CC BY
79Хащина Э.Э.
к.ю.н., доцент кафедры конституционного и административного права Курского государственного
университета
еИепЬег^ 1408@gmail.com
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СТАТУСА КВЕБЕКА В КАНАДСКИХ ПРАВОВЫХ МЕХАНИЗМАХ ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ СЕЦЕССИИ1
Ключевые слова: сецессия, Квебек, антисецессионные механизмы, канадский федерализм, автономия, языковая политика, иммиграционная политика, акт о ясности.
Предотвращение сецессии и сохранение единства государства - сложный и многофакторный процесс, затрагивающий одновременно экономическую, политическую, социальную, культурную и иные сферы. В то же время право, будучи основным инструментом государственного воздействия на различные сферы общественных отношений, затрагивает все эти области, закрепляя достигнутые договоренности и оформляя отношения между материнским государством и субъектом, претендующим на отделение. Безусловно, специфика каждой страны, включая особенности правовой системы, национально - культурный и этнический состав населения определяет свой особый индивидуальный путь сохранения целостности, и те средства, которые эффективны в одной стране, не могут гарантированно предотвратить выход отдельной территории из состава другого государства. Тем не менее, изучение положительного опыта различных стран может оказаться полезным и позволит выявить наиболее универсальные антисецессионные механизмы. В этом отношении опыт Канады представляет особый интерес для российских исследователей, что напрямую связано с полиэтническим составом населения этой страны.
Провинция Квебек представляет собой территорию компактного проживания франкофонов - лиц, чьим основным языком является французский язык, при том что для большинства канадцев родным языком является английский. Однако проблемы сосуществования франко - и англо-канадцев, обострившиеся в середине XX в., были связаны, главным образом, с экономическими причинами. Французское население придерживалось традиционного уклада жизни, проживая, преимущественно, в сельской местности и ведя натуральное хозяйство, в то время как англоканадцы ориентировалась на урбанизацию и индустриализацию, активно развивая промышленность и поддерживая экономические связи с метрополией. Это привело к экономическому отставанию франко -канадцев и росту недовольства жителей провинции, которое однако долгое время носило латентный характер. Впоследствии, приход к власти радикально настроенных политических сил, выдвигающих требования от предоставления провинции привилегированного статуса до признания ее независимости, привели к возникновению реальной угрозы целостности канадской Федерации. В 1980 г. был проведен первый референдум по вопросу о политическом суверенитете Квебека, по итогам которого сторонники независимости проиграли, получив лишь 40,4% голосов в свою поддержку. В 1994 г. Квебекская партия вновь одержала победу на провинциальных выборах и в 1995 г. был проведен второй референдум о независимости Квебека, который показал увеличение числа сторонников суверенитета, составивших 49,4% от голосовавших (среди франкоканадцев за суверенитет проголосовало 60%). Несмотря на расширение электоральной поддержки Квебекской партии, ей не удалось получить необходимый результат - 50% + 1 голос. Серьезные споры, возникшие между сторонниками и противниками суверенитета, связанные, в том числе, с правильностью подсчета голосов, побудило федерацию искать новые пути регламентации данного вопроса.
Канадские правовые механизмы, направленные на предотвращение сецессии, можно условно разделить на две группы: во -первых, допускающие сецессию, но направленные на ее сдерживание, посредством закрепления определенной процедуры выхода, и во -вторых, направленные на предоставление региону автономии при условии его нахождения в составе федерации. В рамках первой группы механизмов решающее значение имеет решение Верховного Суда Канады по вопросу о допустимости отделения Квебека 1998 г., в котором суд указал что любое одностороннее отделение (сецессию) Квебека следует считать незаконным, указав на необходимость выполнения формального и материального требований: конституционной реформы, в результате которой данный вопрос должен быть урегулирован на самом высоком уровне, и «ясности» выносимого на референдум вопроса и требований к его результатам. В принятом в связи с этим решением Акте о реализации требования ясности, изложенного Верховным судом Канады в связи с делом о суверенитете Квебека, от 29.06.2000 г. предпринята попытка детальной регламентации формальных аспектов сецессии, которая однако оставила открытым ряд вопросов, которые нашли отражение на уровне законодательства провинции. Закон об осуществлении прав и прерогатив квебекского народа и провинции Квебек конкретизировал требования относительно результатов референдума, установив официально достаточность значения 50% + один голос из
1 Исследование выполнено пои финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта «Теоретические основы правовых механизмов предотвращения сецессии», номер гранта: 20-011-00418.
