CC BY
17
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ РОССИИ
ПРАВОВОЙ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЭКСПОРТА НЕФТИ
Государство начинается границей и ею заканчивается. Бреши, образовавшиеся в системе охраны границы, сказываются на состоянии безопасности государства, делая невозможным его устойчивое социально-экономическое развитие.
События последних лет, имеющие прямые исторические параллели, показывают, что мотивированное недостатком средств в государственном бюджете невнимание властей к финансированию обустройства границы, попытки отодвинуть решение вопросов обеспечения их деятельности на более благоприятные в экономическом отношении времена чреваты тяжелыми последствиями как для экономики, так и для целостности государства.
Открыв границы, Россия, если рассматривать экономический аспект проблемы, получила не только преимущества от интеграции в мировую систему экономических взаимосвязей, но и, в силу отсутствия защитных правовых механизмов, в своем подавляющем большинстве, - отрицательный результат.
Думается, что резкое разрушение столь консервативного правового института, каковым является режим государственной границы, - это, если говорить о России, не только дело рук человеческих, это еще (в небольшой степени: так как страна не была интегрирована в мировую экономическую систему) и последствия объективно происходящих в мире процессов глобализации, разрушающих на своем пути все барьеры, мешающие объединению. И поскольку глобализация наиболее заметна в экономической сфере, то и разрушены были прежде всего препятствия на пути движения товаров, работ и услуг с территорий более развитых стран на территорию России, с одной стороны, и сырья - с территории России в развитые страны, с другой. Ни
С.Н. БУЛАШОВ, кандидат юридических наук, доцент
теоретически, ни экономически к встрече с глобальными процессами Россия оказалась не готовой.
По мере интеграции России в мировую экономическую систему влияние процессов глобализации возрастает. Понятно, что другого пути, кроме взаимодействия с мировой экономической системой, нет. Взаимодействовать можно двумя способами: как равноправный партнер наиболее развитых стран, и как зависимый, с которым мало кто считается. Само положение России, ее территория, богатства, культура, история не дают права и дальше унижаться, продолжать терять с таким трудом завоеванные позиции. У России нет выбора.
Понятно, что больше всего негативные результаты глобализации скажутся для российской экономики в случае ее игнорирования. Однако и открывать все «шлюзы» без предварительной, очень тщательной и, в нашем случае, долговременной подготовки будет безумием. Именно это сейчас и пытаются сделать в России, когда речь идет о форсировании процесса вступления в ВТО, в частности.
Решающую роль в гармонизации столь разных экономик, каковыми являются экономики стран Европы и России, должны сыграть границы России, их конституционно-правовой режим. Он должен быть отработан, отточен и действовать как своеобразный фильтр-шлюз. Когда нужно, перекрывает потоки с той или другой стороны полностью или частично, или наоборот. Нужное, полезное для России пропускает внутрь, а наркотики, некачественный ширпотреб, подержанные автомобили и самолеты, болезни, атипичную пневмонию, например, задерживает.
Конституционно-правовой режим охраны и зашиты экономических интересов России на государственной границе можно рассматривать как
составную часть конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации, а тот, в свою очередь, - как часть конституци-онно-правового режима национальной безопасности: ведь именно на границе оказалась сконцентрированной вся сумма угроз, затрагивающая безопасность России в экономической, политической, военной и социальной сферах.
В последнее время российские нефтяники получают большие доходы от поставок за рубеж нефти, на которую вот уже который год на мировых рынках сохраняются высокие, а подчас даже сверхвысокие цены. Даже быстрая война в Ираке не особенно способствовала их падению. И хотя уровень несколько снизился, он по-прежнему гораздо выше того, который заложен в отечественный бюджет. Эта проблема, конечно же, является пограничной в силу того, что именно на границе должно происходить отслеживание уходящего за пределы страны количества углеводородов и сумм поступающей.в качестве платы за сырье валюты. И от качества правового регулирования этого процесса сегодня, в основном, зависит экономическое состояние России.
