CC BY
89
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 34 ББК 67
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ АТОМНОЙ ЭНЕРГИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ШАМИЛЬ ВЛАДИМИРОВИЧ ТАРБА,
главный специалист Департамента проектно-изыскателъских работ, организации НИОКР и разрешительной деятельности
ОАО «КОНЦЕРН РОСЭНЕРГОАТОМ», магистр юриспруденции
СНайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Атомная энергетика представляет собой чрезвычайно важную сферу деятельности современного государства. Использование атомной энергии позволяет сохранить исчерпаемые и невозобновимые природные ресурсы государства, уменьшить антропогенное воздействие человека на окружающую среду, исключить масштабные выбросы и загрязнения, улучшить экономическое благосостояние общества и т.д. Вместе с тем, атомная энергетика представляет собой источник повышенной опасности, губительные последствия нарушения правил и техники использования и утилизации продуктов деятельности АЭС известны во всем мире. Именно поэтому на сегодняшний день несомненную актуальность приобретают правовые аспекты лицензирования деятельности в сфере использования атомной энергии. В рамках данной статьи автор постарался изложить историю и текущее состояние законодательства, регулирующего основы атомной энергетики в РФ.
Ключевые слова: атомная энергетика, лицензирование деятельности в сфере атомной энергии, экология, экологические проблемы, невозобновимые ресурсы.
Annotation. Nuclear energy is an extremely important area of activity of the modern state. The use of nuclear energy can save exhaustible and non-renewable natural resources of the state, it reduces the human impact on the environment, eliminates large-scale emissions and pollution, improve the economic welfare of the community and etc. However, as we know, nuclear power is a source of increased danger, the disastrous consequences of breaking the rules and technology use and disposal of products NPP activity known throughout the world. That is why today undoubted relevance acquires legal aspects of licensing activities in the field of nuclear energy. In this article the author has tried to present the history and current status of the legislation regulating the basics of nuclear power in Russia.
Keywords: nuclear power, licensing activities in the field of nuclear energy, environment, environmental issues, non-renewable resources.
Атомная энергетика — альтернатива использования органического топлива для производства электроэнергии. Запасы ископаемого топлива сокращаются, а продолжение его использования в качестве энергоисточника ухудшает экологическую ситуацию. Вступили в силу требования Киотского протокола, который подписало большинство стран мира. Согласно этим требованиям 39 промышленно развитых стран обязаны сократить выбросы углекислого газа и других веществ, присутствие которых в атмосфере угрожает повышением температуры на планете. Львиная доля выбросов в атмосферу
происходит при сжигании органического топлива. В результате эксплуатации угольных электростанций в атмосферу ежегодно попадает 24 млрд. тонн углекислого газа. Все большее число экологов приходят к выводу, что использование атомной (ядерной) энергии — лучший способ снижения эмиссии углерода в атмосферу.
Главные преимущества атомной (ядерной) энергетики по сравнению с другими способами выработки электроэнергии:
$ низкие и устойчивые (по отношению к стоимости топлива) цены на электроэнергию;
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Ф минимальное воздействие на экологическую
среду.
В последние годы происходит существенное повышение цен на нефть. Это, в свою очередь, вызывает рост цен на электроэнергию, вырабатываемую ТЭС, использующими органическое топливо.
По оценкам Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), атомная электроэнергия заметно дешевле электроэнергии, выработанной на нефти, а также на угле и газе при высоких затратах на их добычу и транспортировку. При сопоставлении ядерного топлива с углем и газом, при низких затратах на добычу и транспортировку органического топлива, цена электроэнергии примерно одинакова. Сравнение себестоимости электроэнергии, производимой с использованием различных видов топлива, представлено на рис. 1.
Важнейшим преимуществом ядерной энергетики является стабильность цен на электроэнергию в течение длительного периода времени. Как показано на рис. 1, структура затрат на производство электроэнергии в атомной энергетике существенно отличается от структуры формирования цен в других видах энергетики. Это связано с тем, что себестоимость атомной электроэнергии определяется в основном капитальными вложениями в строительство АЭС, а не топливными затратами, в отличие от нефти, газа и угля. Топливная составляющая в общей стоимости электроэнергии, вырабатываемой АЭС, не более 25%, а для ТЭС, работающих на органическом топливе, на уровне 50—80%. Данное обстоятельство приводит к повышенной устойчивости цены на атомную электроэнергию по отношению к колебаниям цены на топливо. Наглядно это показано на рис. 2.