числа действительных голосов для принятия решения. В 2018 г. Высший суд Квебека признал данный закон не противоречащим конституции, аргументируя свое решение исторической преемственностью нормы - именно такого количества голосов достаточно для принятия решений в большинстве других канадских провинций. Тем самым Высший суд провинции смягчил возможные негативные последствия Акта о реализации требования ясности1.
Верховный Суд Канады и федеральное правительство, допуская формальную возможность сецессии, но установив необходимость соблюдения особой демократической процедуры, обеспечивающей учет мнения жителей пр о-винции, создали тем самым важный правовой механизм ее сдерживания. Однако не менее важную роль для достижения этой цели играют механизмы, направленные на предоставление региону автономии.
В процессе разработки действующих правовых механизмов предотвращения сецессии канадское правительство прошло долгий путь от формального закрепления статуса франко -канадцев как равноправной части канадского общества до создания действенного правового инструментария в виде законов, актов судебного толкования и соглашений, обеспечивающих признание особого положения Квебека при сохранении взаимовыгодного взаимодействия провинции с федеральными властями. Федеральное правительство в своем стремлении уменьшить влияние политических сил, настаивающих на выделении Квебека из состава Канады, издает значительное количество нормативных актов, предоставляющих провинции определенные привилегии и воздерживается от регламентации тех вопросов, решение по которым должны принимать власти Провинции. Так, например, на сегодняшний день Квебеку предоставлены широкие полномочия по регламентации социальной сферы (социальные пособия, пенсионное обеспечение, образовательная сфера и другие), право вступать в международные отношения, самостоятельно регулировать имм играционные вопросы и др.
Для более глубокого понимания сущности данных механизмов представляется необходимым рассмотреть их на примере конкретных сфер общественной и политической жизни.
Одним из наиболее важных вопросов в отношениях между Канадой и Квебеком является языковая политика. Количество англо-канадцев по итогам переписи 2011 г. составило 57,2%, франко -канадцев - 21,4%. В Квебеке, напротив, франко-канадцы составляют более 84% населения. Таким образом, англофоны, несмотря на их преобладание на территории всей Канады, являются языковым меньшинством в провинции Квебек.
Конституция 1867 г. официально закрепляла два государственных языка: английский и французский, однако в большинстве провинций Канады за исключением Квебека французский язык всегда занимал второстепенное положение. Несмотря на закрепленный в Конституции билингвизм на практике франкофоны не могли использовать предоставленные им конституционные права. В федеральных административных органах и судах, в том числе в Квебеке, использовался лишь английский язык, вплоть до 1959 г. не осуществлялся синхронный перевод дебатов в Палате Общин (в Сенате до 1964 г.)2. Ситуация изменилась в связи с принятием Конституционного акта 1982 г., который не только подтвердил курс на билингвистскую этническую политику, но и официально закрепил использование дву х языков в федеральных органах государственной власти и провинции Новый Брансуик, предоставив остальным провинциям самостоятельно решать вопросы, связанные с используемым на их территории официальным языком3.
Однако еще до принятия Конституционного акта в Квебеке были приняты собственные законы о языке - Закон об официальных языках 1974 г. и Хартия французского языка 1977 г., целью которых было закрепление единственного официального языка Провинции - французского. Кроме того, ст. 73 Хартии закрепляла следующую норму: «Могут получать образование на английском языке, по требованию их отца и матери, дети, отец и мать которых получили в Квебеке начальное образование на английском языке» 4. Эта норма фактически исключала возможность выбора жителями Квебека англоязычного учебного заведения, в то время как Конституционный акт предоставлял родителям право выбора. Впоследствии Верховный Суд Канады признал это положение Хартии неконституционным. Власти Квебека с этим выводом не согласились, ссылаясь на то, что Хартия была принята за пять лет до Конституционного акта. Некоторые действующие положения законов Квебека, предусматривающие исключительное использование французского языка, по-прежнему не отменены и находятся в противоречии с Конституцией Канады.
Канадское правительство последовательно отстаивало принцип равенства двух официальных языков, что подтвердилось в канадском законе об официальных языках (Loi sur les langues officielles)5 1988 г. Данный акт установил, что все законы и нормативные акты, издаваемые федеральными учреждениями, должны осуществляться на двух языках, жители Канады получили право направлять обращения в органы государственной власти на любом официальном языке. Судьи по новому закону были наделены обязанностью заслушивать и принимать письменные показания на любом из официальных языков без помощи переводчика. Кроме того, закон потребовал исполнения всех вывесок в федеральных органах как на английском, так и на французском языках.