В условиях получения нефтяниками сверхприбылей постоянно возникает законная мысль обязать нефтяные компании делиться своими сверхдоходами. Но в подходе к проблеме нет системности - все обычно сводится либо к увеличению экспортных пошлин, либо вообще к каким-то закулисным договоренностям. В результате бюджетная система страны который год недополучает законные доходы.
Между тем мировой опыт вполне ясно показывает пути решения проблемы на системной основе. Во многих странах, кстати, давно уже действует специальная часть налоговой системы, направленная именно на изъятие сверхприбылей, именуемая рентным налогом. Рента' - это доход, превышающий среднеотраслевую прибыль и связанный с не зависящими от получателя усилиями, например с уникальными природными условиями (в нынешних условиях более актуальна конъюнктура мировых рынков, обеспечивающая сверхприбыли и тоже не зависящая от получателя этих самых сверхприбылей).
В ряде стран (Великобритания, Норвегия, Бразилия) введен специальный налог2. В Великобри-
'См: Словарь экономических терминов. М., 1999.
2 Коростылев С. Налоговая диета для нефтяных баронов // Российская газета, № 96, 22 мая 2003 г.
'Сырьевой придаток без сырья // Аргументы и факты, № 46, 2003.
гании он применяется только для старых месторождений, дающих более 1 млн т нефти в год, или после добычи 10 млн т с одного месторождения. В Норвегии специальный нефтяной налог на сверхприбыль применяется безусловно - для всех месторождений и пользователей. В Бразилии специальный нефтяной налог на сверхприбыль применяется в форме не имеющего аналога в других странах так называемого специального участия государства в доходах. Специальное участие устанавливает особую финансовую компенсацию, выплачиваемую концессионерам за разведку и добычу нефти или природного газа в случаях большого объема продукции или большой рентабельности. Для расчета сумм специального участия используются прогрессивные доли по отношению к полученному чистому доходу.
В России же ничего подобного в настоящее время нет. Существовавшая в 1990-х годах система ставок регулярных платежей за добычу нефти позволяла учитывать горно-геологические, природ-но-географические и экономические условия освоения каждого конкретного месторождения. Однако в ныне действующем Налоговом кодексе нормы не сохранились, а Федеральный закон РФ «О налоге на добычу полезных ископаемых» (НДПИ) предусматривает фиксированную ставку в рублях, которая, естественно, неизменна для всех.
Неэффективность такого налогообложения очевидна. Оно не только не дает возможности получать в бюджет доходы от сверхприбылей, но и ставит сами нефтяные компании в неравные условия. Ведь месторождения-то неодинаковы - есть более легкие для освоения и более сложные. Скажем, у нынешних лидеров отрасли в структуре запасов преобладают именно «легкие» месторождения, что само по себе дает компаниям преимущества перед конкурентами, причем преимущества, никак не вытекающие из ее собственных действий.
Исходя из этого очевидного факта сами нефтяники, а также ряд экспертных институтов предлагают усовершенствовать налоговое законодательство. Во главу угла планируется поставить именно дифференцированный подход, учитывающий особенности разработки конкретных месторождений. Помимо этого должны быть введены некоторые коэффициенты к существующей ставке НДПИ, в частности, такие, как коэффициент выработанно-сти запасов, сложности геологического освоения, качества нефти3.
Отдельно необходимо прописать нормы, обеспечивающие учет экономических условий и, преж-
де всего, - фактора цены нефти на мировых рынках. Тогда Правительству РФ не придется ежеквартально бороться с нефтяниками за очередное повышение экспортных пошлин, а нефтяников, в настоящее время нередко концентрирующих усилия только на добыче «легкой» нефти и скорейшей ее реализации за рубежом, совокупность предлагаемых мер побудит к более взвешенному подходу к ведению дел.
