CC BY
100
Правовое значение определения характера ненормативных правовых актов для обеспечения эффективной защиты гражданских прав
М.В. Рудов доцент кафедры гражданского и корпоративного права Института управления в экономических, экологических и социальных системах Южного федерального университета (г. Таганрог)
Михаил Викторович Рудов, mis6431@yandex.ru
Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет многообразные проявления. Одним из основных воплощений этой деятельности являются ненормативные акты. Зачастую именно в этой форме проявляются все недостатки функционирования органов государственной и муниципальной властей. В таких актах в значительной мере воплощается правоприменительная деятельность органов государственной власти, осуществляемая в сфере отношений, формирующих предмет гражданского права. В сущности, ненормативные акты представляют собой одно из важнейших средств функционирования власти наряду со сделками и нормативными актами.
Сферы принятия и осуществления ненормативных правовых актов разнообразны и предопределены компетенцией органа исполнительной власти, принявшего такой акт. Эти правовые акты опосредуют участие органов исполнительной власти и в отношениях, формирующих предмет гражданского права.
Правовой природе ненормативных правовых актов, их свойствам и разновидностям, традиционно большое внимание уделяется в теории административного права. В меньшей степени этим вопросы
находятся в проблемном поле цивилистики, что тем не менее не уменьшает значимость этих проблем. Обусловлено это тем, что во многих случаях ненормативный акт, как это указано в пункте 2 части 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), лежит в основе возникновения гражданских прав и обязанностей 1. Кроме того, эти акты зачастую являются элементом юридического состава с аналогичными правовыми последствиями.
Положения пункта 2 части 1 статьи 8 ГК РФ являются новеллой отечественного гражданского законодательства. До недавнего времени законодательство такого основания возникновения гражданских прав и обязанностей не предусматривало.
В статье 4 Гражданского кодекса РСФСР от 1964 года в качестве одного из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей были названы административные акты, причем здесь же законодатель выделил отдельную разновидность таких актов - акты планирования.
В свою очередь, в статье 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик также в качестве поименованных оснований возникновения гражданских прав и обязанностей законодателем были названы административные акты, порожда-
1 Вполне очевидно, что названные акты органов государственной власти и местного самоуправления могут лежать в основе и других элементов динамики гражданского правоотношения, как и сделки.
ющие в силу законодательства гражданско-правовые последствия.
Административные акты как основания возникновения гражданских прав и обязанностей активно разрабатывались представителями отечественной цивилистики советского периода. В частности, О.А. Красавчиков классифицировал административные правовые акты в зависимости от того, в каких формах такие акты оказывают воздействие на динамику гражданских правоотношений (см. [12, с. 125]). Он выделял группу административных актов, оказывающих прямое воздействие на возникновение, изменение или прекращение гражданских правоотношений. Сюда были включены три разновидности административных актов:
1) административные акты, которые являются самостоятельными юридическим фактом для гражданских правоотношений;
2) административные акты, которые входят в юридический состав фактов, взаимодействие с которыми приводит к наступлению определенных юридических последствий;
3) административные акты, влияющие на динамику гражданско-правовых отношений через административные правовые отношения [12].
Во вторую классификационную группу О.А. Красавчиковым были включены административные акты, оказывающие косвенное воздействие на возникновение, изменение или прекращение гражданско-правовых отношений. По этому классификационному основанию были выделены
административные акты, выступающие в качестве предпосылок формирования определенных юридических составов, при этом не входя в них [12, с. 126].
Оценивая рассмотренную классификацию, полагаем правомерным заключить, что в ней представлены административные акты как индивидуального правоприменения, так и нормативного характера 2.
Административные акты правоприменительного характера О.А. Красавчиков также разграничивал на акты оперативного управления и акты государственного контроля 3.
В теории административного права выделяют несколько базовых признаков, характеризующих административные акты индивидуального характера.
Так, Ю.М. Козлов полагает, что индивидуальные акты в отличие от нормативных имеют ярко выраженный правоисполни-тельный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это распорядительные правовые акты. В них всегда находят свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, то есть их адресатом является определенное лицо (лица); в-третьих, они являются юридическими фактами, вызывающими возникновение
2 Современная теория административного права, обращаясь к проблематике правовых административных актов, также полагает возможным одновременно описывать признаки административных актов, являющихся предпосылками для возникновения правоотношений, то есть собственно административно-правовых актов и административных актов, являющихся основанием возникновения правоотношений, то есть актов индивидуального правоприменения (см., например, [13, с. 204]).
