CC BY
35
УДК 347.822.4(4-672ЕС) DOI: 10.12737/jflcl.2022.013
Правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза*
Александр Александрович Баталов
Представительство Российской Федерации при Международной организации гражданской авиации (ИКАО), Монреаль, Канада, alexbatalov2000@mail.ru, https://orcid.org/0000-0002-9311-9822
Аннотация. В настоящее время в силу различных причин (появление большого числа новых частных авиапредприятий и организаций в области гражданской авиации на фоне процессов либерализации и приватизации воздушного транспорта, техническое усложнение авиационной техники и оборудования, недостаток квалифицированных авиационных специалистов и т. д.) многие государства испытывают практические трудности с выполнением своих функций по контролю за обеспечением безопасности полетов и поэтому объединяют ресурсы для реализации данных функций на региональном уровне, пытаясь найти наиболее приемлемые для этого формы и механизмы. В указанном направлении именно государствам — членам Европейского Союза (ЕС) удалось добиться наибольших успехов, в связи с чем их соответствующий опыт представляет большую ценность для других государств, включая Российскую Федерацию и других членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Цель исследования: критический анализ опыта ЕС в области правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов на региональном уровне для его использования в целях развития сотрудничества России с ЕС и в рамках ЕАЭС.
Методы исследования: диалектический, анализ и синтез, дедукция и индукция, сравнительно-правовой.
Рассматриваются вопросы правового регулирования обеспечения безопасности полетов в рамках ЕС и роль Агентства по безопасности полетов Европейского Союза (ЕАСА) в данном регулировании. В частности, критически анализируются правовые проблемы деятельности ЕАСА в контексте постоянного расширения его предметной компетенции, взаимодействия с государствами — членами ЕС, а также государствами, не являющимися членами ЕС, и международными организациями. Показаны особенности применения правил ЕС по обеспечению безопасности полетов в отношении авиапредприятий иностранных государств (не членов ЕС), которые выполняют авиаперевозки в пункты и из пунктов на территории государств — членов ЕС.
Вывод: сформировавшаяся сегодня система правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках ЕС на основе взаимодействия ЕАСА, Комиссии ЕС и самих государств — членов ЕС позволяет поддерживать безопасность полетов на достаточно высоком уровне, о чем свидетельствуют статистические показатели авиационных происшествий в указанном регионе.
Ключевые слова: безопасность полетов, Агентство по безопасности полетов Европейского Союза, сертификация авиационной техники и организаций, гражданская авиация, Чикагская конвенция
Для цитирования. Баталов А. А. Правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 1. С. 80—92. DOI: 10.12737/jflcl.2022.013
Legal Regulation of Aviation Safety Within the European Union
Alexander A. Batalov
Mission of the Russian Federation to International Civil Aviation Organization (ICAO), Montreal, Canada, alexbatalov2000@ mail.ru, https://orcid.org/0000-0002-9311-9822
Abstract. Currently, due to various reasons (the emergence of a large number of new private aviation enterprises and organizations in the field of civil aviation against the background of the processes of liberalization and privatization of air transport; technical complexity of aviation equipment and equipment; lack of qualified aviation specialists, etc.) many States are experiencing practical difficulties with the performance of their safety control functions, and therefore they are pooling resources to implement these functions at the regional level, trying to find the most appropriate forms and mechanisms for this. In this direction, it is the member States of the European Union (EU) that have managed to achieve the greatest success, and therefore their relevant experience is of great value to other states, including the Russian Federation and other members of the Eurasian Economic Union (EAEU).
* В настоящей статье излагается исключительно личное мнение автора по исследуемым вопросам. Данное мнение и настоящая статья в целом никоим образом не должны рассматриваться в качестве отражения позиции любых учреждений и организаций, с которыми у автора существовали или существуют трудовые, договорные или иные отношения.
The purpose of the study: a critical analysis of the EU experience in the field of legal regulation of flight safety issues at the regional level for its use in order to develop cooperation between Russia and the EU and within the EAEU.
Research methods: dialectical, analysis and synthesis, deduction and induction, comparative law.
The issues of legal regulation of flight safety within the EU and the role of the European Union Aviation Safety Agency (EASA) in this regulation are considered. In particular, the legal problems of the EAC activity are critically analyzed in the context of the constant expansion of its subject competence, its interaction with EU member States, as well as non—EU member states and international organizations. The peculiarities of the application of the EU rules on flight safety in relation to air enterprises of foreign states (non—EU members) that carry out air transportation to and from points on the territory of EU member states are shown.
Conclusion: the system of legal regulation of flight safety issues within the EU that has been formed today on the basis of interaction between the EAC, the EU Commission and the EU member States themselves allows maintaining flight safety at a sufficiently high level, as evidenced by the statistical indicators of aviation accidents in this region.
Keywords: Aviation safety, European Union Aviation Safety Agency (EASA), certification of aeronautical products and organizations, civil aviation, Chicago Convention
For citation. Batalov A. A. Legal Regulation of Aviation Safety Within the European Union. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 1, pp. 80—92. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.013
Несмотря на значительное «охлаждение» отношений между Россией и Европейским Союзом (ЕС) в течение последних нескольких лет, существуют сферы сотрудничества, в рамках которых продолжает сохраняться объективная необходимость достаточно активного взаимодействия нашей страны как с ЕС в целом, так и отдельно с его государствами-членами1. Одной из таких сфер сотрудничества является международный воздушный транспорт, деятельность ко -торого связана с постоянным решением и координацией совместно Россией и ЕС многочисленных экономических и технических вопросов, в том числе обеспечения безопасности полетов, защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, организации воздушных сообщений пассажиров и грузов. Кроме того, рынок авиаперевозок ЕС имеет огромное экономическое значение для российских авиапредприятий, в связи с чем для них важны знание и правильное понимание действующих в рамках ЕС правил, регулирующих функционирование авиатранспортной отрасли, в частности правил, касающихся обеспечения безопасности полетов гражданских воздушных судов.
В силу различных причин (появление большого числа новых частных авиапредприятий и организаций в области гражданской авиации на фоне процессов либерализации и приватизации воздушного транспорта, улучшение эксплуатационных характеристик, но в то же время техническое усложнение авиационной техники и оборудования, недостаток квалифицированных авиационных специалистов и др.) в настоящее время многие государства испытывают практические трудности с выполнением функций по контролю за обеспечением безопас-
1 В настоящее время членами Европейского Союза являются 27 государств: Австрия, Бельгия, Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Латвия, Литва, Люксембург, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словакия, Словения, Финляндия, Франция, ФРГ, Хорватия, Чехия, Швеция, Эстония.
ности полетов и поэтому объединяют свои кадровые, технические и иные ресурсы для реализации данных функций на региональном уровне, пытаясь найти наиболее приемлемые для этого формы и механизмы. В указанном направлении именно государствам — членам ЕС удалось добиться наибольших успехов, и, безусловно, их опыт представляет ценность для других государств, в том числе для России и других членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС).
Вышеизложенные обстоятельства объясняют особое внимание к опыту ЕС по регулированию деятельности гражданской авиации, в частности вопросов обеспечения безопасности полетов.
Общая характеристика системы правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза. При анализе системы правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках ЕС необходимо учитывать следующие ее особенности.
