CC BY
269
Государство и право России: История и современность
ПРАВОВОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО СТРАН СНГ В БОРЬБЕ С НЕЗАКОННЫМ ОБОРОТОМ
НАРКОТИКОВ
С.А.Бокерия
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, б, 117198, Москва, России
В настоящей статье исследуется международно-правовое сотрудничество государств- участников Содружества Независимых государств в области борьбы с наркобизнесом
В настоящее время нет ни одного государства, которое бы не осознавало всю остроту вопросов, связанных с распространением незаконного оборота наркотических средств. Проблема нелегального производства и оборота наркотиков, наркомания и распространение транснациональной организованной преступности - глобальные злободневные проблемы, стоящие перед всем мировым сообществом. Разобщенная борьба с наркобизнесом бесперспективна, преодолеть реальную угрозу экономике, культуре, генофонду и безопасности народов Содружества возможно лишь объединенными усилиями, скоординированными по многим направлениям борьбы с преступностью.'Первым шагом по созданию международных органов, предотвращающих наркоманию, был созыв Шанхайской опиумной комиссии с 5 по 26 февраля 1909 года. В настоящее время возникла целая система договоров, конвенций, протоколов, касающаяся незаконного оборота наркотических средств. Действующую систему международно- правовых актов по рассматриваемому вопросу составляют в основном три международно-правовых акта:
Единая конвенция о наркотических средствах (31.07.61 г. она подписана, а 13.12.64 г. ратифицирована от имени СССР). Она состоит из 51 статьи и 4 дополнительных списков наркотических средств, которые распределены в зависимости от степени применяемого к ним контроля. Содержание ее сводится в основном к изложению контрольных мер в отношении готовых наркотиков, а также необработанного опия, маковой соломки, кокаинового куста и каннабиса. Дополнительно, в целях обеспечения исполнения Конвенции, были приняты постановления. Данный акт содержит мысль о необходимости лечения и возврата к нормальной деятельности наркоманов и о принятии карательных мер к распространителям
В 1972 г. ЭКОСОС ООН принимает Протокол о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., который значительно расширяет сферу действия Конвенции относительного уголовного преследования и наказания лиц, совершивших преступления.
Венская конвенция о психотропных веществах 1971 г. установила контроль над психотропными веществами, способными оказывать сильное воздействие на центральную нервную систему. Согласно Конвенции учреждена уголовная ответственность лиц, виновных в ее нарушении.
19.01.89 г. СССР подписал, а 9.10.90 г. ратифицировал Конвенцию ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 1988 г. Конвенция регламентирует меры по ликвидации незаконного культивирования наркосодержащих растений, международное сотрудничество в области правоприменительной деятельности и подготовки кадров; контроль за веществами, используемыми для незаконного изготовления наркотических средств; юридическую помощь; санкции за контрабанду наркотиков; конфискацию доходов и имущества, приобретенных в результате незаконного оборота наркотиков; экстрадицию.
На международном уровне огромные усилия предпринимаются со стороны Организации Объединенных Наций. Они состоят в основном в проведении глобального мониторинга состояния дел с наркотиками и выработке общих рекомендаций правительствам в плане борьбы с наркоманией. Проблема наркомании поднимается практически во всех ключевых документах ООН
1 Болотский B.C., Волеводз А.Г. и др. Борьба с отмыванием доходов от индустрии наркобизнеса в странах содружества м., 2001.С.24.
и ее специализированных организаций Комиссии ООН по наркотическим средствам. Международном комитете по контролю за наркотическими средствами и в Программе ООН по международному контролю за наркотиками ( ЮНКДКП )Одним из основных международных органов, занимающихся проблемами нелегальною производства и оборота наркотиков, наркомании и распространения транснациональной организованной преступности, является Управление по контролю над наркотиками и предупреждению преступности. Это Управление состоит из Программы Организации Объединенных Наций по международному контролю над наркотиками и Центра по международному предупреждению преступности. Программа Организации Объединенных Наций по международному предупреждению преступности играет каталитическую роль в разработке общей стратегии искоренения незаконных культур и оборота наркотиков. Данная стратегия строится на том, что проблемой наркотиков необходимо заниматься целостно, и в связи с этим требуют тесного сотрудничества программы с ее национальными и международными партнерами. Она вместе с государствами ставит задачу выработки более эффективной политики в области профилактики и лечения и реабилитации наркомании, которая является общей бедой всего человечества.