3 О.А. Красавчиков полагал, что различие между названными видами административных актов состоит в том, что административные акты оперативного управления служат средством организации и направления гражданско-правовых отношений, предопределяют соответствующим образом и в известной степени существо и содержание этих отношений.
В свою очередь, административные акты государственного контроля служат средством выражения государственного отношения к тем или другим гражданско-правовым связям, складывающимся вне инициативы данного органа управления, содержание которых определяется в соответствии с законом самими сторонами гражданского правоотношения. (см. [12, с. 126]).
конкретных, административных правовых отношений [13].
В пункте 2 части 1 статьи 8 ГК РФ предусматривается такое основание возникновения гражданских правоотношений, как акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Это основание по своему содержанию, очевидно, является более обширным, нежели собственно административные акты, которые в свое время фигурировали в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (ст. 4 ГК РСФСР 1964 года, ст. 3 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик).
Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (далее - Постановление № 2) правоприменительный акт органов государственной власти, органов местного самоуправления помещен в терминологический ряд, включающий, помимо актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, акты должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц. Названный терминологический ряд сформирован для того, чтобы раскрыть объем понятия «решение», являвшегося до недавнего времени предметом оспаривания в рамках главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ), утратившей силу с 15 сентября 2015 года (см. Федеральный закон [8]).
В настоящее время в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) решения, действия (бездействия) органов государ-
ственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих являются предметом оспаривания в рамках отправляемого административного судопроизводства.
Учитывая, что согласно части 1 статьи 1 КАС РФ предметным полем административного судопроизводства являются административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, возникает закономерный вопрос: подлежат ли акты, названные в пункте 2 части 1 статьи 8 ГК РФ, оспариванию в рамках искового производства, урегулированного нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), либо теперь признание этих актов недействительными может осуществляться только в рамках КАС РФ?
Полагаем очевидным, что перечень актов, названных законодателем в пункте 2 части 1 статьи 8 ГК РФ, включают не только собственно административные акты, порождающие гражданско-правовые последствия, но и акты индивидуального характера, принятые органами государственной или муниципальной власти, также порождающие гражданские права и обязанности, но не имеющие административный характер.
Подтверждением этого являются положения пункта 9 Постановления № 2, в котором высший судебный орган ориентирует нижестоящие суды на то, что правильное определение вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации несогласных с решением, действием (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, зависит от характера правоотношений, из
которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд.
Это положение свидетельствует о том, что здесь Пленум Верховного Суда Российской Федерации различает две группы ненормативных актов.
Первая группа включает ненормативные акты, которые лежали в основе административных правоотношений и до 15 сентября 2015 года подлежали оспариванию в рамках главы 25 ГПК РФ, а ныне обозначены в пункте 2 части 2 статьи 1 КАС РФ.
В свою очередь вторая группа объединяет ненормативные акты, которые лежат в основе гражданских правоотношений и для которых предусмотрен исковой порядок их оспаривания, урегулированный соответственно ГПК РФ или АПК РФ.
К сожалению, в Постановлении № 2 отсутствуют критерии, которые могли бы сориентировать правоприменителя, по каким параметрам следует оценивать правоотношения, чтобы определить его характер 4.
Между тем в отечественном правовом поле есть ряд нормативных правовых актов, в которых все же обозначены критерии, на основе которых можно дифференцировать правоотношения.
Так, в части 1 статьи 7 Федерального закона от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации» «Определение, форма и толкование арбитражного соглашения» выделены правоотношения, которые имеют договорный характер и таковыми не обладают 5.
Помимо этого, Пленумом Верховного Суда Российской Федерации приняты несколько постановлений, в которых также указывается на необходимость установления характера спорного правоотношения
и приводятся критерии, позволяющие это сделать.