Во-первых, Европейский Союз, в рамках которого происходило развитие и совершенствование вышеуказанной системы в течение последних двух десятилетий, представляет собой региональное интеграционное объединение с более чем полувековой историей, обладающее органами и институтами с наднациональными полномочиями и функционирующее на основе развитой и самостоятельной правовой системы — права ЕС.
Во-вторых, как справедливо отмечают специалисты по европейскому воздушному праву, систему правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов, сформировавшуюся в рамках ЕС, следует рассматривать в общем контексте и в качестве логического продолжения общей авиатранспортной политики Европейского Союза2. После
2 См., например: Ratajczyk M. Regional Aviation Safety Organisations: Enhancing Air Transport Safety through Regional Cooperation. Kluwer Law International, 2015. P. 130; Rita Sousa Uva. The International Dimension of EASA Under the New Basic
успешного завершения процесса либерализации регулирования экономических аспектов деятельности воздушного транспорта (доступ к рынку авиаперевозок, лицензирование авиапредприятий, ценообразование) и создания единого авиатранспортного рынка ЕС к концу 1990-х гг.3 перед ЕС и его государствами-членами встал вопрос о необходимости установления единых технических и иных правил функционирования этого рынка, в частности правил, регламентирующих безопасное выполнение полетов и эксплуатацию авиационной техники и инфраструктуры, поскольку надежное функционирование гражданской авиации в качестве средства перевозки пассажиров и грузов вряд ли возможно без обеспечения надлежащего уровня безопасности полетов.
Наконец, в-третьих, формирование правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза происходило в условиях наличия во многих государствах — членах ЕС прогрессивных авиационных технологий и развитой авиапромышленности, высококвалифицированных авиационных специалистов и передовых центров по их подготовке, современной авиационной инфраструктуры и сильных конкурентоспособных авиапредприятий. Перечисленные факторы оказали безусловно позитивное влияние на обеспечение безопасности полетов в европейском регионе и эффективность его правового регулирования.
Сам Договор о функционировании Европейского Союза (в ред. Договора, подписанного в Лиссабоне 13 декабря 2007 г. и вступившего в силу 1 декабря 2009 г., далее — ДФЕС) не содержит каких-либо специальных положений, регулирующих вопросы обеспечения безопасности полетов в рамках ЕС4. Лишь ст. 100 ДФЕС указывает, что положения в отношении воздушного транспорта устанавливаются Европейским парламентом и Советом в соответствии с
Regulation // Air & Space Law. 2018. No. 4, 5. P. 411—413; Mendes de Leon P. Introduction to Air Law. Wolters Kluwer, 2017. P. 121.
3 Единый авиатранспортный рынок Европейского Союза сформировался к 1997 г. после принятия и вступления в силу в полном объеме правовых актов ЕС, составляющих так называемый третий пакет либерализации воздушного транспорта: Регламент Совета № 2407/92 «О лицензировании авиаперевозчиков», Регламент Совета № 2408/92 «О доступе авиаперевозчиков Сообщества на внутренние воздушные линии внутри Сообщества» и Регламент Совета № 2409/92 «О тарифах и ставках на авиаперевозки». Указанные правовые акты, предоставившие авиапредприятиям ЕС почти полную свободу в отношении доступа к рынку, объемов авиаперевозок и ценообразования, в настоящее время заменены единым актом — Регламентом Европейского парламента и Совета ЕС № 1008/2008 «Об общих правилах эксплуатации воздушных сообщений внутри Сообщества» от 24 сентября 2008 г.
4 Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the
European Union.
общей законодательной процедурой. В связи с этим на сегодняшний день основу правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках ЕС составляют следующие правовые акты:
Регламент № 2018/1139 Европейского парламента и Совета от 4 июля 2018 г. (далее — Основной регламент)5;
акты делегированного законодательства и исполнительные акты, принимаемые Комиссией ЕС в соответствии с Основным регламентом;
иные правовые акты, принимаемые Европейским парламентом и Советом либо Комиссией ЕС по отдельным (специальным) вопросам обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза (например, регламенты, касающиеся введения запретов на осуществление авиаперевозок на территорию государств — членов ЕС для авиапредприятий третьих государств, не соответствующих требованиям по безопасности полетов).
Основной регламент представляет собой комплексный по содержанию правовой акт ЕС, главной целью которого является «установление и поддержание единообразного и высокого уровня безопасности полетов в Европейском Союзе»6, и который содержит положения, регулирующие широкий круг вопросов, связанных с безопасностью гражданской авиации. Так, Основной регламент устанавливает:
а) требования к объектам и организациям гражданской авиации (например, пилотируемые и беспилотные воздушные суда; аэродромы; тренажерные устройства имитации полета; организации, осуществляющие проектирование, изготовление и техническое обслуживание воздушных судов и их компонентов; организации по подготовке и медицинскому освидетельствованию членов экипажей воздушных судов; организации по обслуживанию воздушного движения и т. д.), а также к членам летных экипажей воздушных судов;
б) порядок осуществления сертификации в области гражданской авиации, контроля и обеспечения
5 Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council of 4 July 2018 on common rules in the field of civil aviation and establishing a European Union Aviation Safety Agency, and amending Regulations (EC) No. 2111/2005, (EC) No. 1008/2008, (EU) No. 996/2010, (EU) No. 376/2014 and Directives 2014/30/EU and 2014/53/EU of the European Parliament and of the Council, and repealing Regulations (EC) No. 552/2004 and (EC) No. 216/2008 of the European Parliament and of the Council and Council Regulation (EEC) No. 3922/91. В литературе и практике Агентства по безопасности полетов Европейского Союза (ЕАСА) вышеуказанный регламент на английском языке кратко именуется "Basic Regulation" (см., например, официальный портал ЕАСА: URL: https://www.easa.europa. eu/regulations/basic-regulation (дата обращения: 30.10.2021)).
6 Article 1, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
соблюдения правил, касающихся безопасности полетов;
в) положения, регулирующие деятельность Агентства по безопасности полетов Европейского Союза (European Union Aviation Safety Agency, далее — ЕАСА) и его сотрудничество с государствами, не являющимися членами ЕС.
Основной регламент также наделяет Комиссию ЕС правом принимать акты делегированного законодательства и исполнительные акты в соответствии со ст. 290 и 291 ДФЕС.
Акты делегированного законодательства направлены на дополнение и изменение определенных несущественных положений Основного регламента, носящих главным образом технический характер (например, внесение изменений в требования по летной годности пилотируемых воздушных судов в Приложении II). Делегирование полномочий Комиссии ЕС по принятию таких актов осуществляется Советом и Европейским парламентом и, как представляется, необходимо для ускорения и упрощения процедуры внесения некоторых поправок в Основной регламент с учетом быстро меняющихся технологий в авиационной отрасли. Такое делегирование ограничено рядом условий, перечисленных в ст. 128 Основного регламента (например, в любое время Совет и Европейский парламент вправе прекратить делегирование Комиссии права по принятию соответствующих актов; акт делегированного законодательства вступает в силу только по истечении двух месяцев с момента уведомления о нем Совета и Европейского парламента при условии отсутствия с их стороны каких-либо возражений в отношении данного акта и т. д.)7.
В свою очередь, целью исполнительных актов согласно ст. 291 ДФЕС является не изменение или дополнение Основного регламента, а установление Комиссией ЕС единообразных для всех государств — членов ЕС условий его применения (например, установление Комиссией ЕС детальных правил и процедур выдачи, изменения, приостановления и прекращения сертификатов аэродромов или свидетельств авиационного персонала и т. д.). Процедура принятия исполнительных актов не ограничена столь жесткими условиями, которые установлены ст. 290 ДФЕС и Основным регламентом в отношении актов делегированного законодательства8.