На двадцатой специальной сессии Генеральной Ассамблеи государства- члены взяли на себя историческое обязательство искоренить или существенно сократить к 2008 году незаконное культивирование наркосодержащих культур, а также обязательство принять к 2003 году национальное законодательство и программы по борьбе с отмыванием денег. Также подчеркивалась важность вопросов, связанных с координированием усилий государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств. Однако успех этой борьбы зависит от эффективности совместных действий.1
При взаимодействии государств в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств очень важно учитывать специфические особенности конкретного региона для достижения положительного результата. Особую тревогу вызывает слияние транснационального оборота наркотиков с международным терроризмом. Деньги, вырученные от продажи наркотиков, зачастую идут на поддержку сепаратистских режимов, закупку оружия. Резолюция Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 года под N 1373, которая была принята в ответ на террористическую атаку 11 сентября 2001 года в Нью- Иорке, Вашингтоне и Пенсильвании, еще раз доказывает эту новейшую угрозу безопасности общества и необходимости координации действий всех государств.
В Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года были закреплены положения об использовании возможностей двустороннего и многостороннего сотрудничества в данной области. Пункт 3 статьи 10 Конвенции 1988 года говорит, что « государства могут заключать двусторонние или многосторонние соглашения или договоренности в целях повышения эффективности международного сотрудничества во исполнение настоящей статьи и могут в этой связи принимать во внимание финансовые договоренности».2На основании статьи 6 пункта 11 Конвенции 1988 года « стороны стремятся заключать двусторонние и многосторонние соглашения с целью осуществления или повышения эффективности с целью осуществления или повышения эффективности выдачи».2
Начало активному вовлечению России и других государств- участников Содружества в систему международного наркобизнеса было положено в 1991 году. Поворотными в этом процессе можно считать и события, связанные с развалом правоохранительных органов и спецслужб СССР. По данным экспертов Международной ассоциации по борьбе с наркоманией и наркобизнесом, в истекшем году на территории России и республик СНГ ситуация с употреблением и распространением наркотических веществ значительно осложнилась. Проблема эта привлекла международное внимание. Негативное воздействие наркобизнеса на общественно-политическую ситуацию в страна Содружества независимых государств растет, усиливая в них угрозу общественному порядку и стабильности, государственным и политическим институтам.
Расширению наркоторговли обычно содействует целый комплекс причин, среди которых можно назвать и такие, как исторические традиции, экономический спад, несовершенство законодательной системы, прозрачность границ, неподконтрольность для правительств отдельных территорий и наличие баз для производства, переработки и хранения сырья.
' Бюллетень ООН Представительство ООН в РФ 2000.Январь - февраль.С 4
2 Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С. Действующее международное право. Т.З. М., 1997.С.76.
3 Колосов ЮМ, Кривчикова Э С Действующее международное право. Т.З,М., 1997.С.72.
В связи с вышеизложенным представляет научный и практический интерес изучение опыта двустороннего и регионального сотрудничества государств в борьбе с наркобизнесом, анализа правовой основы сотрудничества в государств в рамках Содружества независимых государств.
Основой взаимодействия государств в борьбе с наркобизнесом составляют нормативные акты, на основе которых и было создано само Содружество. СНГ было создано в 1991 году, включившее в свой состав большинство бывших республик СССР. Устав СНГ, подписанный в 1993 году установил, что Содружество создано на основе суверенного равенства всех его членов1. Государства - члены являются самостоятельными и равными субъектами международного права. Статья 4 Устава СНГ относит к сферам совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через координирующие институты относит и борьбу с организованной преступностью.