Так, в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 года № 11 «О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству» (далее - Постановление № 11) неоднократно указывается на необходимость суду при подготовке к судебному разбирательству устанавливать характер спорного правоотношения. В пункте 5 этого постановления характер спорного правоотношения рассматривается как средство, позволяющее решить первую задачу подготовки дела к судебному разбирательству, предусмотренную статьей 148 ГПК РФ, а именно уточнить фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Согласно этому же пункту характер спорного правоотношения, как и нормы материального права, подлежащие применению, выступает средством, с помощью которого суд должен определить юридические факты, лежащие в основе требований и возражений сторон. В соответствии с пунктом 7 анализируемого постановления характер спорного правоотношения наряду с нормами материального права является основой для определения предмета доказывания. Наконец, в пункте 17 Постановления № 11 установлено, что характер правоотношения наряду с материально-правовым интересом лежит в основе определения состава лиц, участвующих в деле.
Из изложенного можно заключить, что в Постановлении № 11 характер спорного правоотношения рассматривается как самостоятельная категория, наполненная специфическим содержанием и имеющая весьма существенное значение для правильного разрешения дела.
4 Возможно, авторы цитируемого постановления рассчитывают на некие доктринальные знания, полученные практиками в рамках учебных курсов «Гражданское право» или «Теория государства и права», в которых эти критерии вроде бы должны освещаться.
5 Аналогичное различение отмечается в части 1 статьи 7 «Определение и форма арбитражного соглашения» Закона Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5338 -1 «О международном коммерческом арбитраже».
Однако что собственно определяет характер спорного правоотношения и какие у него есть виды в указанном постановлении прямо не сказано, есть только некие косвенные признаки, которые позволят их дифференцировать.
Значительное внимание правильному определению характера спорного правоотношения уделено постановлением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 65 «О подготовке дела к судебному разбирательству» (далее - Постановление № 65).
Необходимо отметить, что в отличие от статьи 148 «Задачи подготовки дела к судебному разбирательству» ГПК РФ в одноименной статье 133 АПК РФ определение характера спорного правоотношения является приоритетной задачей, которую должен решить арбитражный суд при подготовке дела к судебному разбирательству.
Обратим внимание на то, что в пункте 26 Постановления № 65 характеру спорного правоотношения придается то же значение, что и в пункте 9 Постановления № 2, - это обстоятельство является определяющим для решения вопроса, по каким правилам АПК РФ будет рассмотрен спор или требование.
Вместе с тем, как и в рассмотренных нами постановлениях № 11 и № 2, в Постановлении № 65 не приведены ни критерии, ни разновидности спорных материальных правоотношений, характер которых вменяется устанавливать на соответствующей стадии судам общей юрисдикции и арбитражным судам.
Более четко параметры, которые позволили бы установить характер правоотношений и на их основе определить применяемый порядок рассмотрения дел, раскрыты в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 года № 8 «О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (далее - Постановление № 8). В названном пункте Постановления № 8 фи-
гурируют положения, которые ориентируют нижестоящие суды, на то, что нормы подраздела III раздела II ГПК РФ применяются тогда, когда требования военнослужащих непосредственно вытекают из публичных правоотношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой. Таким образом, по мнению авторов Постановления № 8, базовым критерием, позволяющим отличить публичные правоотношения от всех прочих, является наличие властных полномочий одной стороны по отношению к другой. В этом же пункте Постановления № 8 указано, что в тех случаях когда оспариваемые действия совершены органами военного управления и воинскими должностными лицами в процессе осуществления иной деятельности, основанной на равенстве участников правоотношений, дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.
Из приведенных положений можно, несколько упрощая, сделать вывод о том, что в рамках Постановления № 8 выделены как минимум два вида правоотношений, отличающихся друг от друга по своему характеру:
1) публичные правоотношения, содержанием которых являются отношения власти и подчинения;
2) правоотношения, в качестве содержания имеющие иные отношения, принципиальной основой которых является равенство участников.
Соответственно, базовым критерием, который с позиции Постановления № 8 должен быть положен в основу отграничения этих видов правоотношений и который в конечном итоге является основным для определения вида производства, по правилам которого будет рассматриваться дело, является наличие или отсутствие властных полномочий одного участника правоотношения по отношению к другому, то есть собственно содержание правоотношения.
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что акты органов государственной власти и органов местного
самоуправления в наиболее общем смысле порождают два вида правоотношений, спецификой содержания которых является наличие или отсутствие социальной связи «власть - подчинение» одного субъекта по отношению к другому субъекту.
В первом случае рассмотрение споров осуществляется по правилам КАС РФ или на основании положений главы 24 АПК РФ, во втором - по правилам искового производства, урегулированного соответствующими нормами АПК РФ и ГПК РФ.