7 Article 128, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
8 Несмотря на то что ДФЕС и Основной регламент рассматривают акты делегированного законодательства и исполнительные акты как два самостоятельных вида правовых актов, принимаемых Комиссией ЕС, на практике разграничение между ними, как отмечают специалисты по праву ЕС, может вызывать сложности, например в ситуациях, когда исполнительный акт, фактически дополняющий либо изменяющий положения Основного регламента, должен быть принят Комисси-
Несмотря на распространение положений Основного регламента и принимаемых в соответствии с ним правовых актов Комиссии ЕС почти на все виды деятельности в области гражданской авиации, включая авиаперевозки, выполняемые в рамках Европейского Союза авиапредприятиями (эксплуатан-тами), учрежденными или имеющими основное место деятельности на территории государств, не являющихся членами ЕС (далее — иностранные экс-плуатанты), существуют вопросы безопасности полетов, которые не затрагиваются действием указанных положений и регулируются национальным законодательством государств — членов ЕС9. Подобный подход к регулированию основан на одном из важнейших принципов построения и функционирования Европейского Союза — принципе субсиди-арности10, согласно которому необходимые решения и действия предпринимаются на уровне ЕС только в том случае, если они не могут быть должным образом осуществлены или достигнуты на уровне государств — членов ЕС11.
ей ЕС в соответствии с процедурой, применимой для актов
делегированного законодательства. В подобных ситуациях может возникнуть риск судебного обжалования акта Комиссии ЕС в связи с несоблюдением ею существенных процедурных условий его принятия. См.: Craig P., De Burca G. EU Law. Oxford University Press, 2011. P. 117—118.
9 Например, действие Основного регламента и правовых актов Комиссии ЕС не распространяется на воздушные суда, используемые для целей военной, таможенной, полицейской, противопожарной, пограничной службы и иной аналогичной деятельности, на аэродромы и системы обслуживания воздушного движения, контролируемые и эксплуатируемые вооруженными силами, а также на проектирование, изготовление, техническое обслуживание и эксплуатацию отдельных категорий воздушных судов, не представляющих большого риска для безопасности полетов, включая, в частности, некоторые сверхлегкие воздушные суда, воздушные суда, изготовленные в единичных экземплярах или в очень малых количествах для экспериментальных или научных целей (полный перечень категорий воздушных судов, в отношении которых не применяется Основной регламент, содержится в Приложении I к нему (Annex I, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018)). Кроме того, любое из государств—членов ЕС вправе исключить из-под действия Основного регламента вопросы проектирования и эксплуатации аэродромов, обслуживающих не более 10 тыс. пассажиров в год и не более 850 грузовых рейсов в год. Во всех указанных случаях, когда не применяются Основной регламент и правовые акты ЕС, соответствующая деятельность регулируется самостоятельно каждым из государств — членов ЕС.
10 Article 5, Treaty on European Union (consolidated version).
11 Подробнее о принципе субсидиарности см.: Энтин Л. М.
Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009— 2017 годы. М., 2009. С. 40—44.
Применение правил в области обеспечения безопасности полетов, закрепленных в Основном регламенте и других правовых актах ЕС, и контроль за их соблюдением предполагают постоянное взаимодействие институтов и органов ЕС, прежде всего ЕАСА, и ведомств гражданской авиации каждого из государств — членов ЕС. Именно поэтому, хотя центральное место в системе регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза занимает ЕАСА, нельзя недооценивать в данной системе роль соответствующих органов государств — членов ЕС, которая, в частности, проявляется в следующем:
государства — члены ЕС осуществляют сертификацию объектов и организаций гражданской авиации, инспектирование и постоянный контроль за их функционированием, а также приостановление и аннулирование выданных сертификатов, за исключением случаев, когда данные функции возложены на ЕАСА; при этом сертификаты, выданные любым из государств — членов ЕС, а равно сертификаты, выданные ЕАСА, автоматически действуют и признаются на территории всех государств — членов ЕС без каких-либо дополнительных процедур12;
в случаях, когда функции инспектирования и контроля в отношении тех или иных объектов и организаций возложены на ЕАСА, ведомство гражданской авиации государства — члена ЕС, на территории которого проводится инспекционный контроль, оказывает ЕАСА помощь в проведении такого контроля;
государства — члены ЕС представляют своих специалистов, обладающих соответствующей квалификацией, для включения в объединенный резерв европейских инспекторов по контролю за обеспечением безопасности полетов (услугами специалистов из указанного объединенного резерва могут воспользоваться как ЕАСА, так и любое из государств — членов ЕС);
государства — члены ЕС обмениваются с ЕАСА и Комиссией ЕС любой полезной информацией, которая может быть им доступна в связи с выполнением ими функций в области обеспечения безопасности полетов в рамках Основного регламента и принимаемых в соответствии с ним правовых актов ЕС.
Кроме того, даже в случаях, когда функции по сертификации и контролю в отношении определенных объектов и организаций гражданской авиации переданы ЕАСА согласно Основному регламенту (например, сертификация типовой конструкции воздушного судна), но при этом обязательства по выполнению данных функций возложены на государства — члены ЕС в соответствии с универсальными нормами международного воздушного права, которые содержатся
12 Article 67, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
прежде всего в Конвенции о международной гражданской авиации, подписанной в г. Чикаго (США) 7 декабря 1944 г. (далее — Чикагская конвенция), государства — члены ЕС не освобождаются от указанных международно-правовых обязательств, а ЕАСА действует от их имени на международной арене13.
Вышеизложенные общие замечания, касающиеся роли государств — членов ЕС в системе регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза и их обязательств как субъектов международного воздушного права, необходимо учитывать при анализе правового статуса и деятельности ЕАСА.
Агентство по безопасности полетов Европейского Союза. ЕАСА было создано в 2002 г. в форме агентства Европейского Союза. Выбор подобной организационной формы для регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов на уровне ЕС не случаен и во многом связан с рядом особенностей, характеризующих положение агентств, включая само ЕАСА, в системе органов и институтов ЕС14:
13 Основной регламент прямо предусматривает, что ЕАСА действует от имени государств —членов ЕС при выполнении определенных сертификационных и контрольных функций (см., например: Article 77, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018).