На рис. 2 рассматриваются последствия двукратного увеличения стоимости топлива (газ, уголь, уран) для себестоимости электроэнергии, вырабатываемой на этих энергоисточниках. Данное возрастание топливной составляющей приводит к увеличению себестоимости электроэнергии на АЭС на 9%, на угольных ТЭС — на 31%, на газовых — на 66% [1].
Атомная (ядерная) энергетика является одним из самых динамично развивающихся направлений мировой экономики. Развитие атомной (ядерной) энергетики является локомотивом для целого ряда
Рис. 1. Сравнение себестоимости электроэнергии, производимой с использованием различных видов топлива
Базовая цена +25% +50%
Изменение стоимости топлива, %
Рис. 2. Последствия двукратного увеличения стоимости топлива (газ, уголь, уран) для себестоимости электроэнергии
новых направлений в науке и инновациях, машиностроении, физике и т.д. и призвано удовлетворить растущие потребности человечества в топливе и энергии при ограниченности невозобновляемых ресурсов.
Согласно базе данных PRIS (Power Reactor Information System) МАГАТЭ, на сегодняшний день в мире действует 435 энергоблоков, на которых вырабатывается примерно 17% мировой электроэнергии. Число энергоблоков, находящихся на стадии строительства, равняется 69. По данным, которые озвучил недавно глава Международного агентства по атомной энергии Юкия Амано, мощность действующих в мире АЭС составляет 370 гигаватт. И в обозримом будущем она вырастет еще на 80— 90 ГВт. [2]
Однако, деятельность по использованию атомной энергетики обладает рядом особенностей, одной из которых является повышенная опасность по сравнению с другими отраслями экономики, которая может иметь глобальный характер и сопровождаться трансграничным радиационным воздействием. Лицензирование деятельности в области использования атомной энергии следует рассма-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Страны
Действующие реакторы
Количество блоков
Совокупная электрическая мощность (нетто, ИВт)
США Франция Япония 58 50 101 465 63 130 44 210
Россия 33 23 643
Республика Корея 23 20 671
Индия 20 4 391
Канада 18 12 604
Китай 16 11 814
Великобритания а I 16 9 246
Украина 15 13 101
Швеция ш 10 9 325
Германия щ 9 12 068
Испания н 8 7 567
Бельгия ■ 7 5 927
Чехия ■ 6 3 766
Швейцария ■ 5 3 263
Финляндия ■ 4 2 736
Венгрия а 4 1 889
Словакия ■ 4 1 816
Пакистан 1 3 725
Аргентина . 2 935
Бразилия 1 2 1 884
Болгария 1 2 1 906
Мексика 1 2 1 300
Румыния 1 2 1300
ЮАР 1 2 1 830
Армения 1 375
Иран 1 915
Нидерланды 1 4$2
Словения 2 1 ) 40 60 30 100 688
Всего - 435 реакторов, которые производят 370 003 МВт электроэнергии Рис. 3. Количество действующих реакторов в мире [3]
тривать в числе важнейших факторов, обеспечивающих должный уровень не только национальной, но и мировой безопасности. Именно поэтому деятельность субъектов атомной (ядерной) энергетики должна лицензироваться и строго контролироваться государством.
В Федеральном законе «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. № 170 ФЗ «под разрешением (лицензией) на право ведения работ в области использования атомной энергии понимается надлежаще оформленный документ, подтверждающий право на осуществление определенного вида деятельности при условии обеспечения безопасности объектов использования атомной энергии и проводимых работ. Любая деятельность в области использования атомной энергии, подлежащая лицензированию органами государственного регулирования безопасности, не допускается без наличия разрешения (лицензии) на ее проведение» [4].
Вопросы обеспечения безопасности, которые не только сохранили преемственность с Федеральным законом «Об использовании атомной энергии», но
и существенно расширили их и детализировали, закреплены в ФЗ от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Федеральный закон определил статус Государственной корпорации «Росатом», цели деятельности, ее полномочия, функции, виды деятельности, права и обязанности [5].
Впервые понятие «лицензирование деятельности» в российском законодательстве встречается в Законе РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности» от 25 декабря 1990 г. [6], где предусматривалась возможность государственного регулирования предпринимательской деятельности путем лицензирования отдельных ее видов. Предполагалось, что конкретный перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, будет определен Правительством Российской Федерации.
