CC BY
63
Л.А. Тхабисимова*
Правовой аспект эффективности деятельности органов власти и управления субъектов Российской Федерации
Аннотация. В статье на основе анализа действующего федерального законодательства и законодательства Ставропольского края исследуются проблемы, связанные с необходимостью повышения эффективности деятельности органов власти и управления в субъектах РФ, а также качества и доступности государственных и муниципальных услуг, исполнения ими государственных и муниципальных функций. Рассматриваются вопросы удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг. Особое внимание уделяется недостаткам в регламентах государственных и муниципальных услуг субъектов РФ, многие из которых не содержат весь набор структурных элементов.
Ключевые слова: органы власти, гражданское общество, государственные услуги, субъекты РФ, эффективность деятельности, Правительство РФ, административный барьер, регламенты государственных и муниципальных услуг, правоприменение.
В настоящее время в Российской Федерации особую социальную значимость приобретают вопросы, связанные с необходимостью повышения эффективности деятельности органов власти и управления, качества оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества. Повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций является приоритетной задачей на текущем этапе развития системы государственного и муниципального управления как для Российской Федерации в целом, так и для входящих в её состав субъектов в частности. Решение данной задачи носит комплексный характер и затрагивает различные аспекты государственного и муниципального управления.
Сосредоточение внимания на рассматриваемой проблематике обусловлено содержанием положений Указа Президента РФ от 07.05. 2012 № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», согласно которому Правительству РФ в целях дальнейшего совершенствования системы государственного управления вменено в обязанность обеспечение повышения таких показателей, как:
- уровень удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных и муниципальных услуг к 2018 г. — не менее 90 %;
- доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» по месту пребыва-
ния, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 г. — не менее 90 %;
- доля граждан, использующих механизм получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, к 2018 г. — не менее 70 %;
- снижение среднего числа обращений представителей бизнес-сообщества в орган государственной власти РФ (орган местного самоуправления) для получения одной государственной (муниципальной) услуги, связанной со сферой предпринимательской деятельности, к 2014 г. — до 2;
- сокращение времени ожидания в очереди при обращении заявителя в орган государственной власти РФ (орган местного самоуправления) для получения государственных (муниципальных) услуг к 2014 г. — до 15 минут1. Среди ключевых причин, сдерживающих процесс совершенствования системы государственного и муниципального управления, обращает на себя внимание наличие административных барьеров как в России в целом, так и в её регионах, исключением из правил среди которых не является и Ставропольский край. Одним из приоритетных направлений комплексной работы по повышению эффективности государственного управления и преодоления избыточных административных ба-
1 Указ Президента РФ от 07.05.2012 № 601 «Об основных
направлениях совершенствования системы государственного управления» // СПС «Консультант Плюс».
© Тхабисимова Л.А., 2014
* Тхабисимова Людмила Аслановна — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной работе Юридического института Пятигорского государственного лингвистического университета (ПГЛУ). [[email protected]]
360000, Россия, г. Нальчик, ул. Маяковского, д. 73.
рьеров является совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизация предоставления государственных и муниципальных услуг для населения.
Сокращение масштабов проявления административных барьеров и их преодоление способно повысить как уровень взаимодействия государства и общества, степень открытости и прозрачности в деятельности органов власти и управления, а также качество и доступность государственных и муниципальных услуг, так и интенсифицировать участие граждан в управлении делами государства. В этой связи разработка направлений деблокирования административных барьеров в системе государственного и муниципального управления, а также теоретико-практическое обоснование механизмов снижения их отрицательного влияния на налаживание эффективного диалога между обществом и государством в контексте внедрения и нормативно-правового закрепления сервисной функции российского государства являются важнейшими векторами современных научных исследований.
Особого внимания в контексте обеспечения интерактивности в деятельности органов местного самоуправления в Ставропольском крае с институтами гражданского общества заслуживает вступивший в силу 30 июля 2010 г. Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»2, который существенно меняет как систему работы по подготовке и исполнению административных регламентов по оказанию государственных и муниципальных услуг, так и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления с населением. Федеральный закон направлен на решение важнейшей проблемы современной России — низкое качество монопольных услуг государственной власти и местного самоуправления. Достаточно высокий уровень общественного недовольства властью, отчужденности народа от нее определяется во многом именно чувствами, которые человек испытывает в ходе получения услуг. Огромное поле «административного усмотрения», когда чиновник принимает решения, руководствуясь исключительно личными соображениями, представляет собой основу коррупции. Очереди в «присутственные места», неудобный для работающего населения график их работы, длительные сроки принятия решения, возложение на гражданина дополнительных обязанностей в ходе получения услуги, пренебрежительное отношение к посетителям со стороны чиновников создают и усиливают чувство социальной депривации, которое про-
является в протестных настроениях и действиях. Квалифицированно подготовленные регламенты услуг и правильная практика их исполнения также содействуют решению проблемы низкой эффективности бюджетных расходов3.