14 Поскольку активный процесс создания агентств в рамках Европейского Союза в конце прошлого века и первой декаде нынешнего столетия затронул не только гражданскую авиацию, но и многие другие сферы сотрудничества, общие правовые и иные проблемы деятельности агентств довольно подробно исследованы в различных публикациях. См., в частности: Chiti E. An Important Part of the EU's Institutional Machinery: Features, Problems and Perspectives of European Agencies // Common Market Law Review. 2009. Vol. 46. P. 1395—1442; Groenleer M, Kaeding M, Versluis E. Regulatory governance through agencies of the European Union? The role of the European agencies for maritime and aviation safety in the implementation of European transport legislation// Journal of European Public Policy. 2010. Vol. 17. Iss. 8. P. 1212—
1230; ThatcherM. The creation of European regulatory agencies and its limits: a comparative analysis of European delegation // Journal of European Public Policy. 2011. Vol. 18. Iss. 6. P. 790— 809; Craig P., De Burca G. Op. cit. P. 69—70; Стрежнева М. В., Прохоренко И. Л. Управление экономикой в Европейском Союзе: институциональные и политические аспекты. М., 2013. С. 49—53. Первые два агентства в рамках Европейских сообществ появились еще в 1975 г. (Европейский центр по развитию профессионально-технического образования и Европейский фонд по улучшению условий жизни и труда). В настоящее время в рамках Европейского Союза насчитывается более 40 агентств, чья деятельность связана с самыми различными сферами сотрудничества, включая транспорт, здравоохранение, финансы, кибербезопасность, защиту окружающей среды, социальные вопросы и т. д. (например, Европейское агентство по лекарственным средствам,
функционируя в рамках организационного механизма Европейского Союза (постоянное взаимодействие ЕАСА с Советом, Европейским парламентом и Комиссией ЕС; возможность обжалования решений ЕАСА в Суде ЕС и т. д.) и в соответствии с правовыми актами ЕС (в частности, Основной регламент), но при этом предполагая активное участие государств — членов ЕС в процессе принятия важных решений (прежде всего через Совет управляющих ЕАСА), ЕАСА представляет собой компромиссный, сбалансированный механизм, с одной стороны, обеспечивающий единообразное и последовательное применение правил ЕС в области безопасности полетов, а с другой стороны, позволяющий более эффективно учитывать в этом процессе национальные интересы государств — членов ЕС в авиационной сфере;
обладая определенной финансовой самостоятельностью и правосубъектностью на территории каждого государства — члена ЕС (но не международной правосубъектностью), ЕАСА имеет более широкие возможности и «гибкость» в привлечении необходимых высококвалифицированных специалистов и специализированной технической помощи для решения сложных технических задач (например, сертификация объектов и организаций гражданской авиации);
существует мнение, что деятельность ЕАСА, как и других агентств, созданных отдельно для выполнения специализированных задач, менее политизирована в отличие от деятельности институтов ЕС и, таким образом, позволяет принимать более взвешенные и объективные решения по вопросам, которые требуют исключительно профессионального технического подхода (вопросы контроля за обеспечением безопасности полетов, сертификация авиационной техники и т. д.)15.
ЕАСА возглавляет исполнительный директор, и его организационная структура включает Совет управляющих, Апелляционный совет, а также консультативные и рабочие органы, создаваемые Советом управляющих для оказания ему помощи при подготовке и принятии решений.
Исполнительный директор ЕАСА назначается на должность сроком на пять лет Советом управляющих из числа кандидатур, предложенных Комиссией ЕС и обладающих подтвержденными знаниями и опытом в области гражданской авиации. Он является независимым должностным лицом, которое не вправе получать какие-либо инструктивные указания от
Европейское ведомство по ценным бумагам и рынкам, Европейское ведомство по банковской деятельности, Европейское железнодорожное агентство, Европейское агентство по безопасности на море, Агентство Европейского Союза по ки-бербезопасности, Европейское агентство по охране труда и технике безопасности на производстве и др.).
15 См., например: Craig P., De Burca G. Op. cit. P. 69; Chiti E. Op. cit. P. 1432.
государств или организаций, подчиняется только Совету управляющих и Комиссии ЕС и отчитывается о своей работе перед Европейским парламентом и Советом. Исполнительный директор осуществляет руководство ЕАСА и представляет его по всем вопросам, связанным с его деятельностью16.
Совет управляющих ЕАСА состоит из представителей каждого из государств — членов ЕС и двух представителей Комиссии ЕС, имеющих соответствующие знания, опыт и достижения в области гражданской авиации; в его работе также участвует исполнительный директор ЕАСА без права голоса. Данный орган ЕАСА проводит не менее двух очередных заседаний в год и внеочередные заседания, созываемые по требованию его председателя, Комиссии ЕС либо по просьбе не менее одной трети от общего числа его членов. Наряду с осуществлением общего регулирования текущей деятельности ЕАСА Совет управляющих, главным образом, выполняет функции, связанные с определением программы работы и бюджетом агентства17.
Апелляционный совет ЕАСА формируется Советом управляющих из числа квалифицированных кандидатов, представленных Комиссией ЕС. Члены указанного органа назначаются сроком на пять лет и должны сохранять независимость от каких-либо государств и организаций. Апелляционный совет рассматривает жалобы на решения ЕАСА, поступающие от любых физических и юридических лиц, чьи права затронуты данными решениями. Согласно Основному регламенту рассмотрение жалобы Апелляционным советом ЕАСА является обязательной стадией, предшествующей обжалованию соответствующего решения ЕАСА в Суде ЕС18.
Для реализации целей и задач, связанных с обеспечением безопасности полетов и поставленных перед ним Основным регламентом, ЕАСА осуществляет деятельность по нескольким направлениям.
Прежде всего на ЕАСА возложено выполнение функций по сертификации, выдаче разрешений и контролю в отношении определенных объектов и организаций гражданской авиации. Например, полномочия ЕАСА по сертификации (подтверждению соответствия) распространяются на типовые конструкции воздушных судов, авиационных двигателей и воздушных винтов и организации, разрабатывающие данные типовые конструкции, на оборудование, установленное на аэродромах, находящихся на территории государств — членов ЕС, и влияющее на безопасность полетов, а также на ряд других объек-
16 Articles 103—104, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
17 Articles 98—102, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
18 Articles 105—114, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
тов и организаций гражданской авиации, указанных в Основном регламенте19.
В отношении сертифицируемых объектов и организаций ЕАСА наделено полномочиями по контролю за их функционированием, проведению инспекторских проверок и применению необходимых мер, в частности в случае нарушения сертификационных условий (например, приостановление или аннулирование выданных сертификатов). В дополнение к указанным функциям по сертификации и контролю, закрепленным за ЕАСА в Основном регламенте, аналогичные функции в отношении любых иных объектов и организаций гражданской авиации могут быть переданы ЕАСА в одностороннем порядке отдельными государствами-членами по их собственной инициативе либо по просьбе организации, осуществляющей деятельность в области гражданской авиации на территории более чем одного государства — члена ЕС20.
Кроме того, к функциям ЕАСА по контролю за обеспечением безопасности полетов относится выдача разрешений иностранным эксплуатантам, необходимых для осуществления ими авиаперевозок пассажиров и грузов в пункты или из пунктов на территории государств — членов ЕС21. Данные разрешения ЕАСА подтверждают соответствие иностранных эксплуатантов требованиям в области безопасности полетов, установленным, прежде всего, международными стандартами, которые принимаются Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) согласно Чикагской конвенции. Как и любые сертификаты, выдаваемые ЕАСА, разрешения ЕАСА для иностранных эксплуатантов автоматически действуют и признаются на территории всех государств — членов ЕС.
В случаях, когда функции по сертификации и контролю за функционированием объектов и организаций гражданской авиации закреплены Основным регламентом за государствами — членами ЕС, ЕАСА оказывает им помощь в осуществлении данных функций, например посредством обучения (повышения квалификации) персонала национальных
19 Articles 77—81, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
20 Функции по сертификации и контролю в отношении объектов и организаций гражданской авиации, осуществляемые государствами — членами ЕС, могут передаваться ЕАСА в соответствии со ст. 64 и 65 Основного регламента и оформляются специальным двусторонним соглашением между государством — членом ЕС и ЕАСА. На сегодняшний день на основании указанных положений ЕАСА выполняет сертификационные и контрольные функции в отношении компании "Airbus S.A.S.", которая зарегистрирована во Франции, но деятельность которой осуществляется на территории многих государств — членов ЕС.