Статья 5 Устава СНГ определяет основную правовую базу межгосударственных отношений в рамках Содружества многосторонние и двусторонние соглашения в различных областях взаимоотношений государств- членов. Вопросы борьбы с незаконным оборотом наркотических средств нашли свое отражение в различных соглашениях, принятых в рамках СНГ. Остановимся на некоторых из них.
Российской Федерацией подписаны Соглашение о сотрудничестве между министерствами внутренних дел по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1992 года. Важность этого Соглашения состоит в том, что оно оформило механизм взаимодействия в этой сфере с органами внутренних дел стран СНГ.Также Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах. Особо отметим Соглашение о принципах таможенной политики, подписанное 13 марта 1992 года в Москве. Эффективное сотрудничество в пограничных и таможенных вопросах также способствует активному противодействию наркобизнесу.
Гак, в соответствии со статьей 4 Соглашения о сотрудничестве государств- участников Содружества по обеспечению стабильного положения на внешних границах государства-участники договорились о взаимодействии погранвойск, служб государственной ( национальной ) безопасности, внутренних дел, таможенных органов, служб фитосанитарного контроля и консульских служб. В Соглашении предусматриваются формы сотрудничества в области борьбы с наркобизнесом.
На основании Соглашения о Таможенном союзе между Республикой Беларусь и Российской Федерацией 1995 года государства- участники договорились об организации совместного контроля за перемещением через таможенную границу товаров и транспортных средств.
Особую роль в правовой регламентации взаимодействия государств - участников СНГ в борьбе с наркобизнесом играют соглашения по вопросам борьбы с преступностью. Принятая в мае 1996 года Советом глав государств СНГ Межгосударственная программа совместных мер борьбы с организованной преступностью и иными видами опасных преступлений на территории государств- участников на период до 2000 года стала заметным шагом в деле активизации борьбы с наркобизнесом в рамках Содружества независимых государств. Необходимо отметить, что вопросы, связанные с противодействием незаконному обороту наркотиков, рассматриваются на заседаниях Совета министров внутренних дел стран Содружества. На заседаниях определяются дополнительные меры по активизации сотрудничества органов внутренних дел этих государств в отношении наркобизнеса. Правоохранительными органами стран Содружества используется единый центральный банк данных, созданный совместными усилиями на базе МВД России.
В соответствии с Соглашением о сотрудничестве государств- участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью 1998г. Стороны обязались сотрудничать в предупреждении, пресечении, выявлении, раскрытии и расследовании целого ряда преступных деяний, в том числе незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. В этом Соглашении имеется указание на особую роль специальных органов, осуществляющих борьбу с преступностью, поощрение заключения международных соглашений ведомственного характера.
В рамках СНГ был заключен ряд международно- правовых актов, а именно,- Соглашение
о взаимодействии министерств внутренних дел независимых государств в борьбе с преступностью
1 Международное право в документах. М.,2000.С.283.
1982 года, Соглашение о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1994года,- и другие.
Отдельные явления, с которыми сталкивается Содружество независимых государств на современном этапе, создают предпосылки для осложнения криминогенной ситуации. Одним из факторов можно назвать незаконную миграцию, которая способствует активизации деятельности преступных групп, в гом числе и занимающихся незаконным оборотом наркотиков. С целью противодействия данному явлению в 1998 году было принято Соглашение о сотрудничестве государств- участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, создающее правовую основу для взаимодействия.
Вопросы же оказания правовой помощи в процессе борьбы с преступностью нашли свое отражение в Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 году и Протоколе 1997 года к названной Конвенции.
Борьба с преступностью на территории государств СНГ осуществляется в различных формах. В целях ее активизации было создано Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников содружества Независимых государств в 1997 голу. Были учреждены : Совет Министров внутренних дел государств - участников Содружества Независимых Государств 1996 года, Координационный Совет Генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств 1995года
В соглашениях, специально посвященных вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1994 г.. особое внимание уделено вопросам информационного обмена. Информация разделена на две группы :
направляемая постоянно депозитарию Соглашения, который по запросу рассылает такую информацию любой стороне;
направляемая по собственной инициативе или по запросу заинтересованной стороне.