На сегодняшний день статус французского языка в Квебеке получил нормативное закрепление в результате франкофонской государственной политики, последовательно проводимой провинциальным правительством. Квебек
1 Андреева Г.Н. Опыт законодательного регулирования сенессий в трех странах СССР, КНР, Канаде // Lex Russica. 2020. -
№ 11 (168). - https://doi.org/10.17803/1729-5920.2020.168.11.118-128
2
Corbeil J.-Cl. Théorie et pratique de la planification linguistique // Langues et usage des langues. - Québec: Conseil de la langue française, 1990. - Р. 13-27.
3 См. Кожемякина В.А. Особенности языковой политики Квебека // Альманах современной науки и образования. 2015. -№ 10 (100). - С. 62-67
4 Recueil des législations linguistiques dans le monde. T. 1. Le Canada fédéral et les pr ovinces canadiennes. - Quebec: Centre International de recherche en aménagement linguistique, 1994. - P. 177.
5 Loi sur les langues officielles de 1988. - https://www.axl.cefan.ulaval.ca/amnord/cnd-loi-languesofficielles1988.html
стал франкоязычной территорией Канады, а французский язык стал символом квебекской идентичности. В то же вр е-мя, стоит отметить, что языковая политика, проводимая канадскими властями, направлена на равноправие английского и французского языка, что демонстрирует стремление федерации к компромиссу, в то время как политика провинции в данной сфере не учитывает в должной мере интересы англофонов.
Важным аспектом правового регулирования положения провинции Квебек в составе Канадской федерации стала ее международная правосубъектность. Конституционный акт 1867 г. не содержал положений о федеральной или провинциальной компетенции в сфере международных отношений в связи тем, что в это время Канада была британским доминионом, и все внешнеполитические полномочия формально принадлежали Великобритании. В первой половине XX в. субъекты Канадской федерации практически не принимали участие в международных отношениях, однако впоследствии отсутствие конституционной нормы стало причиной двойственного подхода в решении вопроса о внешнеполитической компетенции составных частей федеративного канадского государства.
Стоит отметить, что межгосударственные отношения независимых государств и международные отношения частей государств (автономий) нельзя считать равнозначными понятиями, и вопрос о пределах компетенции как федеративного государства, так и его субъектов является дискуссионным. Наиболее распространена позиция, согласно которой говорить о наличии международной правосубъектности у субъектов федерации нельзя, поскольку «международная правосубъектность рождается лишь из факта признания другими государствами в качестве независимого, самостоятельного государства, которое только и может стать субъектом международного права, устанавливать вследствие этого дипломатические и консульские отношения с зарубежными государствами и международными организациями»1. В то же время это не означает абсолютного запрета на участие регионов в международных и внешнеэкономических связях, пределы которого должны определяться федерацией и не являются тождественными международным связям правительств национальных государств.
Внешнеполитическая активность провинциального правительства берет начало в 60 -х гг. XX в., что непосредственно связано с «Тихой революцией». Квебеком были предприняты первые шаги в этой сфере, направленные, главным образом, на Францию как историческую родину франко-канадцев: провинция заключила ряд международных договоров в рамках провинциальной компетенции - в сфере образования и культуры2. В этом отношении примечательны публичные выступления министра образования Квебека П. Жерен-Лажуа в 1965 г., в рамках которых были сформулированы тезисы о необходимости предоставить Провинции право участвовать в деятельности международных неполитических организаций, а также заключать международные договоры по тем вопросам, которые Конституция Канады относит к компетенции регионов. В основу данного тезиса была положена идея о том, что право прим е-нять международные договоры и право заключать их представляют собой два основных этапа единой операции, и от-
3
деление их друг от друга не имеет смысла .
В 1967 г. провинциальным законом Министерство федерально -провинциальных дел Квебека было преобразовано в министерство межправительственных дел, которое помимо ранее предоставленных ему полномочий по регламентации отношений с федеральным центром и другими провинциями наделялось компетенцией в сфере международных отношений. В 1974 г. был принят Закон «О Министерстве межправительственных дел»4, согласно которому глава правительства наделялся правом внесения в Национальную Ассамблею предложений о ратификации международных договоров. За последующие годы в данный закон неоднократно вносились поправки, однако вплоть до настоящего времени Министерство межправительственных дел остается главным органом, отвечающим за внешнеполитическую деятельность Провинции5.
Доктрина Жерен-Лажуа, как и действия Квебека на международной арене, изначально были негативно восприняты федеральным правительством, представители которого утверждали, что только Канада в лице Правительства имеет право вступать в договорные отношения с другими государствами, и обладает международной субъектностью6, «внешняя политика представляет собой важнейшее выражение суверенитета страны и не может быть фрагментиро-ванной»7. Данная позиция нашла отражение в ряде документов, изданных федеральным правительством в 70 -е годы.