21 Article 82, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European
Parliament and of the Council. July 4, 2018.
ведомств гражданской авиации, предоставления необходимой информации и обмена опытом по соответствующим вопросам.
В рамках оказания технической помощи Комиссии ЕС при осуществлении ею полномочий в области регулирования и контроля вопросов обеспечения безопасности полетов ЕАСА по просьбе Комиссии представляет свои заключения по поводу предложений о поправках к Основному регламенту, а также проектов актов делегированного законодательства и исполнительных актов, проводит инспекторские и иные подобные мероприятия, связанные с мониторингом Комиссией ЕС исполнения государствами-членами положений Основного регламента, оказывает Комиссии ЕС поддержку в определении приоритетов и реализации программ научных исследований и инноваций в сфере гражданской авиации.
Рассматривая различные направления деятельности ЕАСА, обратим внимание на следующие два обстоятельства.
Во-первых, в течение всего периода существования ЕАСА, т. е. с 2002 г. по настоящее время, наблюдается тенденция к постепенному расширению его предметной компетенции. Если на первоначальном этапе полномочия ЕАСА по сертификации и контролю касались главным образом типовых конструкций воздушных судов22, то на сегодняшний день данные полномочия затрагивают почти все элементы системы гражданской авиации ЕС, включая вопросы эксплуатации воздушных судов как авиапредприятиями ЕС, так и иностранными эксплуа-тантами, подготовку и освидетельствование авиационного персонала, оборудование аэродромов, обслуживание воздушного движения, оказание аэронавигационных услуг и использование беспилотных авиационных систем. Конечно, поскольку подобное расширение компетенции ЕАСА происходит посредством изменения основного правового акта ЕС — регламента ЕС, регулирующего функционирование агентства, то с формальной юридической точки зрения оно полностью обоснованно, а в связи с тем, что сам регламент ЕС обязателен во всех своих составных частях и подлежит прямому применению, все государства — члены ЕС вынуждены безальтернативно подчиняться расширяющимся полномочиям ЕАСА. Однако на практике ведомства гражданской авиации некоторых государств — членов ЕС, для которых развитие ЕАСА одновременно означает сужение их собственных сертификационных и контрольных полномочий, не всегда эффективно и должным образом помогают и взаимодействуют с ЕАСА при выполнении его функций и пы-
22 Regulation (EC) No. 1592/2002 of the European Parliament and of the Council of 15 July 2002 on common rules in the field of civil aviation and establishing a European Aviation Safety Agency.
таются всеми силами сохранить их уменьшающееся влияние на авиационную отрасль23.
Во-вторых, некоторые предоставленные ЕАСА полномочия, связанные с принятием различных актов и документов по обеспечению безопасности полетов и международным сотрудничеством в сфере гражданской авиации, а также практическая реализация данных полномочий самим ЕАСА могут вызвать вопросы как в связи с его правовым статусом в рамках общей системы органов и институтов Европейского Союза, так и с учетом положений соответствующей судебной практики ЕС, которые в правовой литературе получили название «доктрина Меро-ни» и согласно которым институты ЕС не вправе делегировать агентству дискреционные полномочия, дающие ему слишком большую свободу действовать по собственному усмотрению24.
23 См.: Pierre J., Guy Peters B. From a club to a bureaucracy: JAA, EASA, and European aviation regulation// Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. Iss. 3. P. 348; Behind and Beyond the Chicago Convention: The Evolution of Aerial Sovereignty / ed. by P. Mendes de Leon, N. Buissing. Kluwer Law International, 2019. P. 101.
24 Среди специалистов по праву ЕС широко распространено мнение, что полномочия агентств, создаваемых в рамках Европейского Союза, ограничены так называемой «доктриной Мерони», которая основана еще на решении Суда Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) по спору между компанией «Мерони» (Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, S.p.A.) и Верховным органом ЕОУС от 13 июня 1958 г. (Case 9/56, Meroni & Co., Industrie Metallurgiche, S.p.A. v. High Authority of the European Coal and Steel Community (European Court Reports 1957—1958. P. 133)). В соответствии с указанным судебным решением Верховный орган ЕОУС не вправе делегировать внешним организациям широкие дискреционные полномочия, дающие им слишком большую свободу действовать по собственному усмотрению (см.: Craig P., De Burca G. Op. cit. P. 70; ChitiE. Op. cit. P. 1420—1421; ChamonM. EU Agencies Between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea // Common Market Law Review. 2011. Vol. 48. P. 1055—1060; Ratajczyk M. Op. cit. P. 133—134). Высказываются также суждения, что вышеуказанное решение Суда ЕОУС 1958 г. на современном этапе имеет лишь ограниченное применение к случаям передачи полномочий агентствам Европейского Союза, поскольку оно было вынесено в рамках Договора об учреждении ЕОУС, а не Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество (в настоящее время ДФЕС), и касалось передачи полномочий юридическому лицу, созданному по национальному законодательству государства — члена ЕОУС. В связи с этим в отношении полномочий современных агентств Европейского Союза более правильным было бы применение решения Суда ЕС по спору между Дж. Романа и Национальным обществом страхования от болезней и инвалидности от 14 мая 1981 г. (Case 98/80, Guseppe Romana v. Institut National d'Assurance Maladie-Invalidite (European Court Reports 1981. P. 1241)). Впрочем, дан-
В частности, согласно Основному регламенту ЕАСА разрабатывает, принимает и издает различные акты и документы по вопросам обеспечения безопасности полетов, включая решения (decisions), заключения (opinions), рекомендации (recommendations), сертификационные требования (certification specifications), приемлемые методы установления соответствия (acceptable means of compliance), инструктивный материал (guidance material), отчеты о расследованиях и инспекторских проверках (reports) и бюллетени по безопасности полетов (safety bulletins)25. За исключением решений ЕАСА, носящих индивидуальный характер и обязательных только для юридических и физических лиц, которым они адресованы (например, решение о приостановлении действия сертификата, выданного ЕАСА, и т. п.), и обязательных решений по внутриорганизационным вопросам деятельности и внутренним процедурам ЕАСА (например, вопросы расходования бюджетных средств; внутриорганизационные аспекты сертификационных процедур, проводимых ЕАСА, и т. д.), вышеперечисленные акты ЕАСА не являются юридически обязательными. Правовое регулирование вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза основано на том, что обязательные правовые акты нормативного характера принимаются институтами ЕС — Советом и Европейским парламентом — в виде поправок к Основному регламенту, предложенных Комиссией ЕС, либо непосредственно Комиссией ЕС в виде актов делегированного законодательства или исполнительных актов, а ЕАСА лишь представляет Комиссии ЕС свои заключения по проектам указанных правовых актов. Между тем на практике многие технические акты ЕАСА (сертификационные требования, приемлемые методы установления соответствия), формально не носящие обязательный характер, содержат настолько важные положения для нормального и безопасного функционирования сертифицируемых объектов и организаций гражданской авиации, что соответствующие авиапроизводители, авиапредприятия и другие субъекты вынуждены их полностью соблюдать.
Также отдельно следует выделить особую категорию технических актов ЕАСА — директивы по летной годности (airworthiness directives) и директивы по безопасности полетов (safety directives)26.