Зарубежный опыт показывает, что в Норвегии, в арабских странах у нефтяников изымается до 90% сверхприбыли, в Англии- 95%4. При этом нефтяные компании получают нормальную прибыль, такую же, как и от других видов бизнеса. Целесообразно срочно принимать Федеральный закон «О недропользовании», в котором предусмотреть норму, вводящую 90 - 95%-ю природную ренту в доход государства за использование природных ресурсов. Или же Федеральный закон «О национализации».
Каждое государство в силу своего суверенитета имеет исключительное право на определение характера и содержания права собственности, установление порядка его приобретения, перехода или утраты. Осуществление государством акта национализации также следует рассматривать в качестве одной из форм проявления его суверенитета. И такой вариант также не следует исключать из числа возможных. Еще в 1952 г. Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции № 626 «О праве свободной эксплуатации естественных богатств и ресурсов» подтвердила право народов свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами и свободно их эксплуатировать5. Но не такой, проект которого сейчас находится в Государственной Думе, выражающий интересы не народа, а узкой группы олигархов, предусматривающий выплату им компенсации такого размера, какого бюджет не сможет предоставить вплоть до исчерпания месторождений. Понятно, что такой неправый закон принесет обществу, а в конечном счете и самим олигархам, только вред.
Сегодня в федеральном бюджете удельный вес продукции от добычи полезных ископаемых с учетом налогов и таможенных пошлин составляет более 50%. Министерство финансов РФ гордится
4 Глазьев С. Последний штурм олигархов // Аргументы и факты, №42,2002.
' Пев'знер М.Е. Современные правовые проблемы недропользовании // Государство и право. 2001. № 4.
6 Передача А. Караулова «Момент истины» от 26.10.2003.
7 Аргументы и факты, № 42, 2002.
"См: Сырьевой придаток без сырья //Аргументы и факты, № 46, 2003.
тем, что Центральный банк смог создать валютный резерв в размере 70 млрд дол.6. И на вопрос о возможности дефолта представители правительства отвечают отрицательно. Но гордиться, как мне кажется, здесь нечем: резерв мог быть во много раз большим, при условии введения природной ренты. А очередной дефолт при такой политике и при падении цен на нефть, - всего лишь дело времени. Причем, не такого уж большого! И если власть не возьмется всерьез за подъем промышленности, то отрицательные результаты могут стать еще более значительными.
Необходимо радикально снизить налоги для несырьевых секторов экономики с одновременным установлением прогрессивной шкалы экспортных пошлин на российское сырье.
В противном случае, без этих нормативно-пра-вовых актов, в связи с тем, что из-за варварского использования месторождений сырьевая база России очень быстро сужается, скоро России придется импортировать нефть и другие сырьевые ресурсы7.
Дело в том, что для быстрейшего увеличения добычи ряд компаний использует так называемый «колониальный» метод освоения месторождений. Суть его такова: выкачав из месторождения легкодоступную нефть, компания переходит к другому, тем самым обеспечивая сравнительно невысокую себестоимость добываемых углеводородов. Трудно-извлекаемая нефть (до 90%) остается в земле, причем, по мнению специалистов, навсегда, а стремительно освоенное месторождение оказывается загубленным. Такой способ освоения месторождений обусловлен следующими причинами: высокими ценами на нефть именно сегодня - это во-первых; во-вторых, отношением олигархов к России, как к стране, в которой они в будущем жить не собираются; и в третьих, пониманием того факта, что ког-да-нибудь правовой беспредел, а вместе с ним и ничем не обоснованные сверхприбыли закончатся.
Варварская эксплуатация нефтяных кладовых России не может быть оправдана ничем. Мало того, что истинный хозяин этих запасов - народ от этой эксплуатации фактически имеет очень мало. Это ведет к тому, что в долгосрочной перспективе Россия проиграет от этого варварства не только экономически, но и нравственно. Всем нам будет стыдно от того, что кучка безнравственных людей десятки лет водила за нос великий народ.