Регламенты государственных и муниципальных услуг разрабатываются и внедряются в России уже не первый год. Этот процесс начался на федеральном уровне в 2005—2006 гг., затем в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации регламенты стали приниматься в субъектах РФ и муниципальных образованиях. В то же время после принятия Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» значительная часть этой работы в субъектах РФ и муниципальных образованиях должна быть сделана заново. Это диктуется новациями данного закона. Регламентация услуг теперь стала обязательной. Это означает, что за отсутствие регламентов, принятых в установленный срок (2 года после вступления данного закона в силу) будут применяться санкции. Обязательность регламентации также означает, что должны быть выявлены и регламентированы все действия власти, являющиеся услугами. Закон сформулировал достаточно четкие требования к административному регламенту. Так, регламент обязательно должен содержать: общие положения; стандарты качества услуги; состав, сроки, последовательность процедур оказания услуги; процедуры контроля; порядок досудебного обжалования действий органа власти или должностного лица.
Необходимо отметить, что далеко не все ранее принятые регламенты в Ставропольском крае содержат весь набор этих структурных элементов. Федеральный закон предусмотрел 14 пунктов обязательных требований к стандарту административного регламента. Если действующие федеральные регламенты в целом соответствуют этим требованиям, то в субъектах РФ и особенно в муниципальных образованиях регламенты услуг достаточно часто разрабатывались на основе должностных инструкций, что делает их совершенно непригодными для использования после вступления в силу Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»4.
Оказывающий услуги орган власти обязан обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законода-
2 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СПС «Консультант Плюс».
3 См.: Савва М.В. Разрабатываем регламент. Взаимодействие структур гражданского общества и органов власти в реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Местное самоуправление Кубани. 2010. Дек. С. 46.
4 См.: Савва М.В. Указ. соч. С. 47.
тельством РФ, по выбору заявителя. Другими словами, если законом прямо не запрещено оказывать услугу в электронной форме, власть всегда должна быть готова это сделать по запросу человека. Отсутствие Интернет-представительств и адресов электронной почты у значительной части органов местного самоуправления муниципальных образований либо предоставление некачественных сведений на страницах функционирующих ресурсов сводит не нет взаимодействие между властью и населением по оказанию муниципальных услуг через электронную форму. Стал обязательным реестр государственных (муниципальных) услуг, включающий как сведения о самих этих услугах, так и об услугах, которые являются необходимыми и обязательными для получения государственной (муниципальной) услуги. Введена процедура предварительного обсуждения проекта каждого регламента: проект должен быть размещен на официальном сайте органа власти/местного самоуправления и находиться там не менее месяца, что создает возможность получения на него заключения внешней экспертизы. Помимо этого, закон сделал обязательным внутреннюю (ведомственную) экспертизу регламента.
Практика создания регламентов оказания услуг, в соответствии с новыми требованиями, показала, что не все муниципальные образования самостоятельно могут их разработать. С учетом сложности задачи она посильна органам местного самоуправления крупных городов, некоторым муниципальным районам. Но даже в этом случае необходимо включение экспертного потенциала гражданского общества. Ведь регламент должен разрабатываться в первую очередь исходя из учета интересов потребителя услуги. И если его напишет от первой до последней буквы поставщик услуги, то удобно работать по такому регламенту будет только чиновнику. Следовательно, мы не решим проблемы, для преодоления которых был принят федеральный закон об услугах5.
Представляется уместным разработать модельные регламенты оказания муниципальных услуг и методические рекомендации государственными органами Ставропольского края с участием некоммерческих организаций экспертного уровня. После этого модельные документы требуют детализации и адаптации каждым муниципалитетом к его условиям. К этой работе также необходимо привлечь экспертов от гражданского общества. По сравнению с крупными городами, административными центрами субъектов РФ в муниципалитетах меньше экспертных организаций. Поэтому необходимо задействовать такой ресурс, как муниципальные общественные палаты или общественные советы при органах местного самоуправления.
В целях обеспечения информационной открытости деятельности органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг, предусматривающих взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышения эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления разработан ряд нормативных правовых актов.
В целях перехода на предоставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг создан Портал государственных и муниципальных услуг Ставропольского края (URL: http://26.gosuslugi.ru/pgu/). Согласно п. 2 ст. 7 Федерального закона от 27.01.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», органы, предоставляющие услуги, не вправе требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления, организаций.