Необходимо добавить, что в свое время в практике Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации сформировался подход к оценке спорных правоотношений не только с учетом указанного признака. Президиум неоднократно выражал свое мнение о том, что наличие отношений власти и подчинения не является определяющим для того, чтобы требования, вытекающие из публичных правоотношений, были рассмотрены по правилам, регулирующим оспаривание ненормативных правовых актов. В том случае если требования имеют имущественный характер, они подлежат рассмотрению по общим правилам искового производства 6.
Некоторые авторы научных работ также предлагают дифференцировать ненормативные акты органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Так, Д.В. Пятков задается вопросом: «Всякий ли акт государственного органа или органа местного самоуправления является административным актом?» [14, с. 1115].
Исходя из изложенного становится вполне очевидным, что ни Пленум Верховного Суда Российской Федерации, ни Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не смогли предложить четкие критерии, которые позволили бы однозначно установить характер спорного правоотношения, для того чтобы определить форму
судопроизводства, в рамках которого оно будет разрешено. Несмотря на то, что ни один из названных высших судебных органов прямо об этом не говорит, вполне очевидно, что проблема определения характера спорного правоотношения сводится к разрешению вопроса, относится спорное правоотношение к категории частного или публичного правоотношения.
В цивилистической доктрине вопрос о критериях разграничения частных и публичных правоотношений относится к числу «проклятых» вопросов, приемлемого ответа на который, несмотря на его многовековую историю, цивилистикой так и не было предложено.
Как в свое время вполне обоснованно указывал Г.Ф. Шершеневич, «Несмотря, однако, на повседневность указанного деления, с научной стороны до сих пор остается не вполне выясненным, где находится межевая черта между гражданским и публичным правом, каковы отличительные признаки той сферы права, которая носит название частного права и составляет предмет особой науки» [15, с. 9].
На неудовлетворительность разрешения этого вопроса в теории гражданского права указывал и И.А. Покровский, отмечая появление совершенно специфической точки зрения на возможность однозначного решения этого вопроса. Согласно этой научной позиции, существование которой, по мнению И.А. Покровского, объясняется только состоянием временной научной усталости, нет вовсе никакого принципиального отличия между правом публичным и частным; самое это деление, созданное римскими юристами для своих чисто исторических нужд, в настоящее время утратило свое значение и если еще в теории сохраняется, то лишь исключительно по традиции [16, с. 42].
Из изложенного следует, что практическая проблема определения характера
6 Такая позиция отмечается в постановлениях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации [24-26].
спорного правоотношения в своей основе имеет очень серьезную фундаментальную проблему, не получившую до сих пор удовлетворительного разрешения в доктрине цивилистики [14, с. 11-15]. В связи с этим решение этого вопроса в практической сфере, как показывают акты конкретного судебного правоприменения, далеко от совершенства.
Мы полагаем, что вполне справедливым является утверждение Д.В. Пяткова о том, что форму решений уполномоченных органов и собственно наличие таких решений нельзя воспринимать в качестве критерия для определения существа правоотношений, сопутствующих этим решениям [14].
По сути, об этом же говорит и законодатель, фиксируя в статье 13 ГК РФ такой способ защиты гражданских прав, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Об этом же свидетельствуют и положения пункта 2 части 1 статьи 8 ГК РФ, где в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей указаны акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.
Д.В. Пятков обоснованно отмечает, что наличие в основе гражданского правоотношения акта государственного органа или органа местного самоуправления не означает непременно, что такое правоотношение возникло на основании административного акта, что гражданскому правоотношению предшествовало административное или иное публичное правоотношение [14].
Действительно, вопрос о характере правоотношения, в основе которого лежит ненормативный акт органа государственной власти или органа местного самоуправления, должен разрешаться по существу на основе оценки конкретной правовой связи. Последнюю, по-видимому, в анализируемом контексте можно изучать с позиции наличия в правоотношении обязанности
одного субъекта правоотношения подчинится требованиям другого, обеспеченной мерами государственного принуждения. Возможно, подлежит изучению и генезис ненормативного акта. Полагаем, что если в генерации такого акта задействовано правомерное волеизъявление другого субъекта, нельзя говорить об административном характере этого правоотношения.