В течение последующих 3—4 лет было принято более 50 федеральных законов, в той или иной степени касающихся лицензирования, а Правительством Российской Федерации было утверждено не-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
сколько десятков положений, регламентирующих процедуры лицензирования. Это создавало значительные трудности как лицензирующим органам, так и заявителям.
Новой ступенью правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности является принятый 25 сентября 1998 г. ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [7]. Этот закон ограничил круг органов, осуществляющих лицензирование, расширил полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, ввел в практику судебную процедуру аннулирования лицензий, определил перечень лицензируемых видов деятельности, доведя количество этих видов до 208.
В дальнейшем, с целью устранения имевшихся в Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» недостатков и сокращения числа лицензируемых видов деятельности, шло усовершенствование законодательства в этой области. Итогом этого процесса на сегодняшний день является Федеральный закон «О лицензировании видов деятельности» от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ [8]. Этот закон сократил число видов деятельности, подлежащих лицензированию до 50.
Основы лицензирования деятельности в области использования атомной энергии были заложены в Федеральном законе «Об использовании атомной энергии». Законом было установлено, что лицензии на осуществление определенного вида деятельности выдаются эксплуатирующим организациям, выполняющим работы и предоставляющим услуги в области использования атомной энергии.
Порядок выдачи и прекращения действия лицензий, перечень видов лицензий в области использования атомной энергии, подлежащих лицензированию, был установлен Правительством Российской Федерации, которое утвердило 14 июля 1997 г. Постановлением № 865 «Положение о лицензировании в области использования атомной энергии» [9]. В дальнейшем Правительством Российской Федерации было утверждено Постановлением от 29 марта 2013 г. № 280 «Положение о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» [10], в которое внесено несколько изменений и дополнений. В частности, стало возможным полу-
чение одной лицензии (совмещенной лицензии) на несколько видов деятельности, например, на размещение о сооружение объекта использования атомной энергии.
Под лицензированием в Российском законодательстве как в области использования атомной энергии, так и в отдельных видах деятельности понимаются такие мероприятия, как: $ получение лицензий, переоформление документов, подтверждающих наличие лицензий; $ аннулирование лицензий;
внесение изменений в условия действия лицензий, которые являются неотъемлемой частью самих лицензий; $ контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами соответствующих требований лицензий.
Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 лицензирующим органом в области использования атомной энергии является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) [11].
Ростехнадзор выдает лицензии на деятельность, связанную с использованием ядерных материалов и радиоактивных веществ, а также на многие другие виды деятельности, установленные в «Положении о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии». Большинство организаций Госкорпорации «Росатом» и их контрагентов получают лицензии Ростехнадзора. Порядок выдачи и прекращения действия лицензий установлен Положением о Ростехнадзоре.
О процедуре лицензирования на примере ОАО «Концерн Росэнергоатом». Порядок выдачи лицензии на виды деятельности представлен на рис. 4.
Одним из первых шагов в направлении получения лицензии Ростехнадзора является организация и проведение общественных обсуждений. Документом, регламентирующим процедуру проведения общественных обсуждений, является Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденное Приказом Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 [12], разработанное во исполнение Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [13].
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ЛИЦЕНЗИЯ
МОЛ
Обс/>вдение МО/1
Пр ото колы общественных обсуждений
Протоколы общественных обсуждении
Рис. 4. Процедура лицензирования на примере ОАО «Концерн Росэнергоатом»
Федеральным законом «Об использовании атомной энергии» также предусмотрено участие граждан в обсуждении государственной политики в области использования атомной энергии, а также установление порядка и организации обсуждения вопросов использования атомной энергии.
Понятие общественных обсуждений существует в законодательстве Российской Федерации в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (ОВОС) и в рамках материалов обоснования лицензии (МОЛ).
В рамках ОВОС, согласно п. 1.1 Положения об ОВОС: «Общественные обсуждения — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, направленных на информирование общественности, с целью выявления общественных предпочтений и их учёта в процессе оценки воздействия».
В рамках МОЛ, согласно п. 1 ст. 14 ФЗ «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:
документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду; материалов обсуждений МОЛ как объекта государственной экологической экспертизы с гражданами, организованных органами местного самоуправления».