К первой группе были отнесены :
информация о методах борьбы с незаконным оборотом наркотиков; информация об использования технических средств и специально тренированных собак; информация о специалистах, имеющих опыт обучения методам борьбы с незаконным оборотам наркотиков;
нормативные акты, публикации, научные профессиональные и учебные работы по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков;
информация о новых видах наркотиков, технологиях и местах их производства, маршрутах их незаконной перевозки и способах их сокрытия;
информация о принципах организации таможенного контроля за наркотиками, новых способах и методах их обнаружения;
информация о химических веществах, используемых для незаконного производства наркотических средств и психотропных веществ, включенных в таблицу 1 и 2 Конвенции ООН 1988 г ода о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, следующих из этих государств или через их территорию;
подлинные образцы наркотиков и других опасных веществ растительного и синтетического происхождения;
информация в области идентификации и лабораторного анализа наркотиков.
Ко второй группе были отнесены :
информация о конкретных фактах и событиях , связанных с обнаружением незаконного перемещения наркотиков с территории одного государства - участника или нелегально ввозящихся на такую территорию;
информация о подозреваемых или известных лицах, причастных к незаконному обороту наркотиков;
информация о транспортных средствах, грузах или почтовых отправлениях, используемых в незаконном обороте наркотиков, следующих транзитом через территорию любого государства- участника или нелегально ввозящихся на такую территорию;
информация о методах сокрытия и маскировки, применяемых при транспортировке наркотиков.
В отношении информации ввели требование о ее конфиденциальности, а также ограничение на передачу сведений (без согласия одного из государств- участников, если распространение сведений
может нанести ущерб его интересам или интересам совместных действий ) средствам массовой информации.
Кроме того в названном Соглашении предусматриваются и другие формы сотрудничества:
осуществление наблюдения за въездом и выездом лиц, подозреваемых в участии в незаконном в обороте наркотических средств, а также за грузами, транспортными средствами и почтовыми ,в отношении которых имеются подозрения, что они используются в незаконном обороте наркотиков;
осуществление согласованных мероприятий и операций по перекрытию каналов незаконного перемещения наркотических средств, включая проведение контролируемых поставок;
обеспечение выступления официальных лиц одного государства - участника в качестве свидетелей или экспертов перед судом или властями другого государства на основании официального запроса последнего в связи с нарушением законов, касающихся оборота наркотиков;
проведение взаимных консультаций с целью координации и повышения эффективности сотрудничества.1
Перечисленные формы сотрудничества нашли свое закрепление в Соглашении о сотрудничестве государств- участников СНГ в борьбе с преступностью 1998 года.
Правовая основа сотрудничества государств - участников СНГ в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств представлена различными международно- правовыми актами :
• Уставными документами Содружества.
• Нормативными актами, регламентирующими отдельные сферы сотрудничества (пограничные, таможенные и т.д.)
• Международно - правовыми документами, специально посвященными данной проблеме.
В этих документах регламентируются следующие формы сотрудничества :
• исполнение запросов
• обмен информацией
• содействие в проведении оперативно-розыскных мероприятий и процессуальных
действий
• обмен опытом работы, научными разработками, учебной литературой, помощь в подготовке кадров.
Имеющиеся договоры регламентируют вопросы борьбы с организованной преступностью, где наряду с иными рассматриваются вопросы борьбы с наркобизнесом в целом. Однако нормативная база сотрудничества нуждается в дальнейшем разработке и совершенствовании. Безусловно возникла необходимость заключения государствами - участниками СНГ специального международно- правового акта, подробно регламентирующего вопросы борьбы именно с наркобизнесом.Каждая преступная деятельность имеет свои особенности. В связи с этим и меры по противодействию такой деятельности выделяются своей специфичностью. Они и должны оговариваться в специальном соглашении. Имеющаяся правовая база регламентирует вопросы борьбы с наркобизнесом в комплексе с мерами по противодействию другим преступным деяниям. Поэтому в данных нормативно- правовых актах отсутствует конкретика и не в полной мере учитываются вопросы противодействия именно незаконному обороту наркотических средств.
