CC BY
32
15 См.: Распоряжение Правительства РФ от 18 июля 2013 г. № 1247-р «Об утверждении плана мероприятий („дорожной карты") „Развитие биотехнологий и генной инженерии"» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. II, ст. 4155.
16 См.: ВП-П8-2322. Комплексная программа развития биотехнологий в Российской Федерации на период до 2020 года (утв. Правительством РФ 24 апреля 2012 г. № 1853п-П8). URL: http://economy.gov.ru/ minec/activity/sections/innovations/development/doc20120427_06 (дата обращения: 10.09.2016).
А.Н. Устинова
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОССТАНОВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ В КОНТЕКСТЕ ТРЕБОВАНИЙ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
В статье рассматриваются требования к восстановлению лесов, принятые на международном уровне. Исследуется правовое регулирование и проблемы, возникающие в процессе реализации обязательных мер по восстановлению лесов на территории России.
Ключевые слова: лесовосстановление, обезлесение, перевод земель лесного фонда, управление лесным хозяйством.
A.N. Ustinova
LEGAL REGULATION OF THE RESTORATION OF NATURAL RESOURCES IN THE CONTEXT OF INTERNATIONAL LAW REQUIREMENTS
This article discusses the requirements for reforestation, taken at the international level. We investigate the legal regulation and the problems arising in the implementation of the mandatory measures to restore forests on the territory of Russia.
Keywords: reforestation, deforestation, land transfer of forest, forest management.
Леса покрывают почти 31% поверхности суши Земли, занимают центральное место в процессе углеродного обмена между земными экосистемами и атмосферой. В связи с тем, что лес представляет собой природный ресурс, исключительно важный для всей планеты, именно на международном уровне пытаются найти пути решения проблем лесной отрасли. Одной из таких проблем является обезлесение.
Несмотря на негативные явления и процессы, происходящие в лесном секторе многих государств и ведущие к обезлесению (пожары, загрязнения, незаконная вырубка лесов, болезни леса и т.д.), впервые за многие годы в 2015 г. Продовольственной и сельскохозяйственной организацией ООН (ФАО) был сделан обнадеживающий вывод: за последние 25 лет темпы чистого глобального обезлесения замедлились более чем на 50%. В частности, по мнению экспертов ФАО, это произошло потому, что все больше стран совершенствуют методы управления лесным хозяйством и это часто делается в рамках законодательства1.
Национальное законодательство в области сохранения лесов должно руководствоваться нормами и принципами международного права. На международном уровне подписано множество не имеющих обязательной силы документов, в
© Устинова Анна Николаевна, 2016
Аспирант кафедры земельного и экологического права (Саратовская государственная юридическая академия), e-mail: [email protected]
которых заявляется о необходимости остановить тенденцию к сокращению лесов посредством обеспечения неистощительного ведения лесного хозяйства, включая меры защиты, восстановления, облесения, лесовозобновления. Например, в Нью-Йоркской декларации по лесам, принятой 23 сентября 2014 г. в Нью-Йорке на Саммите по климату, содержится обещание к 2020 г. наполовину сократить потери лесов и к 2030 г. остановить эту тенденцию, в т.ч. с помощью лесонасаждений. В принятой Декларации содержится призыв к восстановлению более 350 млн га лесов и лесонасаждений2.
Комплекс мер по борьбе с обезлесением, который должен выполняться правительствами на соответствующем уровне при поддержке региональных, субрегиональных и международных организаций, содержится в «Повестке дня на XXI век», принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г.)3.
Мы проанализировали список мер, обозначенных к исполнению 24 года назад с тем, чтобы установить уровень выполнения предписанных мер Россией.
1. К одному из основных мероприятий в этой области отнесено укрепление административных структур и механизмов, включая обеспечение надлежащей укомплектованности штатов и распределение обязанностей, децентрализацию процесса принятия решений и т.д.