ное решение Суда ЕС 1981 г. еще больше ограничивает пере -
дачу полномочий институтами ЕС организациям, подобным агентствам (см.: Chamon M. Op. cit. P. 1060—1065).
25 Article 76, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
26 Директивы по летной годности (airworthiness directives)
и директивы по безопасности полетов (safety directives) сле-
дует отличать от директив — правового акта ЕС, предусмотренного ст. 288 ДФЕС. Несмотря на схожесть наименований указанных технических актов ЕАСА и правового акта
Директивы по летной годности касаются, например, конкретных типов воздушных судов или авиационных двигателей и предусматривают действия и технические решения, направленные на поддержание достаточного уровня безопасности полетов на воздушных судах и их соответствия сертифицированной типовой конструкции. На основании Регламента Комиссии ЕС № 1321/2014 от 26 ноября 2014 г. данные акты издаются ЕАСА и являются обязательными для выполнения всеми авиапредприятиями и организациями, эксплуатирующими и обслуживающими соответствующие типы воздушных судов и авиационных двигателей на территории государств — членов ЕС27. Кроме того, de facto положения директив по летной годности могут распространяться даже на авиапредприятия, осуществляющие полеты и иную деятельность полностью за пределами Европейского Союза, но при этом эксплуатирующие или обслуживающие воздушные суда, спроектированные и изготовленные в ЕС (например, воздушные суда всех типов "Airbus"); в данном случае ведомства гражданской авиации государств, на территории которых указанные авиапредприятия осуществляют свою деятельность, могут обязать их соблюдать положения директив по летной годности ЕАСА посредством принятия актов своего внутреннего (национального) законодательства28.
ЕС, они коренным образом отличаются друг от друга как с точки зрения их юридической природы, так и по процедуре их принятия. Термин «директивы по летной годности» в качестве наименования соответствующих технических актов широко используется в правовом регулировании в области гражданской авиации во многих странах. Все директивы по летной годности и директивы по безопасности полетов, издаваемые ЕАСА, содержатся на его официальном портале https://ad.easa.europa.eu/.
27 Annex I (Part-M), Commission Regulation (EU)No. 1321/2014 of 26 November 2014 on the continuing airworthiness of aircraft and aeronautical products, parts and appliances, and on the approval of organisations and personnel involved in these tasks.
28 Например, в связи с многочисленными инцидентами, произошедшими с отказом авиационных двигателей CFM56-5 и CFM56-5B в полете на самолетах "Airbus" (A-319/320/321), 9 июля 2012 г. ЕАСА издало директиву по летной годности № 2012-0123, касающуюся использования данных двигателей. Поскольку самолеты A-319/320/321 с перечисленными двигателями эксплуатируются в Российской Федерации, на необходимость выполнения требований директивы по летной годности ЕАСА российскими авиапредприятиями было указано в письме Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиации) № АН1.02-639 от 6 марта 2015 г. На необ -ходимость соблюдения соответствующих положений директив по летной годности ЕАСА российскими авиапредприятиями (со ссылкой на нормы Воздушного кодекса РФ) было указано также в письме Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиации) № Исх-4963/03 от 10 февраля 2020 г.
Директивы по безопасности полетов издаются ЕАСА в соответствии со ст. 76 Основного регламента и также обязательны для субъектов, которым они адресованы (сами государства — члены ЕС, авиапредприятия и иные организации гражданской авиации, иностранные эксплуатанты). В отличие от директив по летной годности, касающихся только поддержания летной годности воздушных судов и других авиационных изделий, директивы по безопасности полетов могут предусматривать необходимость выполнения действий по очень широкому кругу вопросов, связанных с обеспечением безопасности полетов и функционированием объектов и организаций гражданской авиации. Так, 25 июня 2020 г. была издана директива ЕАСА, обязывающая всех иностранных эксплуатантов осуществлять дезинфекцию воздушных судов с целью предотвращения распространения вируса COVID-19 при выполнении авиаперевозок пассажиров в пункты или из пунктов на территории государств — членов ЕС29, а директива ЕАСА от 2 июня 2021 г., изданная после экстренной посадки самолета авиакомпании Ryanair в аэропорту г. Минска 23 мая 2021 г., призывала все государства — члены ЕС ввести для своих авиапредприятий запрет на выполнение полетов в воздушном пространстве Республики Беларусь30.
В научной литературе директивы по летной годности и по безопасности полетов ЕАСА рассматриваются в качестве актов sui generis31. С подобным подходом можно вполне согласиться с учетом того, что данные директивы (директивные указания), по существу содержащие общеобязательные правила поведения, в то же время принимаются в особой форме, а не в виде традиционных обязательных правовых актов, предусмотренных ст. 288 ДФЕС, т. е. регламентов, директив или решений. Также директивы по летной годности и по безопасности полетов показывают, что Основной регламент и Комиссия ЕС предоставляют ЕАСА широкую свободу в правовом регулировании вопросов обеспечения безопасности полетов и деятельности гражданской авиации ЕС в целом и, несмотря на технический характер, они являются мощным правовым инструментом воздействия ЕАСА на авиационную отрасль и ведомства гражданской авиации государств — членов ЕС. Например, после авиационных происшествий с самолетами "Boeing 737 MAX", повлекших гибель всех пассажиров и членов экипажа, в марте 2019 г. были изданы директивы по летной годности и по безопасности полетов ЕАСА, вводившие временный запрет на эксплуатацию всех самолетов моделей "Boeing 737-8" и "Boeing 737-9" ("Boeing 737 MAX") в воздушном пространстве государств —
29 EASA Safety Directive No. 2020-04 of 25 June 2020.
30 EASA Safety Directive No. 2021-02 of 2 June 2021.
31 Cm.: RatajczykM. Op. cit. P. 136.
членов ЕС32, что означало временный вывод из эксплуатации огромного парка воздушных судов.
Очевидно, более точные и аргументированные выводы о правомерности практики по использованию юридически необязательных технических актов и документов ЕАСА (в частности, сертификационных требований) для регулирования важных аспектов деятельности гражданской авиации вместо принятия правовых актов Комиссии ЕС или поправок к Основному регламенту, а также выводы об обоснованности наделения ЕАСА полномочиями по изданию обязательных к исполнению директив по летной годности и по безопасности полетов можно будет сделать лишь при наличии соответствующей судебной практики ЕС, инициированной, например, физическими или юридическими лицами, чьи права, возможно, будут нарушаться данными актами. Однако на сегодняшний день в условиях отсутствия подобной судебной практики можно ожидать, что активное использование ЕАСА своих технических актов будет и далее являться более привлекательной для него формой регулирования тех или иных аспектов деятельности гражданской авиации, поскольку позволяет агентству оперативнее реагировать на технические изменения и прогрессивные научные достижения в авиационной отрасли и дает возможность избежать прохождения более длительной и обременительной процедуры принятия правовых актов Комиссии ЕС, либо поправок к Основному регламенту.
В области международного сотрудничества по во -просам обеспечения безопасности полетов полномочия ЕАСА строго ограничены, и агентство, будучи частью внутриорганизационного механизма Европейского Союза и не обладая самостоятельной международной правосубъектностью, главным образом оказывает лишь помощь Комиссии ЕС в проведении переговоров и развитии международных отношений с государствами, не являющимися членами ЕС, и международными организациями33. Между тем на практике документы, подписываемые ЕАСА на международном уровне, и его деятельность в рамках ИКАО могут показаться выходящими за рамки данных полномочий.