Приход к власти Квебекской партии, проведение первого референдума о независимости Провинции заставило федеральные власти изменить позицию по отношению к ее внешнеполитической деятельности. В целях преодоления возникшего кризиса федеральные власти пошли навстречу внешнеполитическим притязаниям Провинции, и уже в 1984 г. премьер-министр М.Б. Малруни официально признал «особое положение» Квебека в международных делах, а также его право поддерживать регулярные внешнеполитические контакты с Францией, пока они затрагивают и продвигают вопросы, которые не вторгаются в федеральную юрисдикцию8.
1 Фарукшин А.М. Международные связи субъектов федераций в свете судебной практики // Ученые записки Казанского государственного университета. 2009. - Т. 151, кн. 1. - С. 180.
2 См.: Данилов С.Ю. Эволюция канадского федерализма. - М.: ВШЭ, 2012. - С. 105.
3 Les relations internationales du Quebec depuis la doctrine Gerin-Lajoie (1965-2005). Le pro-longement exterieure des competences internes / Sous la dir. de Stephane Paquin. - Québec, 2006. - P. 285-292.
4 Loi sur le Ministère des relations internationales. Liste et historique des modifications, 1967-2007 / Gouvernement du Québec. 2007. - http://www.mrif.gouv.qc.ca/Content/documents/fr/Loi_mri.pdf
5 В настоящее время официальное название ведомства - «Министерство международных отношений и Франкофонии».
6 Canadian Foreign Policy, 1945-2000: Major Documents and Speeches / Ed. by A.E. Blanchette. - Ottawa, 2000. - P. 228.
7 Ibid.
8 La politique internationale du Québec. La force de l'action concertée / Gouvernement du Québec. 2006. - P. 149.
Стоит отметить, что предшественники М.Б. Малруни, несмотря на бескомпромиссную позицию по поводу международной деятельности Квебека, тем не менее, не предпринимали каких-либо правовых и политических шагов по ограничению данной деятельности. Однако лишь в 1984 г. внешнеполитические полномочия Провинции, отраженные в доктрине Жерен-Лажуа, были официально признаны федеральным Правительством. Доктрина Жерен-Лажуа в 2004 г. получила новое звучание в заявлении премьер -министра Жана Шаре, выдвинувшего тезис о том, что «обладая полномочиями для выполнения международных обязательств, именно Квебек должен быть тем субъектом, который примет на себя соответствующие обязательства» \
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Канадской федерации достигнут негласный компромисс в толковании вопроса о соотношении международных связей федерации и субъектов. На сегодняшний день Квебек является активным участником международных отношений, поддерживая наиболее тесные связи с Францией. Примером тому может деятельность провинции в рамках соглашения о свободной торговле между Канадой и ЕС. Помимо этого Квебек является участником более 700 соглашений с 80 суверенными государствами, имеет 28 собственных зарубежных представительств2. С 2006 г. Квебек аккредитован в составе постоянной канадской делегации при ЮНЕСКО. Полагаем, что столь активная внешнеполитическая деятельность Квебека возможна лишь благодаря поддержке или «молчаливому согласию» федерального правительства, которое даже в периоды обострения отношений между центральной и региональной властями не препятствовало установлению контактов Провинции с зарубежными государствами и, в особенности, с Францией. Достижение компромисса по столь чувствительному для квебекцев вопросу, безусловно, можно считать важным правовым механизмом предотвращения сецессии. Полагаем, что данное негласное соглашение нуждается в конституционном или законодательном закреплении.
Важным элементом системы сдерживания сецессии стала регламентация иммиграционной политики. Канадское правительство организовало сложную, многоступенчатую систему регулирования иммиграции3, учитывающую интересы всех провинций, и предполагающую наличие у Квебека исключительных даже в сравнении с другими регионами полномочий.
В отношении провинции Квебек сложилась неоднозначная ситуация: с одной стороны, установление правовых основ регулирования иммиграционной сферы, относится к ведению федерации (провинции вправе самостоятельно осуществлять отбор иммигрантов, однако окончательное решение, включая оформление визы осуществляется Министерством гражданства и иммиграции Канады); с другой - не признавшая Конституционный акт 1982 г. Провинция осуществляет активную правовую регламентацию статуса иммигрантов, включая выдачу визы. Это стало возможным в связи с принятием специального соглашения между Квебеком и Канадой ( L'Accord Canada-Québec)4, предоставившего Провинции право отбора иммигрантов, которым в случае их соответствия требованиям, установленным региональным законодательством, должен выдаваться специальный документ - Квебекский сертификат миграционного отбора. Иммиграционная программа Квебека практически независима от федеральной, в то же время, проверка кандидата на благонадежность, отсутствие заболеваний, препятствующих переселению, находится в ведении федеральных властей.