Многие западные эксперты считают, что определенные трудности с нефтью у России начнутся уже в 2006 г.8. Сегодняшнее отношение к ресурсам может привести к тому, что Россия станет сы-
рьевым придатком западного мира без сырья. Необходимо на уровне президента сформировать стратегию экономной эксплуатации недр, которая будет важной составляющей экономической безопасности России.
Добытую нефть необходимо доставить в страны - импортеры нефти. После развала Советского Союза главные морские порты оказались на территории Украины и стран Балтии. Эти страны установили сверхвысокие тарифы за транзит и перевалку российской нефти, идущей на экспорт. В 1999 г. Россия экспортировала 130 млн т ежегодно. Сегодня эта цифра значительно возросла. Ежегодно Россия платит Украине и странам Балтии около 2 млрд дол. США. В долгосрочной перспективе России выгодно пустить потоки нефти только по российской территории. По мнению специалистов, это позволит сэкономить около 10 дол. США на каждой экспортируемой тонне. А если учесть, что в этом случае нефть будет обрабатываться не в иностранных, а в российских портах, то экономия будет весьма значительной. Для сравнения: обработка тонны нефти в украинском порту стоит 5 дол., а в российском - 2 дол., транзит по украинской территории обходится вчетверо дороже, чем по российской.
Проблема с развитием приграничной портовой инфраструктуры стоит гораздо шире. Мало того, что портов не хватает, дело еще и в том, что имеющиеся порты нацелены, в основном, на импорт грузов. Если мы хотим переломить ситуацию, то и в формировании нормативно-правовой базы, и в практической деятельности развитие портов надо переориентировать на экспорт грузов. Начинать надо с вкладывания денег в строительство новых портов.
Сегодня МПС России пытается поднять тарифы на внутренние перевозки до уровня внешних. В этом случае большая часть грузов, перерабатываемых сейчас российскими портами, уйдут в Прибалтику, на Украину, в Китай, в результате чего железнодорожные транспортные пограничные переходы могут захлебнуться от усилившегося потока грузов.
Как выход из положения глава Росморфлота В. Рукша9 предлагает ввести так называемые зональные тарифы, которые представляют собой одинаковую стоимость доставки грузов в порты, расположенные в одной конкурентной зоне. Прин-
® Рукша В. Зональные тарифы // Российская газета 14 апр. 2003 г. 111 Совет экспертов // Российская газета. 13 марта 2003 г.
цип зональности позволит отнести зарубежные порты к иной, более дорогой зоне. И все же, при всей важности железнодорожных перевозок, львиная часть нефти перекачивается через трубопроводы.
Сегодня в кругах, близких к нефтяному бизнесу, развернулась дискуссия о целесообразности строительства новых магистральных нефтепроводов. Дело в том, что все магистральные нефтепроводы принадлежат государственной компании «Транснефть», выручка которой в основном уходит на поддержание нормального функционирования нефтепроводов на территории России. Благодаря масштабным инвестициям крупных российских нефтяных компаний с 1999 по 2002 г. добыча нефти в России увеличилась на 25% (75 млн т) и составляет 380 млн т. Уже через два года при таких темпах добыча нефти в Росси может достигнуть 450 млн т. Понятно, что в условиях ограниченного потребления нефтепродуктов на внутреннем рынке -всего 110 млн т встает проблема реализации добытой нефти.
Этот вопрос чисто технический: объем экспорта той или иной нефтяной компании в значительной степени стал зависеть от наличия или отсутствия возможности разместить эту нефть в принадлежащей государству «трубе». Если компания получила место в «трубе», значит она рентабельна, если нет, то компания лишается экспорта и ей остается внутренний рынок, где цены в два раза ниже из-за структурной затоваренности рынка. А «труба» пока на всех одна.
Понятно, что встает вопрос об увеличении количества и емкости магистральных трубопроводов. Высокие цены на нефть вчера еще делали выгодными и железнодорожные перевозки. Но после американской «победы» в Ираке и падения цен на нефть актуальность железнодорожных перевозок нефти резко упала. Выгодным продолжает оставаться самый дешевый способ поставок нефти за рубеж - трубопроводный.