В настоящее время нормативное регулирование доступа граждан и организаций к информации, размещенной на официальных сайтах в сети Интернет органами исполнительной власти Ставропольского края, осуществляется на основании Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»6 и в соответствии с Постановлением Правительства Ставропольского края от 20.04.2010 № 114-п «О системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций в Ставропольском крае по вопросам взаимодействия с организациями исполнительной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края»7. В целях реализации данного Постановления регулярно проводится мониторинг официальных сайтов органов исполнительной власти Ставропольского края для определения информационной открытости, в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ и нормативной правовой базы Ставропольского края по вопросам обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти.
5 См.: Савва М.В. Указ. соч. С. 47-48.
6 Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СПС «Консультант Плюс».
7 Постановление Правительства Ставропольского края от 20.04.2010 № 114-п «О системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций в Ставропольском крае по вопросам взаимодействия с организациями исполнительной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края» URL: http: //www.abmrsk. ru/gserv/ doc/docsk/d.php?ELEMENT_ID=553 (дата обращения — 28 августа 2014 г.).
Министерством экономического развития Ставропольского края разработана краевая целевая программа «Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Ставропольском крае на 2011—2013 гг., в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Ставропольском крае», которая предполагает решение таких задач, как8:
- проведение комплексной оптимизации государственных и муниципальных услуг по сферам общественных отношений, а также совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных отраслях, в соответствии с распределением ведения Ставропольского края и органов местного самоуправления;
- разработка и принятие административных регламентов предоставления государственных (муниципальных) услуг, а также правил осуществления контрольно-надзорных разрешительных функций, формирование регионального и муниципальных реестров государственных и муниципальных услуг;
- создание сети МФЦ предоставления государственных и муниципальных услуг. Выполнение требований законодательства об
открытости органов власти и управления на территории Ставропольского края осуществляется в разной степени и с различным уровнем качества различными органами власти. Наиболее актуальным направлением реализации Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» является создание условий для информирования граждан посредством официальных сайтов в сети Интернет. Актуальность данной формы определяется, например, тем, что она является обязательной в силу названного Федерального закона в большом количестве случаев, в отличие от других форм информирования.
^ёэ-сайты, в отличие от других способов информирования, позволяют гражданам пользоваться важной для них информацией не только в день ее появления, а находить ее на сайте по прошествии времени. Помимо этого, сайты позволяют обеспечить «обратную связь», то есть возможность информирования людьми органов власти.
Современные электронные средства коммуникации позволяют гражданам активно участво-
8 Краевая целевая программа «Снижение административных барьеров, оптимизация и повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Ставропольском крае на 2011-2013 гг., в том числе на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в Ставропольском крае». URL: http://www.stavinvest.ru/upload/file/386. pdf (дата обращения — 28 августа 2014 г.).
вать в контроле над деятельностью органов местного самоуправления через различные проекты контроля качества предоставляемых муниципальных услуг населению. Создание и внедрение в практику подобных проектов, преследующих реализацию общественного контроля над деятельностью органов местного самоуправления рассматриваемых муниципальных образований, позволяет активизировать власть в деятельности по информированию граждан о мерах, принятых для устранения выявленных недостатков.
К числу основных проблем правоприменения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» рядом органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края следует отнести неисполнение или неполное исполнение требований Федерального закона при разработке структуры официальных сайтов органов власти и наполнении данных сайтов информацией (информация является неполной или труднодоступной), выражающееся в следующем:
- перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия, задачи и функции ОМСУ имеет фрагментарный характер;
- тексты проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ отсутствуют;
- представленный перечень принятых административных регламентов не полон;
- на момент обращения ряд проектов административных регламентов приобрел статус принятых, что свидетельствует о довольно редкой обновляемости информации;
- отсутствуют установленные формы обращений, заявлений и иных документов, принимаемых ОМСУ, его территориальными органами;
- отсутствует порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых ОМСУ, его территориальными органами;
- отсутствует информация о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иная информация, подлежащая доведению ОМСУ до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ;
- отсутствует информация о результатах проверок, проведенных ОМСУ, его территориальными органами, подведомственными организациями в пределах их полномочий, а также о результатах проверок, проведенных в
ОМСУ, его территориальных органах, подведомственных организациях; представленные статистические данные и показатели зачастую не характеризуют состояние и динамику (в сравнении по годам) развития экономической, социальной и иных сфер жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям ОМСУ; сведения об использовании ОМСУ, его территориальными органами, подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств отсутствуют;
