных материалов побочного продукта (радиоизотопов); исходных материалов (уран и торий); и определенного количества специальных ядерных материалов.
В соответствии с разд. 274Ь Закона о ядерной энергии 1954 г. механизмом передачи NRC части своих полномочий штатам является соглашение, подписанное губернатором штата и председателем Комиссии по ядерному регулированию. Отдельные штаты, которые выполняют эти условия и согласны регулировать радиоактивные материалы по стандартам NRC, называют штатами, участвующими в Соглашении.
Как правило, штаты, участвующие в Соглашении, регулируют источники радиации, которые не регулируются NRC. Эти источники радиации обычно включают все естественно встречающиеся радиоактивные вещества (например, радий и радон) в пределах территорий штатов. Кроме того, отдельные штаты регулируют установки, производящие ионизирующее излучение, типа рентгеновских аппаратов (медицинский и промышленный вариант) и ускорителей частиц, а также радиоизотопы (типа ко-бальта-57), которые производят ускорители частиц. Штаты, участвующие в Соглашении, вообще не регулируют атомные электростанции, большие количества определенных ядерных материалов, и хранение радиоактивных отходов. В настоящее время около 37 штатов имеют такие соглашения с Комиссией по ядерному регулированию. Помощь NRC штатам, вступающим в
7 Cm.: The Atomic Energy Act of 1954 // Public Law 83-703 (68 Stat. 919), August 30, 1954,. Title I, chap. 19, sec. 274 "Cooperation With States". P. 159.
Соглашение, включает:
обзор запросов от штатов по Соглашениям в соответствии с разделом 274b Закона о ядерной энергии 1954 г. или в соответствии с поправками к существующим Соглашениям,
встречи с представителями штатов по обсуждению и принятию решений по комментариям NRC,
рекомендации для одобрения Комиссией по ядерному регулированию предложенных Соглашений в соответствии с разд. 274b .
Дополнительно, NRC проводит обучающие курсы и семинары; оценивает технические аспекты лицензирования и инспекционные проблемы штатов, участвующих в Соглашении; оценивает необходимые изменения Федеральных правил; участвует в деятельности корпорации «Ассоциация руководителей программ по радиационному контролю»; обеспечиваетпредва-рительное и независимое участие штатов в работе NRC по созданию нормативного регулирования и в других регулирующих усилиях NRC в области обращения радиоактивных веществ.
В рамках Соглашения со штатами NRC координирует порядок представления информации по отчетам о событиях и представляет ответы на устные сообщения, поступившие в NRC.
Департамент энергетики США (DOE), включая Администрацию по национальной ядерной безопасности (NNSA)
Департамент энергетики США отвечает за разработку, испытания и совершенствование ядерного оружия и развитие ядерной энергетики в США, за организацию учета и контроля ядерных материалов, находящихся на предприятиях Департамента энергетики США, а также курирует программу учета и контроля ядерных материалов в национальных масштабах. Регулирование осуществляется с помощью выпуска специальных директив, которые подразделяются на политики, приказы, заявления, руководства, инструкции и технические стандарты.
Основополагающим документом, определяющим требования по управлению ядерными материалами в Департаменте Энергетики, является Приказ DOE O 410.2 от 17 августа 2009 г. «Управление ядерными материалами». В соответствии с Прика-
зом DOE O 410.2 основные требования по управлению ядерными материалами в DOE8:
представление прогнозов по распределению ядерных материалов по конкретным производственным площадкам DOE и отчетов по их распределению (ответственное подразделение -Офис по интеграции ядерных материалов (ONMI));
подготовка ежегодных планов по управлению установленными количествами ядерных материалов (Nuclear Materials Management Plans (NMMPs)) в соответствии с ежегодными инструкциями от ONMI: ответственные исполнители - действующие предприятия DOE;
ежегодное представление оценок инвентаризационных описей (Nuclear Material Inventory Assessment (NMIA)): ответственные исполнители -действующие предприятия DOE;
управление процессом инвентаризации: ответственные исполнители -действующие предприятия и центральные представительские организации DOE;
представление Национального стратегического плана по управлению ядерными материалами в DOE (National Strategic Plan for Management of DOE Nuclear Materials): ответственные исполнители - ONMI и Консультационный совет по ядерным материалам (Nuclear Materials Advisory Board), которые каждые три года должны готовить Национальный стратегический план по управлению ядерными материалами.
Основополагающим документом, определяющим программу по учету и контролю ядерных материалов в Департаменте энергетики, включая Администрацию по национальной ядерной безопасности (NNSA), является Руководство DOE M 470.4-6 «Контроль и учет ядерных материалов» от 26 августа 2005 г.9 Цель документа:
установить требования DOE, включая требования для NNSA, по контролю и учету ядерных материалов (MC&A) для предприятий, находящихся в собственности DOE, предприятий,
8 См.: DOE O 410.2 «Management of nuclear materials», paragraph 4 // U.S. Department of energy, аpproved 8-17-2009.
9 См.: DOE O 470.4-6 «Control and accountability of Nuclear materials» // U.S. Department of energy, аpproved 8-26-2005.
сданных в аренду, и ядерных материалов, находящихся в собственности DOE, но размещенных на других предприятиях, которые не попадают под лицензирование Комиссией по ядерному урегулированию (NRC);
осуществлять политику DOE, представленную в документе DOE P 470.1 «Политика управления интегрированными гарантиями и безопасностью» (ISSM Policy), интегрируя контроль и учет ядерных материалов в операции DOE, как определено линейным менеджментом и в соответствии с благоразумными методами управления риска.
Существует ряд других руководящих документов DOE, связанных с организацией национальной системы учета и контроля ядерных материалов, управлением радиоактивными отходами, проблемами обеспечения безопасности и гарантий проведением инспекций ядерных материалов и их охраны.
Заключение
В статье представлен краткий обзор правового режима обращения радиоактивных веществ в США. Эта тема стала особенно актуальной после распада Советского Союза, а также в связи с последствиями аварий на производственном объединении «Маяк» в 1957 г., в Виндскейле (Великобритания, 1957 г.), на АЭС в ТриМайл-Айленде (США, 1979 г.) и особенно аварии на АЭС в Чернобыле в 1986 г.
Эти события поставили проблему правовой защиты окружающей среды от радиоактивного загрязнения и безопасности обращения с радиоактивными веществами на первое место в решении проблем использования атомной энергии.