Нефтяные компании хотели бы строить свои частные трубопроводы. Тем более, что деньги на это у них есть. Но на сегодняшний день это строительство сдерживается отсутствием нормативно-правовой базы.
Возникает вопрос, должно ли государство допустить частных инвесторов в сферу строительства частных трубопроводов. Думается, что нет. Трудно согласиться с мнением политолога А. Миграняна10 о том, что магистральные трубопроводы необходимо передать в частные руки. Государство должно найти деньги и вложить их в строительство веток
сначала в Китай и (или) в Японию, а затем и в Мурманск. Ни в коем случае государство не должно выпускать нефтяные потоки из своих рук. Ведь экспорт нефти несет в себе еще и политическую составляющую. Китай по мере своего прогрессирующего развития все больше зависит от импорта нефти. Это самой природой предоставленная возможность привязать динамично развивающуюся страну к России. Через нефтяные поставки можно будет сориентировать китайский рынок оружия на российские поставки. Открываются и другие перспективы.
Япония также желает снизить свою зависимость от ближневосточной нефти". Японии выгодна российская нефть еще и из-за небольшой дальности ее перевозки. Думаю, что сегодня России было бы выгодно, в том числе и с целью решения политических проблем, начать строительство магистрального трубопровода и в Японию. Надо объективно оценить свои возможности: ведь сегодня правительство не знает объем разведанных в стране запасов нефти12. За последние 10 лет в стране не открыто ни одного крупного месторождения нефти, выкачивается только разведанная нефть. Навести порядок в отрасли. Тогда, может быть, Россия осилит заключение соглашений и с Японией, и с Китаем.
В условиях, когда сверхприбыль не изымается в доход государства, когда цены на нефть уже упали, когда способы добычи представляют собой неприкрытое варварство, наращивание добычи углеводородов выгодно только временщикам, не думающим о будущем России. И ставить перед собой задачу сделать Россию крупнейшим поставщиком мирового рынка, выйти на первое место - это потешить уязвленное самолюбие, не более того. Много бабушки и дедушки - пенсионеры, учителя, врачи имеют от сверхвысоких цен на их кровную нефть? По 30 руб. повышения пенсий, да отсутствие зарплат, да обещание их повышения как раз перед выборами.
Надо остановить варварскую эксплуатацию природных богатств. Надо подумать в том числе и нефтеперерабатывающей промышленности о глубокой переработке сырья и продаже произведенной продукции за рубеж по иным ценам с учетом добавленной стоимости.
"См подробнее: Комсомольская правда. 11 ноября 1999 г.
12Сырьевой придаток без сырья // Аргументы и факты, № 46, 2003.
" СРП-делим, а что в остатке? / Российская газета. 29 янв. 2003 г.
14Там же.
В 2000 г. Госдума РФ приняла в первом чтении законопроект «О магистральном трубопроводном транспорте». Там нет четкого определения, какие именно трубопроводы относятся к числу магистральных, какие аспекты их деятельности должны регулироваться государством. Думается, что государству надо сохранить монополию на поставки углеводородов за рубеж, и весь закон должен быть выдержан в этом духе.
Таким образом, непринятие срочных мер по рационализации экономической политики России на государственной границе по перевалке нефти ведет к необоснованным потерям.
Кроме того, по разным причинам (последствия войны в Ираке, прежде всего), цены на нефть падают. В связи с этим можно со всей определенностью говорить, что Россия не использовала предоставленный ей историей шанс выхода из кризиса. Из-за отсутствия политической воли!
Понятно, что рассматриваемое неэффективное управление ведет к значительным потерям.
По мнению экспертов, неэффективность управления обходится России как минимум 2-3 процентных пункта экономического роста в год13. В качестве примера, хотелось бы остановиться на Федеральном законе, регулирующем порядок заключения соглашений о разделе продукции (СРП), принятом в 1995 г. Законодатель, озадачившийся привлечением инвестиций, предоставивший иностранным компаниям значительные налоговые послабления, совсем забыл о защите российских интересов.