Так, ст. 90 Основного регламента предусматривает, что после предварительной консультации с Комиссией ЕС ЕАСА вправе подписывать с компетентными органами (ведомствами гражданской авиации) третьих государств рабочие договоренности (working arrangements), которые направлены на решение текущих вопросов их сотрудничества в сфере обеспечения безопасности полетов (например, взаимная по-
32 EASA Airworthiness Directive No. 2019-0051R1 of25 March 2019; EASA Safety Directive No. 2019-01 of 12 March 2019.
33 Cm.: Article 90, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
мощь и координация процедур сертификации и контроля за обеспечением безопасности полетов, обмен информацией, касающейся безопасности полетов, оказание помощи в подготовке авиационных специалистов и т. д.), но при этом данные рабочие договоренности не создают международно-правовых обязательств ни для самого Европейского Союза, ни для его государств-членов. Некоторые специалисты по воздушному праву ЕС пытаются преувеличить роль рабочих договоренностей ЕАСА, утверждая, что они устанавливают правовые обязательства непосредственно для ЕАСА и ведомств гражданской авиации третьих государств34. Кроме того, содержащиеся в текстах некоторых рабочих договоренностей положения, которые более характерны для международных договоров, нежели для документов рекомендательно -го характера (например, статьи о вступлении в силу и прекращении действия рабочих договоренностей), также могут ввести в заблуждение относительно их юридической природы35. Однако, по нашему мнению, любые попытки рассмотрения рабочих договоренностей в качестве юридически обязательных документов ошибочны, поскольку ЕАСА, не являясь самостоятельным субъектом международного права и не обладая соответствующими полномочиями заключать международные договоры от имени Европейского Союза, не может вступать в какие-либо соглашения, создающие международно-правовые обязательства. Следовательно, выполнение рабочих договоренностей зависит исключительно от доброй воли их сторон и не должно вызывать неоправданных ожиданий у ведомств гражданской авиации государств, не являющихся членами ЕС. Для того чтобы деятельность гражданской авиации, включая вопросы контроля за обеспечением безопасности полетов, регулировалась на основе юридически действительных международно-правовых обязательств, третьи государства должны заключить с Европейским Союзом (и возможно, одновременно с участием государств — членов ЕС) полноценные международные договоры о воздушном транспорте или о безопасности полетов, которые получают в настоящее время все большее распространение в практике ЕС36.
Деятельность ЕАСА в рамках ИКАО также может казаться независимой, несмотря на ограниченные полномочия агентства в международных отно-
34 См.: Rita Sousa Uva. Op. cit. P. 417.
35 См., например: Working Arrangement on Airworthiness between the European Aviation Safety Agency (EASA) and the Federal Air Transport Agency of the Russian Federation (FATA) of 29 January 2018; Working Arrangement between the European Union Aviation Safety Agency (EASA) and the Directorate General of Civil Aviation of India (DGCA) of 14 September 2021.
36 Например, двусторонние соглашения о безопасности полетов заключены Европейским Союзом с Бразилией, Канадой и США.
шениях. Так, именно ЕАСА в лице своего представителя, а не Европейский Союз в целом участвует в качестве наблюдателя в заседаниях одного из постоянных органов ИКАО — Аэронавигационной комиссии, а равно в работе некоторых совещаний, проводимых ИКАО37. Более того, Основной регламент содержит, на первый взгляд, парадоксальное положение о действии ЕАСА в рамках ИКАО в качестве региональной организации по контролю за обеспечением безопасности полетов (РОКБП)38. Но подобное независимое положение ЕАСА в работе ИКАО ни в коей мере не указывает на расширение полномочий ЕАСА в сфере международного сотрудничества либо повышение его статуса до уровня самостоятельного субъекта международного права, а, скорее, является следствием не всегда последовательного и обоснованного подхода самой ИКАО к определению статуса органов (агентств), подобных ЕАСА. Например, в ряде документов ИКАО, касающихся системы контроля за обеспечением безопасности полетов, под термином «РОКБП» понимаются не только международные межправительственные организации, функционирующие на региональном уровне, но и органы по контролю за обеспечением безопасности полетов региональных интеграционных объединений и другие формы межгосударственного сотрудничества39, что позволяет ЕАСА действовать как самостоятельная РОКБП в ходе некоторых совещаний ИКАО. В то же время в работе высшего органа ИКАО — Ассамблеи — и конференциях более высокого уровня, созываемых под эгидой ИКАО, представители ЕАСА (наряду с представителями Комиссии ЕС и других органов и институтов ЕС) участвуют лишь в качестве членов делегации Европейского Союза, имеющего статус наблюдателя40.
Таким образом, опыт создания и функционирования ЕАСА показывает, что в условиях быстрого развития авиационной отрасли, постоянного совершенствования и усложнения авиационной техники, расширения международной кооперации с участием авиапредприятий и авиапроизводителей и одновременного дефицита кадровых, технических и научных ресурсов в области авиации региональное сотрудни-
37 См., например, протоколы заседаний Аэронавигационной комиссии ИКАО AN Min. 215-3 от 6 октября 2020 г. и AN Min. 217-1 от 18 мая 2021 г.
38 Article 90, Regulation (EU) No. 2018/1139 of the European Parliament and of the Council. July 4, 2018.
39 Руководство по организации контроля за обеспечением безопасности полетов, Часть В «Создание региональной организации по контролю за обеспечением безопасности полетов и управление этой организацией». 2-е изд. ИКАО, 2011. С. (v) (ICAO Doc. 9734 AN/959).
40 См., например: Доклад и протоколы Исполнительного комитета 39-й сессии Ассамблеи ИКАО. ИКАО, 2019. С. 3—6
(ICAO Doc. 10082, A39-EX).
чество государств является эффективным, а иногда незаменимым средством решения различных проблем контроля за обеспечением безопасности полетов. При этом на примере ЕАСА видно, что любое расширение полномочий регионального органа по контролю за обеспечением безопасности полетов в направлении регулирования все большего круга вопросов деятельности гражданской авиации должно происходить крайне взвешенно и осторожно и учитывать интересы как самой авиационной отрасли, так и всех государств-членов, поскольку именно государства, оставаясь единственными участниками Чикагской конвенции, в любом случае продолжают нести вытекающие из нее международно-правовые обязательства, связанные с безопасностью полетов на своей территории.
Оценивая в целом сформировавшуюся на сегодняшний день систему правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов в рамках Европейского Союза, можно констатировать, что она позволяет поддерживать безопасность полетов в ЕС на достаточно высоком уровне, о чем, в частности, свидетельствуют статистические показатели авиационных происшествий в указанном регионе41. Представляется, что подобные позитивные результаты достигнуты в том числе благодаря решению следующих задач на основе взаимодействия ЕАСА, Комиссии ЕС и самих государств — членов ЕС:
предотвращение доступа на рынок авиатранспортных и иных услуг в области гражданской авиации ЕС авиапредприятий и других организаций, которые не соответствуют требованиям в области безопасности полетов, установленным международными стандартами ИКАО и правовыми актами ЕС;
постоянный контроль за выполнением авиапредприятиями, авиапроизводителями и иными организациями гражданской авиации правил в области безопасности полетов в рамках ЕС;
оперативное реагирование в случаях, когда деятельность авиапредприятий и иных организаций гражданской авиации создает серьезные риски для безопасно -сти полетов, включая приостановление данной деятельности на территории государств — членов ЕС.