Прошедший период в России характеризуется долгой административной реформой, результаты которой в некоторых случаях оказались плачевными для леса. Так, признанной опасностью для леса являются пожары. В контексте нашей темы эта опасность выражается в долгом и более дорогом процессе ° восстановления лесов после пожаров, чем после незаконной вырубки. Итогом я административной реформы стало разрушение централизованной Государ-т ственной лесной охраны, специализированной службы, отвечающей за охрану | лесов и передачей функции по тушению лесных пожаров субъектам РФ. Однако | органы исполнительной власти продемонстрировали неприспособленность к | оперативному разрешению проблем с лесными пожарами4. Проведение реформы ° в органах управления лесным хозяйством оказалось недостаточно обеспечено
0
| правовой поддержкой, в результате сложившаяся система управления лесами | вопреки целям реформы работала неэффективно. Сначала было ликвидировано >1; Министерство лесного хозяйства, затем была образована и снова ликвидирована | Федеральная служба лесного хозяйства с передачей ее функций Министерству | природных ресурсов в виде образования Департамента лесного фонда. Далее | Департамент был преобразован в Государственную лесную службу с усеченными ! функциями как на федеральном, так и на региональном уровне, поскольку она ё находилась в составе объединенного управления всеми природными ресурсами. § С 2004 г. произошло расщепление самого государственного управления лесами
1 на три независимые и самостоятельные ветви по всей вертикали — нормативно-| регулятивную (Министерство природных ресурсов), надзорную (Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования) и управления лесным фондом (Федеральное агентство лесного хозяйства)5. Федеральное агентство лесного хозяйства находится в ведении Министерства природных ресурсов РФ.
Таким образом, формально первое требование «Повестки дня на XXI век», несмотря на отдельные негативные последствия, выполнено, административное 202 реформирование привело к децентрализации отрасли.
2. К основным мероприятиям по борьбе с обезлесением «Повесткой дня на XXI век» также отнесены: стимулирование разработки надлежащего законодательства и других мер в качестве основы для борьбы с бесконтрольным переходом к другим видам землепользования.
Указанная мера в достаточном объеме реализована в российском законодательстве.
В соответствии со ст. 3 Лесного кодекса РФ лесное законодательство регулирует лесные отношения. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков, лесных насаждений, древесины и иных добытых лесных ресурсов, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ (далее — ЗК РФ). Так, переход земель лесного фонда в иные категории осуществляется в соответствии с нормами ЗК РФ. Согласно ст. 101 все земли лесного фонда делятся на две основные группы:
лесные земли — это земли, покрытые лесной растительностью, и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные);
нелесные земли — это земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства), в т.ч. земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие не удобные для использования земли).
В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. «О переводе е
о «с
земель или земельных участков из одной категории в другую»6 перевод земель и
лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе а
таких земель в земли других категорий разрешается в следующих случаях: о
1) организации особо охраняемых природных территорий; к
2) установления или изменения границы населенного пункта; о
с
3) размещения объектов государственного или муниципального значения при | отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; в
е
4) создания туристско-рекреационных особых экономических зон. о
В федеральном законодательстве нет как определения объектов государствен- ю
"О
ного и муниципального значения, так и их перечня. Вместе с тем к объектам |
государственного и муниципального значения однозначно следует отнести к
следующие: федеральные энергетические системы и энергетические системы а
регионального значения; атомной энергии; обороны и безопасности; федерального |
транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей ии
сообщения, информатики и связи регионального значения; обеспечивающие №
космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной 1
границы Российской Федерации; линейные — федерального и регионального )
значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; 6 электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; объекты здравоохранения, культуры и искусства, социального,
коммунально-бытового обслуживания и т.д7. 203
Перевод земель лесного фонда в земли других категорий осуществляется в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 8 ЗК РФ, с учетом требований охраны окружающей среды, установленных федеральными законами только по решению Правительства РФ. Сама процедура ввиду значимости земель лесного фонда является достаточно сложной в целях недопущения бесконтрольного перевода и потери таких земель. Так, изначально документацию готовит орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации в области лесных отношений. Он обеспечивает выбор участка земель лесного фонда и проведение процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, затем представляет документацию в Федеральное агентство лесного хозяйства; агентство осуществляет ее рассмотрение и направляет в Министерство сельского хозяйства РФ, которое готовит проект акта Правительства РФ о переводе и вносит его в Правительство РФ с приложением документации о переводе8.