сведения о предоставленных организациям и индивидуальным предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности по платежам в бюджеты бюджетной системы РФ не размещены; порядок поступления граждан на муниципальную службу не представлен; сведения о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в ОМСУ, его территориальных органах не отображены; квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей муниципальной службы не представлены; условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы не размещены;
номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в ОМСУ, его территориальных органах, не представлены; перечень образовательных учреждений, подведомственных ОМСУ (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях, не помещены; отсутствуют обзоры обращений лиц, а также обобщенная информация о результатах рассмотрения этих обращений и принятых мерах; отсутствуют ссылки на информацию о «Положении об официальном web-сайте в сети Интернет»;
отсутствуют ссылки на информацию о нормативных актах органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, определяющих порядок обнародования информации;
- отсутствуют в муниципальных образованиях нормативные документы, определяющие порядок решения вопросов местного значения;
- заметна слабая ориентированность на результат деятельности органов власти при осуществлении информирования граждан (отсутствует стремление донести информацию, используя доступный язык изложения, современные графические средства представления информации и т.д.);
- отсутствуют систематический общественный или общественно-государственный контроль эффективности деятельности по предоставлению информации о деятельности органов местного самоуправления. Формулирование рекомендаций по совершенствованию нормативной основы и правоприменительной практики в Ставропольском крае предполагает:
- организацию в рамках краевой целевой программы «Информационное общество в Ставропольском крае»: общественно-государственного мониторинга содержания официальных сайтов органов местного самоуправления в Ставропольском крае; информационной кампании об участии граждан в разработке и экспертизе регламентов оказания услуг;
- подготовка и проведение краевого конкурса для органов местного самоуправления на лучшие популярные информационные материалы, представляющие нормативные документы в доступной для населения форме. Поощрение победителей данного конкурса будет действенным способом повышения мотивации сотрудников органов власти всех уровней на территории Ставропольского края;
- начало процесса разработки с участием независимых экспертов и принятия в муниципальных образованиях нормативных документов, определяющих порядок решения вопросов местного значения. Включение в рабочие группы по разработке таких документов представителей гражданского общества. Обнародование этих документов на официальных сайтах муниципальных образований и другими способами;
- инициирование внедрения механизмов создания пунктов доступа в Интернет. Стимулирование создания пунктов социального доступа в Интернет органами местного самоуправления в Ставропольском крае.
Библиография:
1. Космина И.А. Теоретико-правовые аспекты взаимодействия исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления // Известия РГПУ им. А.И. Герцена. 2008. № 80. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/teoretiko-pravovye-aspekty-vzaimodeystviya-ispolnitelnyh-organov-gosudarstvennoy-vlasti-subekta-rossiyskoy-federatsii-i-organov.
2. Ларин А.Ю. Конституционно-правовые основы организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации: учеб. пособие. М.: РГИИС, 2004. 99 с.
Мандрица В.М. Правовые основы управления. Ростов н/Д.: ФЕНИКС, 2002. 447 с. Максимов В.А. Конституционные основы управления: монография. М.: ИПК госслужбы, 2004. 76 с. Савва М.В. Разрабатываем регламент. Взаимодействие структур гражданского общества и органов власти в реализации Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Местное самоуправление Кубани. 2010. Дек. С. 46—48.
Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и её субъектами: монография. М.: МЗ-Пресс, 2003. 437 с.
Шишова Ж.А. Конституционно-правовые основы эффективности государственного управления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. 26 с.
References (transliteration):
1. Kosmina I.A. Teoretiko-pravovye aspekty vzaimodeistviya ispolnitel'nykh organov gosudarstvennoi vlasti sub"ekta Rossiiskoi Federatsii i organov mestnogo samoupravleniya // Izvestiya RGPU im. A.I. Gertsena. 2008. № 80. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/teoretiko-pravovye-aspekty-vzaimodeystviya-ispolnitelnyh-organov-gosudarstven-noy-vlasti-subekta-rossiyskoy-federatsii-i-organov
2. Larin A.Yu. Konstitutsionno-pravovye osnovy organizatsii sistemy gosudarstvennoi vlasti v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii: ucheb. posobie. M.: RGIIS, 2004. 99 s.
3. Mandritsa V.M. Pravovye osnovy upravleniya. Rostov n/D.: FENIKS, 2002. 447 s.
4. Maksimov V.A. Konstitutsionnye osnovy upravleniya: monografiya. M.: IPK gossluzhby, 2004. 76 s.
5. Savva M.V. Razrabatyvaem reglament. Vzaimodeistvie struktur grazhdanskogo obshchestva i organov vlasti v realizatsii Federal'nogo zakona «Ob organizatsii predostavleniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh uslug» // Mestnoe samou-pravlenie Kubani. 2010. Dek. S. 46-48.
6. Cherepanov V.A. Konstitutsionno-pravovye osnovy razdeleniya gosudarstvennoi vlasti mezhdu Rossiiskoi Federatsii i ee sub"ektami: monografiya. M.: MZ-Press, 2003. 437 s.
7. Shishova Zh.A. Konstitutsionno-pravovye osnovy effektivnosti gosudarstvennogo upravleniya: avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004. 26 s.
Материал поступил в редакцию 28 августа 2014 г.