Из этих посылок вытекает как минимум то, что спорные правоотношения, основанные на актах органов государственной власти и местного самоуправления подлежат рассмотрению в рамках различных видов судопроизводства, предусмотренных статьей 118 Конституции Российской Федерации. В одном случае спорное правоотношение подлежит разрешению по правилам искового производства, урегулированного нормами подраздела II ГПК РФ или раздела II АПК РФ «Производство в арбитражном суде первой инстанции». В другом случае производство будет осуществляться по правилам КАС РФ или раздела III АПК РФ.
Отправной точной для решения вопроса о виде и форме судопроизводства, в рамках которого будут разрешаться спорные правоотношения, имеющие указанную нами основу, является характер правоотношения, критерии которого, как уже было показано, фрагментарно определены в судебной практике и цивилистической доктрине.
Мы полагаем, что характер спорного правоотношения определяется совокупностью его элементов, а именно объектом, субъектами и содержанием. Помимо этого, характер правоотношения определяется юридическим фактом, лежащим в его основе. Между тем (и это, как нам представляется, вытекает из изложенного) перечисленных особенностей не всегда достаточно для решения вопроса о характере спорного правоотношения.
Д.В. Пятков в цитируемой нами работе поднимает весьма важный для правоприменительной практики вопрос: «А всякий ли акт государственного органа (органа местного самоуправления) является адми-
нистративным актом?». Отвечая на этот вопрос, автор справедливо полагает, что нет, не все ненормативные акты органов исполнительной власти следует отождествлять с административными актами. Д.В. Пятков полагает, что если отрицать то, что акты органов государственной власти и органов местного самоуправления не исчерпываются только административными актами, то это, во-первых, представляет собой противопоставление актов государственных органов и органов местного самоуправления, во-вторых, это может привести к абсурдному выводу о том, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования не могут совершать сделки, несмотря на то, что они являются субъектами гражданского права. Исходя из этих предпосылок автор задается вопросом: «Нельзя ли в качестве сделок рассматривать некоторые акты государственных органов и органов местного самоуправления?» [14, с. 11-15].
Учитывая то очевидное обстоятельство, что и сделки, и ненормативные акты как юридические факты - это видовые понятия, входящие в объем понятия «акт», ответ на этот вопрос должен быть однозначно положительным. Вместе с тем, памятуя о содержании норм, отражающих правоспособность публично-правовых образований, мы полагаем, что, ставя этот вопрос, Д.В. Пятков интересуется прежде всего возможностью отождествления сделок и части актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей, но не являются в строгом смысле этого слова административными актами 7. По мнению автора, положительный ответ на этот вопрос зависит от возможности применения к ненормативным актам норм о сделках, в том числе об оферте и акцепте [14, с. 1115]. Значимость ответа на этот вопрос, как полагает Д.В. Пятков, весьма велика, поскольку от него зависит и вывод о юридиче-
ской природе отношений, в рамках которых уполномоченными органами принимаются решения. В развитие этого тезиса автор считает, что если придерживаться мнения о том, что акт уполномоченного органа - это не сделка и не может ей быть, то значительное количество имущественных отношений по такому формальному основанию останется за пределами действия гражданского права [14].
На наш взгляд, такая постановка вопроса не может рассматриваться как правомерная. Юридическая природа отношений все же определяется не применяемыми нормами, а их сущностными свойствами, позволяющими их регулировать тем или иным способом, а это прежде всего зависит от специфики объекта отношений и вовлеченных в социальную связь субъектов.
Кроме того, несмотря на то, что и сделки, и ненормативные правовые акты, как уже отмечалось, входят в объем единого понятия «юридический акт», отождествлять их было бы неправильным.
Мы полагаем, что верный критерий разграничения сделок и ненормативных актов предложен М.А. Рожковой, которая считает, что спецификой совершения юридических актов публичными органами является наличие обязанности осуществить стандартное волеизъявление по вопросу их компетенции, что позволяет говорить о высокой степени формализации волеизъявления этих лиц [18].
Очевидно, что М.А. Рожкова ведет речь о ненормативных актах, которые лежат в основе гражданских правоотношений. Однако остаются открытыми два вопроса:
1) в каком соотношении находятся ненормативные акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые названы в пункте 2 части 1 статьи 8 и статье 13 ГК РФ?