Рекомендуемая структура материалов обоснования лицензии, согласно методическим рекомендациям Ростехнадзора, также включает:
оценку воздействия на окружающую среду в результате осуществления лицензируемого вида деятельности в области использования атомной энергии;
Ф сведения об участии общественности при принятии решений, касающихся лицензируемого вида объекта в области использования атомной энергии.
Далее согласно рис. 4 протоколы общественных обсуждений ОВОС включаются в материалы ОВОС, которые являются частью МОЛ.
МОЛ также проходит процедуру общественных обсуждений. Затем материалы МОЛ представляются на Государственную экологическую экспертизу для получения заключения Государственной эколо-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
гической экспертизы. Заключение Государственной экологической экспертизы прикладывается к материалам о предоставлении лицензии согласно пп. 10 и 11 Положения о лицензировании и направляется в Ростехнадзор для получения лицензии.
Положением о Ростехнадзоре установлено, что лицензия выдается на срок не менее 3 лет. На практике выдаваемые Ростехнадзором лицензии в среднем имеют срок действия 5 лет, что значительно меньше сроков эксплуатации объектов использования атомной энергии.
Рассмотрение заявлений на получение новых лицензий в связи с завершением сроков действующих лицензий проводится повторно в объеме, полностью повторяющем процедуру для получения новой лицензии (включая проведение экспертиз), так как упрощенная процедура продления срока действия лицензий Положением не предусмотрена. Это приводит к многократному лицензированию одной и той же деятельности и вызывает непроизводительные расходы эксплуатирующих и иных организаций на подготовку заявочных документов и проведение их экспертизы.
Практика лицензирования деятельности в области использования атомной энергии привнесена в Россию из зарубежного опыта. В зарубежной практике лицензионное право разработано с достаточной степенью детализации и требует серьезного внимания и изучения со стороны отечественных специалистов. В качестве примера можно рассмотреть опыт США по усовершенствованию законодательства в области использования атомной энергии.
В США за правовое регулирования и лицензирование всех аспектов ядерной энергетики и за проведение инспекций для обеспечения соответствия правилам регулирования ядерной энергетики отвечает Комиссия по ядерному регулированию (NRC — Nuclear Regulatory Commission), созданная Законом «Об энергетической реформе» в 1974 г. NRC является независимой регулирующей комиссией обычного типа и возглавляется комиссией в составе пяти членов, назначаемых президентом с согласия сената на пять лет. Каждый член комиссии имеет равные полномочия при решении всех вопросов, входящих в компетенцию NRC.
NRC разрабатывает полисы и правила по управлению ядерным реактором и безопасности мате-
риалов; она же является лицензирующим органом. Полномочия NRC установлены ст. 10 Кодекса Федеральных Норм (CFR) [14].
До 2006 г. в США лицензирование проводилось аналогично правилам лицензирования в Российской Федерации. Так же как и в России, для получения лицензии на атомный энергоблок в США необходимо было пройти три этапа, а именно: получение лицензии на подготовительные работы на площадке (в России — на размещение), на сооружение и на эксплуатацию. Процесс лицензирования регламентировался федеральным законом 10 CFR 50. В отличие от России, где необходимо получать лицензию для каждого энергоблока на площадке, лицензия выдавалась на площадку в целом. В прошлом процесс лицензирования занимал от 4 до 10 лет. В конце 1980-х годов прошлого столетия в США должны были вводиться в эксплуатацию несколько энергоблоков, получивших лицензию на сооружение. После многолетней борьбы за получение лицензии на эксплуатацию, которая не принесла результата, инвесторы отказались от дальнейших попыток ввести в эксплуатацию эти энергоблоки и вывели все свои средства из финансирования атомной энергетики. Это привело к застою развития атомной энергетики в США более чем на 20 лет.
После энергетического кризиса в США весной 2001 г. была принята программа развития атомной энергетики, но инвесторы отказывались вкладывать деньги в развитие атомной энергетики. Чтобы привлечь инвесторов в проекты сооружения АЭС правительство США вместе с надзорными органами пересмотрели законодательную базу, связанную с лицензированием. В 2006 г. вышел новый федеральный закон 10 CFR 52, который позволял инвесторам получать комбинированную лицензию сроком на 40 лет, которая включала в себя все этапы лицензирования. При новом подходе весь процесс получения комбинированной лицензии занимает 2—3 года. После выхода этого закона у инвесторов появились гарантии того, что энергоблоки будут введены в эксплуатацию и принесут ожидаемую прибыль. Схемы получения лицензии представлены на рис. 5.