В перечень участков недр, право пользования, которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, включено 33 объекта. 4 соглашения о разработке углеводородного сырья уже заключены - это проекты «Сахалин-1», «Сахалин-2», а также Харьягинское и Сомотлорское месторождения. На очереди Приразломное нефтяное месторождение, Штокмановское месторождение природного газа14. В качестве экономического обоснования принятия закона приводились доводы о загрузке работой предприятий промышленного и строительного комплекса, была предусмотрена 70%-я квота на российское участие. Однако: 1. Введя 70%-ю квоту, законодатель не определил временные рамки выполнения этой нормы, и в результате, например, разрабатывающий месторождение «Сахалин-2» американс-ко-японский консорциум «МММ», зарегистрированный на Каймановых островах, закупает поношенное оборудование за границей, заг-
рязняя экологию, намерен норму о 70%-м российском участии выполнить при осуществлении всего проекта в течение 25 - 30 лет.
2. Конструкция закона такова, чтобы капитал, который якобы инвестируется, не заходил на территорию России. Иностранным компаниям выгодно покупать дорогое оборудование за рубежом, а не более дешевое в России, потому что принцип компенсации затрат устроен так, что чем более дорогое оборудование они купят, тем больше нефти смогут экспортировать. И тем меньше прибыли останется, которую надо будет делить с Россией.
3. Нечеткость закона позволяет международным компаниям игнорировать интересы российских производителей. Например, в России создаются фирмы-посредники, покупающие оборудование за рубежом и перепродающие его уже как российская компания, формально выполняя требование о квоте.
4. В Законе отсутствует норма, предусматривающая перевод месторождений на режим СРП только в том случае, если не будет желающих разрабатывать его на условиях национального налогового режима. И это должен выявить гласный аукцион. В противном случае предоставляются неоправданные преимущества западным компаниям.
5. В Налоговом кодексе РФ отсутствует глава, регулирующая налогообложение при выполнении СРП.
6. В законе имеются противоречия другим федеральным законам, в частности, Федеральному закону «О недрах».
Сегодня Соглашение о разделе продукции приносит больше вреда, чем пользы. Бюджет потерял миллиарды долларов США, а тысячи людей - рабочие места. Закон требует коренной переработки.
Последние изменения и дополнения в Федеральный закон РФ «О недрах», принятые в 2000 г., решают лишь некоторые локальные проблемы регулирования отношений недропользования: расширение оснований получения права пользования недрами, уточнение сроков пользования недрами, изменение условий перехода права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование, привлечение третейских судов для рассмотрения споров по вопросам недропользования - и не имеют системного характера. Следует согласиться с мнением М.Е. Певзнера" о необходимости превращения СРП в полноценный гражданско-правовой договор и о целесообразности кодификации горного законодательства.
В законе предусмотрены «исключения», позволяющие не проводить конкурса при заключении соглашений по СРП. Кроме того, жестких цивилизованных требований, обойти которые в угоду интересам «нужных» людей, к процедуре конкурса в России нет ни в одном нормативно-правовом акте.
Минэкономразвития России планирует внести проект поправок к анализируемому закону. В соответствии с ними без конкурсов и аукционов будут заключаться 90% соглашений, если «интересы обороны и безопасности государства требуют заключения соглашений с конкретным инвестором» Думается, что это неприкрытая лазейка для произвола под прикрытием секретности. Там, где есть безопасность, не должно быть место СРП.
Важно установить жесткий контроль за недропользованием, связать возможности доступа к ресурсам с гарантированием заказов на услуги российских производителей. Это можно сделать через госкомпании, но при условии, что это управляемые компании, не подлежащие приватизации. И это всего лишь один пример!
15Левзнер М.Е. Современные правовые проблемы недропользовании // Государство и право. 2001. № 4.