41 По данным Международной ассоциации воздушного транспорта (ИАТА), коэффициент авиационной аварийности (рассчитывается как количество авиационных происшествий на один миллион вылетов) в европейском регионе, объединяющем, главным образом, государства — члены Европейского Союза, составляет 0,76 за период с 2016 по 2020 г. Для сравнения: подобный коэффициент за тот же период в Африке со -ставляет 5,34, в Азиатско-Тихоокеанском регионе — 1,62, в регионе государств — членов СНГ — 4,89, в регионе Латинской Америки и Карибского бассейна — 2,13, в Ближневосточном и Североафриканском регионе — 1,7, в Североамериканском регионе — 1,04, а в Североазиатском регионе — 0,14 (Safety Report 2020 (Issued April 2021). 57th ed. International Air Transport Association. Montreal; Geneva. 2021. P. 140—185).
Позитивный опыт ЕС по обеспечению безопасности полетов на региональном уровне, а также проблемы, возникающие в этой сфере, полезно учитывать как в целях дальнейшего развития сотрудничества России с ЕС, так и в процессе углубления интеграции в области гражданской авиации в рамках ЕАЭС. В связи с этим необходимо отметить следующее:
ввиду отсутствия у ЕАСА самостоятельной правосубъектности и полномочий на заключение международных договоров от имени Европейского Союза любые договоренности (working arrangements), подписываемые непосредственно между ЕАСА и Федеральным агентством воздушного транспорта (Рос-авиацией), должны рассматриваться исключительно в качестве временной меры, которая не может заменять необходимость заключения полноценных международных договоров, регулирующих различные вопросы в области гражданской авиации, между Российской Федерацией, с одной стороны, и ЕС либо его государствами-членами, с другой стороны;
в случае принятия государствами — членами ЕАЭС решения о создании единого органа по регулированию и контролю за обеспечением безопасности полетов целесообразно, чтобы такой орган стал частью внутри-организационного механизма ЕАЭС, его деятельность была основана на праве ЕАЭС, а его правовой статус на территории государств — членов ЕАЭС и в отношениях с третьими государствами был сразу четко определен в момент его учреждения и позволял бы данному органу оперативно решать различные технические задачи, связанные с деятельностью гражданской авиации;
принимая во внимание практические проблемы, с которыми в настоящее время сталкиваются ЕАСА и государства — члены ЕС при расширении компетенции ЕАСА в отношении различных аспектов деятельности гражданской авиации, любая передача полномочий от государств — членов ЕАЭС органу ЕАЭС по вопросам сертификации и контроля за безопасностью полетов должна происходить постепенно (поэтапно) и крайне осторожно, чтобы не вызывать негативной реакции и противодействия со стороны ведомств гражданской авиации государств — членов ЕАЭС и организаций авиационной отрасли;
создание в рамках ЕАЭС системы правового регулирования вопросов обеспечения безопасности полетов, включая учреждение соответствующего единого органа по этим вопросам, целесообразно осуществлять одновременно с формированием единого рынка воздушного транспорта ЕАЭС, чтобы внутри данного рынка действовали единые правила, касающиеся как экономических, так и технических аспектов деятельности гражданской авиации;
с учетом требований международных стандартов ИКАО, содержащихся в приложении 13 («Расследование авиационных происшествий и инцидентов») к Чикагской конвенции, орган ЕАЭС по вопросам сертификации и контроля за безопасностью полетов, который может быть создан наподобие ЕАСА, должен будет сохранять независимость от любых органов по расследованию авиационных происшествий, создаваемых государствами — членами ЕАЭС.
Список литературы
Behind and Beyond the Chicago Convention: The Evolution of Aerial Sovereignty / ed. by P. Mendes de Leon, N. Buissing. Kluwer Law International, 2019.
Chamon M. EU Agencies Between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea // Common Market Law Review. 2011. Vol. 48.
Chiti E. An Important Part of the EU's Institutional Machinery: Features, Problems and Perspectives of European Agencies // Common Market Law Review. 2009. Vol. 46.
Craig P., De Burca G. EU Law. Oxford University Press, 2011.
Groenleer M., Kaeding M., Versluis E. Regulatory governance through agencies of the European Union? The role of the European agencies for maritime and aviation safety in the implementation of European transport legislation// Journal of European Public Policy. 2010. Vol. 17. Iss. 8.
Mendes de Leon P. Introduction to Air Law. Wolters Kluwer, 2017.
Pierre J., Guy Peters B. From a club to a bureaucracy: JAA, EASA, and European aviation regulation// Journal of European Public Policy. 2009. Vol. 16. Iss. 3.
Ratajczyk M. Regional Aviation Safety Organisations: Enhancing Air Transport Safety through Regional Cooperation. Kluwer Law International, 2015.
Rita Sousa Uva. The International Dimension of EASA Under the New Basic Regulation // Air & Space Law. 2018. No. 4, 5.
Thatcher M. The creation of European regulatory agencies and its limits: a comparative analysis of European delegation // Journal of European Public Policy. 2011. Vol. 18. Iss. 6.
Стрежнева М. В., Прохоренко И. Л. Управление экономикой в Европейском Союзе: институциональные и политические аспекты. М., 2013.
Энтин Л. М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009—2017 годы. М., 2009. References
Behind and Beyond the Chicago Convention: The Evolution of Aerial Sovereignty. Ed. by P. Mendes de Leon, N. Buissing. Kluwer Law International, 2019.
Chamon M. EU Agencies Between Meroni and Romano or the Devil and the Deep Blue Sea. Common Market Law Review, 2011, vol. 48.
Chiti E. An Important Part of the EU's Institutional Machinery: Features, Problems and Perspectives of European Agencies. Common Market Law Review, 2009, vol. 46.
Craig P., De Burca G. EU Law. Oxford University Press, 2011.
Entin L. M. Law of the European Union. New stage of evolution: 2009—2017. Moscow, 2009. (In Russ.)
Groenleer M., Kaeding M., Versluis E. Regulatory governance through agencies of the European Union? The role of the European agencies for maritime and aviation safety in the implementation of European transport legislation. Journal of European Public Policy, 2010, vol. 17, iss. 8.
Mendes de Leon P. Introduction to Air Law. Wolters Kluwer, 2017.
Pierre J., Guy Peters B. From a club to a bureaucracy: JAA, EASA, and European aviation regulation. Journal of European Public Policy, 2009, vol. 16, iss. 3.
Ratajczyk M. Regional Aviation Safety Organisations: Enhancing Air Transport Safety through Regional Cooperation. Kluwer Law International, 2015.
Rita Sousa Uva. The International Dimension of EASA Under the New Basic Regulation. Air & Space Law, 2018, no. 4, 5.
Strezhneva M. V., Prokhorenko I. L. Administration of economy in the European Union: institutional and political aspects. Moscow, 2013. (In Russ.)
Thatcher M. The creation of European regulatory agencies and its limits: a comparative analysis of European delegation. Journal of European Public Policy, 2011, vol. 18, iss. 6.
Информация об авторе
А. А. Баталов, заместитель представителя Российской Федерации при Международной организации гражданской авиации (ИКАО), кандидат юридических наук, магистр международного воздушного и космического права (LL. M., Leiden University)