2) в статье 1 3 ГК РФ законодатель говорит только об актах, лежащих в основе
То есть ненормативные акты, не лежащие в основе отношений «власть - подчинение».
7
гражданских правоотношений, или здесь идет речь и о ненормативных актах, имеющих последствия сугубо в административной сфере?
Сопоставление названных норм с положениями пункта 9 Постановления № 2 позволяет сделать вывод о том, что в статье 13 ГК РФ речь идет одновременно о двух названных видах ненормативных правовых актов. Соответственно, становится очевидной необходимость четкой дифференциации таких актов для правильного определения вида судопроизводства, в котором будет разрешаться спорное правоотношение.
В теории административного права в качестве основных признаков административного акта выделяют следующие:
• имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован; исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства;
• принимается в одностороннем порядке; исходит от компетентного органа власти, должностного лица или иного субъекта государственного управления;
• устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения. В последнем случае влечет возникновение, изменение или прекращение правовых отношений. Акт управления регулирует как абстрактные, так и казуистические (конкретные) общественные отношения в сфере управления;
• имеет творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов;
• принимается субъектом управления только по вопросам, которые отно-
сятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами [19, с. 172].
С учетом выявленных признаков А.П. Корнеев дает следующее определение правовому акту управления: «правовой акт управления, это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой» [19, с. 173].
Исходя из представленных положений можно заключить, что спецификой ненормативного административного акта прежде всего является следующее:
• имеет государственно-властный характер;
• обязателен для тех, кому адресован;
• регулирует конкретные управленческие отношения 8.
Как нам представляется, на этой основе уже можно предпринять попытку разграничить ненормативные административные акты и акты, указанные в пункте 2 части 1 статьи 8 ГК РФ. Полагаем, что главное отличие сопоставляемых ненормативных правовых актов может быть отыскано с учетом положений части 2 статьи 1 ГК РФ, где зафиксировано, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Суть этого отличия заключается в том, что специфицируемые ненормативные правовые акты не являются изначально обязательными для лиц, которым адресованы. Соответствующие обязанности для последних актуализируются только в том случае, если адресаты указанных актов совершат действия, свидетельствую-
8 Все остальные признаки имеют общий характер и присущи как административным актам, устанавливающим обязательные правила поведения, так и ненормативным административным актам, регулирующим конкретные управленческие отношения.
щие об их намерении воспользоваться предоставляемыми правами.
По нашему мнению, законодатель, формулируя положения статьи 13 ГК РФ, предусмотрел именно такую дифференциацию рассматриваемых актов. Подтверждением этому является отсутствие специальной нормы, которая предусматривала бы специальные сроки исковой давности для признания недействительными ненормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления, подобной норме статьи 181 ГК РФ. Именно поэтому на требования о признании недействительными ненормативных актов, указанных в статье 13 ГК РФ, должен распространятся общий срок исковой давности.
Кроме того, в целях обеспечения более высокого уровня защиты гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан, которые могут быть нарушены в результате принятия такого ненормативного акта, необходимо, поскольку этот акт принят органом публичной власти, на уровне закона зафиксировать запрет на отказ в доступе к такому ненормативному акту лиц, к которым он формально отношения не имеет. В отношении таких актов публичной власти правовая политика в сфере информации должна быть сходной с правовой политикой, проводимой в отношении судебных актов. В частности, такой подход может быть реализован в рамках Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Отсутствие такого запрета и невнятность позиции высшей судебной инстанции, выраженная в пункте 9 Постановления № 2, относительно критериев определения характера правоотношения, создают возможности для манипулирования в сфере определения вида судопроизводства, по правилам которого будет разрешено спорное правоотношение, основанное на ненормативном акте, предусмотренном пунктом 2 части 1 статьи 8 ГК РФ.
Указанные обстоятельства создают бла-
гоприятные условия для того, чтобы у недобросовестных представителей органов государственной власти и местного самоуправления возник соблазн отказать заинтересованному лицу в доступе к информации о таком ненормативном акте по тому мотиву, что он не затрагивает непосредственно его права и свободы, поскольку принят в отношении другого субъекта.