3. Главным мероприятием по борьбе с обезлесением является восстановление лесов, что подтверждается стратегическими национальными документами. Так, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года подчеркивает необходимость максимального использования естественной восстановительной способности лесов и увеличения объемов мероприятий по содействию естественному возобновлению9.
В Российской Федерации лесовосстановление осуществляется путем естественного, искусственного или комбинированного способов, которые определяются в зависимости от наличия в лесах подроста и молодняка. Естественное восстановление лесов осуществляется за счет мер содействия лесовосстановле-нию путем сохранения подроста лесных древесных пород при проведении рубок лесных насаждений, минерализации почвы, огораживании и т.п. Искусственное восстановление происходит путем создания лесных культур: посадки сеянцев, саженцев, черенков или посева семян лесных растений. Комбинированное восстановление лесов осуществляется за счет сочетания естественного и искусственного лесовосстановления.
Таким образом, в российском законодательстве созданы отвечающие международным требованиям условия для борьбы с обезлесением. На современном этапе уже можно положительно оценить усилия: по данным Федерального агентства лесного хозяйства о ходе выполнения лесовосстановительных работ по состоянию на 1 августа 2016 г. искусственное лесовосстановление выполнено на площади 151,0 тыс. га (91,0% от годового планового объема (166 тыс. га)) на территории 73 субъектов РФ10. К сожалению, в лесном хозяйстве остались проблемы, связанные с различными аспектами восстановления лесов. Например, остается нерешенным вопрос финансирования, который в России возлагается на плечи государства и арендаторов, вопрос об отсутствии материально-технической базы, специалистов по посадке и уходу за лесами. Однако приведенные сведения о выполнении мероприятий дают основание полагать, что со временем разрешатся и эти вопросы, и объемы лесовосстановления будут превышать объемы обезлесения, чем Россия внесет значимый вклад в дело сбережения и приумножения лесов.
1 См.: Глобальное обезлесение замедляется вследствие улучшения управления лесами. URL: http:// www.fao.org/news/story/ru/item/327426/icode/ (дата обращения: 05.07.2016).
2 См.: Делегаты климатического Саммита приняли Нью-Йоркскую декларацию по лесам. URL: http:// www.un.org/russian/news/story.asp?NewsID=22336#.V83WRPmLTGg (дата обращения: 05.07.2016).
3 См.: Повестка дня на XXI век: принята Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 3-14 июня 1992 г.). URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/conventions/agenda21 (дата обращения: 05.07.2016).
4 См.: Борисов А.М. Реформирование системы органов исполнительной власти и новая схема государственного территориального управления // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 33-37.
5 См.: Моисеев Н.А. Реформы в лесоуправлении // Лесное хозяйство. 2005. № 3. С. 5.
6 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в ред. от 1 мая 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 1, ст. 5276; 2016. № 18, ст. 2495.
7 См.: Анисимов А.П., Шульга А.Е., Ефременко О.В., Бирюкова Т.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (постатейный). 2014. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. № 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий» (в ред. от 29 декабря 2008 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 6, ст. 703; 2009. № 3, ст. 384.
9 См.: Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31 октября 2008 г. «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 См.: Справка о выполнении лесовосстановительных мероприятий субъектами Российской Федерации в 2016 году (по состоянию на 1 июля 2016 года). URL: http://www.rosleshoz.gov.rU/activity/seedfarm/stat/6 (дата обращения: 15.08.2016).