Изменение «атомного законодательства» США стимулировало значительный приток инвестиций в атомную энергетику и потянуло за собой многие отрасли экономики государства, обеспечив занято-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Рис. 5. Схемы получения лицензии в США
стью на годы вперед десятки тысяч граждан страны. В начале 2012 г. администрация президента США Обамы предоставила кредит компании «Southern» на сумму 8,3 млрд долл. на строительство 3 и 4 блоков АЭС «Вогтль» — первых новых энергоблоков в США за последние 30 лет. Ожидается, что они войдут в строй в 2016 и 2017 гг. Кроме этого, рассматривается вопрос о строительстве еще двух реакторов на АЭС «Ви-Си Саммер» к 2016 и 2019 гг. Предполагается, что строительство новых блоков АЭС создаст около 5 000 рабочих мест только на самом объекте на пиковой фазе строительства, а также 800 высокооплачиваемых рабочих мест на протяжении срока эксплуатации станции. Кроме этого, руководством США принято решение о выделении
170 млн долл. на исследовательские гранты более чем 70 университетам, проводящим НИОКРы по всему спектру технологий, от концепций реакторов будущего, до технологий обеспечения безопасности [15].
Проведя сравнение российского и американского опыта организации сооружения АЭС следует отметить, что приоритетным направлением для повышения эффективности сооружения АЭС в Российской Федерации, оптимизации всего цикла работ, связанного с предпроектной стадией, проектированием, строительством и вводом в эксплуатацию энергоблоков АЭС является совершенствование законодательства в области использования атомной энергии.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Это позволит значительно сократить временные, финансовые и трудовые затраты и повысит конкурентоспособность Госкорпорации «Росатом» на мировом рынке ядерной энергетики.
14. www.nrc.gov — вебсайт комиссии по ядерному регулированию США.
15. http://www.atomic-energy.ru — Официальный сайт Российского атомного сообщества.
Литература
1. Программа деятельности Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» на долгосрочный период (2009—2015 годы), утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 сентября 2008 г. N° 705 с изменениями и дополнениями от 23.11.2009 г.
2. http://www.atomstroyexport.ru — Официальный сайт ЗАО «Атомстройэкспорт».
3. http://atominfo.ru — Официальный сайт агентства атомных новостей.
4. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
5. Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-Ф3 «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»».
6. Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (утратил силу).
7. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (утратил силу).
8. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании видов деятельности».
9. Постановление Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» (утратило силу).
10. Постановление Правительства РФ от
29 марта 2013 г. № 280 «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии».
11. Постановление Правительства РФ от
30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».
12. Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
13. Федеральный закон от 23ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».
References
1. Program of activities of the State Corporation for atomic energy «Rosatom» in the long term (2009 to 2015), approved by RF Government decree of September 20, 2008, No. 705 with changes and amendments dated 23.11.2009.
2. http://www.atomstroyexport.ru is the Official site of JSC «Atomstroyexport».
3. http://atominfo.ru Official website atomic news Agency.
4. Federal law dated 21.11.1995 No. 170-FZ «On use of atomic energy».
5. Federal law of 01.12.2007 № 317-FZ «On State Corporation on atomic energy «Rosatom»».
6. Law of the RSFSR of 25.12.1990, No. 445-I «On enterprises and entrepreneurial activity» (repealed).
7. Federal law dated 25.09.1998, No. 158-FZ «About licensing of separate kinds of activity» (null and void).
8. Federal law of 04.05.2011, No. 99-FZ «On licensing of types of activity».
9. RF Government Decree of 14 July 1997 № 865 «About the Position statement about licensing of activities in the field of atomic energy use» (null and void).
10. Regulation of the RF Government dated 29.03.2013 № 280 «On licensing activities in the field of use of atomic energy».
11. The RF Government decree from 30.07.2004 No. 401 «On the Federal service for ecological, technological and nuclear supervision».
12. Order of the state court of 16 may 2000, № 372 «On approval of the Regulations on impact assessment of planned economic and other activity on environment in the Russian Federation».
13. Federal law from 23.11.95 No. 174-FZ «On ecological expertise».
14. www.nrc.gov — the website of the nuclear regulatory Commission of the United States.
15. http://www.atomic-energy.ru — the Official site of the Russian nuclear community.