В свою очередь, очевидная неопределенность позиции высшей судебной инстанции Российской Федерации относительно критериев, с помощью которых можно было бы определить характер спорного правоотношения и, соответственно, вид судопроизводства, в рамках которого его следует разрешать, повышает вероятность того, что суд, несмотря на то, что ненормативный акт, лежащий в основе спорного правоотношения, не будет являться административным, будет склонен считать, что спорное правоотношение подлежит рассмотрению по правилам главы 22 КАС РФ, то есть с сокращенными сроками обращения в суд с административным исковым заявлением и специфическими правилами, действующими в случае их пропуска.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 5 октября 1 993 года № 1 633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации». Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1 994 года № 51 -ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 1 4 ноября 2002 года № 1 38-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Об утверждении Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с «Гражданским кодексом РСФСР») : Закон РСФСР от 11 июня 1964 года // Ведомости ВС РСФСР, 1964, № 24, ст. 406.
6. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 года // Ведомости СНД и ВС СССР, 1991, № 26, ст. 733.
7. Об информации, информационных технологиях и защите информации : Федеральный закон от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 года № 23-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 10, ст. 1393.
9. Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2015 года № 382-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 1 (часть I), ст. 2.
10. О международном коммерческом арбитраже : Закон Российской Федерации от 7 июля 1993 года № 5338-1 // Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 32, ст. 1240.
11. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 201 5 года № 21-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Красавчиков О. А. Юридические факты в советском гражданском праве. М. : Юридическая литература, 1958.
13. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. : Зерцало, 2003.
14. Пятков Д. В. Сделки и административные акты как основания гражданских правоотношений // Современное право. 2002. № 10.
15. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М. : СПАРК, 1995.
16. Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М. : Статут, 2003.
17. Гражданское право : учебник. В 3 т. 6-е. изд., перераб. и доп. / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М. : Проспект, 2003. Т. 1.
18. Рожкова М. А. Юридические факты в гражданском праве // Хозяйство и право. 2006. № 7.
19. Коренев А. П. Административное право России : учебник. В 3-х частях. М. : Щит-М, 1999. Часть I.
20. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 января 2009 года № 2 // Бюллетень Верховного Суда Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 4.
21. О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 года № 11 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 9.
22. О подготовке дела к судебному разбирательству : постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2006 года № 65 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2007. № 4.
23. О практике применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих : постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2014 года № 8 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2014. № 7.
24. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 января 2013 года № 7034/12 по делу А53-206531 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. № 5. 2013.
25. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 года № 8605/08 по делу
А73-83 83/2007-63 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. № 5.
26. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2006 года № 9316/05 по делу № А56-33002/2004 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2006. № 6.
стнш ШКОЛА ПРАВА Негосударственное образовательное учреждение дополнительного образования «Школа права «СТАТУТ» ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ Телефон: (499) 956-08-65 http://www.statut.ru/ Е-таМ: post@statut.ru
Место проведения: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХиГС), г. Москва
11.11 ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ в Москве и Московской области
16.11-18.11 ДОГОВОРЫ, СВЯЗАННЫЕ С ИНВЕСТИЦИОННО-СТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ: комментарий изменений законодательства
21.11-15.12 НАЛОГОВОЕ ПРАВО
21.11-25.11 ДОГОВОРНОЕ ПРАВО: реформа Гражданского кодекса РФ и актуальные вопросы судебной практики
21.11-22.11 РАСПОРЯЖЕНИЕ ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫМИ ПРАВАМИ: договоры отчуждения исключительного права, лицензионный договор, служебные произведения
29.11-30.11 РЕФОРМА ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: приобретение публичных земель, оборот земельных участков и комментарий изменений лета 2016 г.
01.12 ДОГОВОРЫ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ: правовое регулирование и арбитражная практика
06.12-09.12 БАНКРОТСТВО ОРГАНИЗАЦИЙ и ГРАЖДАН: комментарий новелл законодательства и анализ судебной практики
13.12 ЗАКУПКИ ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ ОТДЕЛЬНЫМИ ВИДАМИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ ПО ФЗ-223: рекомендации по применению и анализ судебной практики
13.12-16.12 ПРАВА НА РЕЗУЛЬТАТЫ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: комментарий изменений и практика применения IV Части ГК РФ
14.12-16.12 НАЛОГОВЫЕ СПОРЫ. Защита прав налогоплательщиков
19.12-23.12 СДЕЛКИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ И ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ: реформа земельного законодательства и обзор практики рассмотрения споров
20.12 ОСПАРИВАНИЕ СДЕЛОК ПРИ БАНКРОТСТВЕ