Нельзя рассматривать борьбу с незаконным оборотом наркотических средств изолировано от борьбы с другими преступными деяниями. Кроме того для расширения и совершенствования своей деятельности наркодельцы стараются легализовать средства, полученные в результате незаконного оборота наркотических средств. В связи с этим борьбу с незаконным оборотом наркотиков необходимо увязывать с противодействием международному терроризму и легализации преступных доходов, что должно находить отражение в специальных международноправовых актах. Негативное воздействие наркобизнеса на общественно- политическую ситуацию в государствах Содружества растет, усиливая в них угрозу общественному порядку и стабильности, государственным и политическим институтам. Что касается России, то она подписала Венскую Конвенцию по борьбе с наркобизнесом и вступила в Интерпол. Дальнейший шаг - это решение
1 Сборник нормативных актов, регулирующих взаимодействие государств- участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью. Вып. 1.М.,1998.С.141-142.
проблемы отмывания денег, которое включает разработку законодательства и механизмов его применения, развитие сотрудничества с ГАФИ, а также странами ЕС, США и Японией.
Необходима активизация межрегионального сотрудничества, в особенности с Европейским союзом. На состоявшемся в 1996 году заседании Координационного совета Генеральных прокуроров государств СНГ. отмечалось, что сообщества и наркосиндикаты стремятся создать новые маршруты через рубежи Содружества, глобальную сеть распределения наркотиков в Восточной и Западной Европе. Средней Азии ,других соседних с СНГ районах, завоевать новые рынки сбыта на огромных пространствах. Поэтому европейские государства заинтересованы в создании и совершенствовании постоянных и прочных контактов с правоохранительными органами государств СНГ.
В международных соглашениях межведомственного характера положения универсальных международных договоров необходимо развивать и конкретизировать с учетом особенностей региона. Однако это правило не всегда учитывается. Так, в соответствии со статьей 7 Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве таможенных служб в борьбе с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ 1994 года, недостаточно четко регламентированы вопросы осуществления контролируемых поставок. Основа для их осуществления заложена в Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года
Важным является вопрос о совершенствовании взаимодействия правоохранительных органов государств Содружества в вопросах оперативно- розыскной деятельности. Неоднократно отмечалось, что на территории СНГ многие криминальные сообщества теперь уже самостоятельных государств активно налаживают межгосударственные и транснациональные связи. Особенно это характерно для наркобизнеса. В совершении этих преступлений нередко участвуют лица, являющиеся гражданами разных стран, поэтому преступные группировки уже давно вышли за рамки одного государства и являются межгосударственными и межнациональными.1
30 ноября 2000 года в Минске заключено многостороннее межправительственное Соглашение о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом наркотиков в рамках СНГ. Продолжается работа по унификации уголовно- процессуального законодательства стран Содружества. Министрами внутренних дел Казахстана, Кыргыстана, России, Таджикистана и Узбекистана утверждено положение « О межгосударственных постоянно действующих рабочих группах по организации и проведению контролируемых поставок наркотиков, психотропных веществ и прекурсоров».
Однако в большинстве соглашений по вопросам борьбы с организованной преступностью речь идет преимущественно о преследовании и наказании лиц, причастных к преступной деятельности. Необходимо конкретизировать положения соответствующих международноправовых актов, делая акцент на вопросах борьбы именно с организованными сообществами наркодельцов.
На контрабандном заполнении рынка наркотиков как в самой России, так и в Европе негативно сказываются проблемы укрепленности границы Российской Федерации, имеющей значительную протяженность, ее соседство с целым рядом государств - традиционных производителей наркотиков, геополитическое положение России, как "моста" между Азией и Европой, увеличивающиеся пассажиро- и грузопотоки.