В последние годы власти Квебека приняли ряд законодательных актов, основной целью которых является решение вопроса об интеграции прибывающих в Провинцию иммигрантов, не владеющих французским языком. В июне 2019 г. Национальная ассамблея Квебека приняла так называемый «Акт об иммиграции» (Закон «О повышении социально-экономического процветания Квебека и адекватном удовлетворении потребностей рынка труда путем успешной интеграции иммигрантов»)5. Данный акт существенно ужесточает требования к иммигрантам, направленные на обеспечение их интеграции во франкоговорящее сообщество Квебека. Основным условием правомочности проживания является владение французским языком, подтвержденное одним из трех способов: результат стандартизированного теста, выполнение языковых требований профессионального заказа, или же получение диплома о среднем или высшем образовании, при условии, что обучение происходило на французском языке и длилось не менее трех лет. Помимо этого, с 1 января 2020 г. для получения разрешения на трудоустройство иммигрант должен продемонстрировать знание «демократических ценностей и ценностей Квебека», выраженных в Квебекской хартии прав и свобод человекех .
При этом стоит отметить, что политика, проводимая правительством Квебека, не ограничивает иммиграцию, а лишь направляет ее в соответствующее русло. В провинции разработаны многочисленные иммиграционные программы для квалифицированных рабочих (Программа регулярных квалифицированных рабочих (PRTQ), Программа опыта Квебека (PEQ), Пилотная программа по постоянной иммиграции работников искусственного интеллекта, Пилотная программа постоянной иммиграции для обслуживающего персонала и другие). Предусмотрены меха-
1 Le Devoir. 2005. - 9 mars. - https://www.ledevoir.com/
2
Акимов Ю.Г. Канадский федерализм и конституционно-правовой статус квебекской парадипломатии // Управленческое консультирование. - СПб., 2016. - № 11 (95). - https://cyberleninka.rU/article/n/kanadskiy-federalizm-i-konstitutsionno-pravovoy-status-kvebekskoy -p aradip lomatii
Франгулян М. Правовое регулирование иммиграции в Канаде и России: сравнительный анализ // Кадровик. 2008. - № 4. -
С. 39.
4 Canada-Québec Accord relating to Immigration and Temporary Admission of Aliens. 1991. - February 5. -https://www.canada.ca/en/immigration-refugees-citizenship/corporate/mandate/policies-operational-instructions-
agreements/agreements/federal-provincial-territorial/quebec/canada-quebec-accord-relating-immigration-temporary-admission-aliens.html
5 Regulation Respecting Immigration to Québec. - http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/en/informations/news/news-2019/new-changes.html
6 Changes to the Québec Immigration Regulation. - http://www.immigration-quebec.gouv.qc.ca/en/informations/news/news-2019/new-changes.html
низмы для решения через трудовых иммигрантов проблемы малонаселенности отдаленных районов Квебека, сокращены сроки рассмотрения заявок и т.п., однако в отношении языковых и ценностных требований к прибывающим в Квебек мигрантам власти Провинции занимают бескомпромиссную позицию.
На сегодняшний день Акт об иммиграции вступает в противоречие с федеральным законодательством, поскольку согласно конституционным положениям правовая регламентация приема и обу стройства мигрантов является предметом ведения Канады. Кроме того, провинция не обладает компетенцией в решении вопросов приобретения гражданства, условием получения которого помимо иммиграционной визы и сертификата является соблюдение иных требований, в частности постоянное проживание на территории Канады в течение определенного срока. Дальнейшим направлением развития взаимодействия федеральных и провинциальных властей может стать конституционное закрепление полной автономии Провинции в сфере иммиграционных отношений, с требованием о котором выступает действующее правительство.
Подводя итог, мы можем констатировать, что между Канадой и провинцией Квебек был достигнут компромисс по отдельным, важным для региона вопросам, что позволяет сдерживать сепаратизм и вырабатывать политику, направленную на удовлетворение интересов как населения провинции, так и Канады в целом. Однако вплоть до сегодняшнего дня остается нерешенным ряд вопросов, в частности, не нашел отражения в конституционных актах перечень дополнительных прав Квебека, закрепленных в отдельных законах, соглашениях и резолюциях, не имеющих значения конституционных документов. Поиск правовых механизмов предотвращения сецессии - это непрекращающийся процесс, и канадскому правительству предстоит дальнейшая регламентация взаимоотношений с провинцией Квебек.