Транспортировка наркотиков в Россию осуществляется, как правило, из стран "Золотого полумесяца", где он в основном и производится. Преобладающая часть героина, ввозимого на территорию России, также доставляется из упомянутого региона, в первую очередь из Пакистана и Афганистана. При этом особое беспокойство вызывает ситуация на южных границах, прежде всего на границе с Казахстаном. Государственная граница между Российской Федерацией и Казахстаном на практике является российской границей с государствами Центральной Азии.
Следующий напряженный участок южных границ России и в целом СНГ - это участок на таджикско-афганской границе, охраняемой в соответствии с российско-таджикским соглашением от 1993 года российскими пограничниками. Они но заключению миссии Программы ООН по
1 Болотский B.C., А.Г.Волеводз. Борьба с отмыванием доходов от индустрии наркобизнеса в странах содружества. М.,2001.С.26-28.
международному контролю над наркотическими средствами (Ю11ДКГ1) являются единственной реальной силой, противостоящей поток} наркотиков из Афганистана.
Являясь одной из злободневных тем для государств Содружества, тема наркомании и наркобизнеса выдвигает проблему повышения эффективности действия соответствующих норм международного права в РФ .которое предопределяется совокупностью определенных факторов. Это добросовестное выполнение государствами своих обязательств ("pacta sunt servanda" -“договоры должны исполняться”), качество внутреннего совершенства нормы, ее логики, содержательных характеристик, а также многое другое’. Представляется недостаточным одно лишь введение международно- правовых норм во внутригосударственное право. Необходимо дополнительное обеспечение реализации норм международного права путем принятия соответствующих норм права самим государством или внесения изменений и дополнений в уже действующие нормы права.
Таким образом, демонстрируется связь между имплементацией международного права и мерами по трансформации международно- правовых норм в национальные законы и правила. Ратифицированные международные договоры приоритетны перед национальным законодательством, однако это положение не распространяется на договоры, к которым осуществлено присоединение (а многие страны - участники Содружества именно присоединилась, а не ратифицировала указанные конвенции). Двусторонние договоры о правовой помощи, локальные конвенции о передаче осужденных, общие международные договора (конвенции) о борьбе с определенными преступлениями, содержащие нормы о процедуре правового сотрудничества.
Соответствующая договорно-правовая база имеется у РФ. Это, к примеру. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным, уголовным делам (Минск, 22.01.93 г. - СНГ); Протокол к Конвенции о правовой помощи, подписанной 22.01.93 г. (М., 28 марта 1997 г. - СНГ); многочисленные соглашения о сотрудничестве в области контроля над наркотиками (государства СНГ, США, др.).
Таким образом, обобщенная характеристика правового сотрудничества государств- членов Содружества в области борьбы с наркобизнесом подчеркивает высокую степень актуальности этой проблемы в настоящее время для государств. В связи с этим однако нельзя не отметить слабую эффективность мер, принятых по вопросам борьбы с незаконным оборотом наркотиков для обеспечения межнациональной безопасности Содружества. Указанное обстоятельство требует особо пристального внимания и продуманных комплексных мер противодействия наркобизнесу. Необходимо приведение национального законодательства участников СНГ в соответствие международным стандартам, их согласование и стыковка, развитие сотрудничества не только на универсальном, региональном и двустороннем уровне, но и с ООН и ЮНДКП, Советом Европы и др., усиление межгосударственных связей, способствование скорейшему подписанию многостороннего антинаркотического соглашения.
CIS’S LEGAL COOPERATION AGAINST DRUGS S.A.Bokeriya
The Department of Internationl Law Russian University of Peoples ‘ Friendship Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
The article is devoted to the С 1 S’s legal cooperation against drugs.
2 См. Гасаев Э.Г. Борьба с наркотической преступностью. М : Учебно-консультационный цент ’’ЮрИнфоР”. 2000.С. 11-15
