CC BY
55ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ: ЗЕРКАЛО СОСТОЯНИЯ ОБЩЕСТВА
Правовое регулирование создания политических партий в России и Казахстане и его влияние на формирование партийных систем
Фёдор Долгих*
Настоящая статья является опытом сравнительного исследования развития партийных систем в России и Казахстане и правового регулирования данного процесса. Задачей исследования является анализ проблем создания политических партий в Российской Федерации и в Республике Казахстан. В качестве критериев сравнения выбраны закреплённое в законе понятие политической партии, требования, предъявляемые к политической партии, порядок её создания и государственной регистрации, ограничения на создание и деятельность политических партий, а также влияние законодательства о политических партиях во взаимосвязи с избирательным законодательством на партийную систему. Статья опирается на анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации и Республики Казахстан, регламентирующих создание и деятельность политических партий. На основании проведённого анализа законодательства о политических партиях Российской Федерации и Республики Казахстан делается вывод о сходстве правового регулирования создания и государственной регистрации политических партий - но при том, что требования, предъявляемые к политическим партиям в Республике Казахстан, являются значительно более жёсткими по сравнению с Россией. Статья констатирует, что в обоих государствах сходные факторы развития (даже при имеющихся различиях) привели к формированию многопартийных систем с одной доминирующей партией.
^ Политические партии; создание партий; регистрация партий; партии и 001: 10.21128/1812-7126-2016-4-92-106 выборы; партийная система; Российская Федерация; Республика Казахстан
1. Введение
В России и у большинства её ближайших соседей — бывших союзных республик, входивших в состав СССР, за последние два с половиной десятилетия различными темпами осуществляются процессы формирования многопартийных систем, протекающие в сложных политических условиях: сказываются недостаток демократических традиций, сравнительно невысокая политическая активность большинства населения. Сходство происходящих политических процессов, сходный характер и формы правового регулирования
Долгих Фёдор Игоревич - кандидат исторических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права, юридический факультет, Московский финансово-промышленный университет «Синергия» (e-mail: fdolgih@mfpa.ru).
деятельности политических партий в различных государствах на постсоветском пространстве позволяют выявить ряд общих черт. В связи с этим представляет интерес сравнение особенностей правового регулирования в процессе создания политических партий в Российской Федерации и в Республике Казахстан. Оба государства обладают похожими формами правления, в обоих главы государства оказывают существенное влияние на характер развития политической системы, оба государства демонстрируют сходство партийных систем — многопартийных систем с одной доминирующей партией. Казахстан, как и Россия, является многонациональным государством. Обе страны имеют сходный вектор экономического развития, входят в Евразийский экономический союз и проявляют высокую заинтересованность в дальнейшей интеграции — в отличие от ряда республик бывше-
*
го СССР, которые в настоящее время избрали иные ориентиры и иной курс.
2. История развития законодательства о политических партиях
Первые политические партии на территории современной России и Казахстана возникли ещё в период Российской империи, на рубеже Х1Х—ХХ веков. Сначала это были партии, действовавшие на нелегальной основе, но с изданием Манифеста 17 октября 1905 года, закрепившего, в частности, право подданных Российской империи на гражданские и политические объединения, была заложена правовая основа для легальной деятельности партий. В советский период установилась однопартийная система, просуществовавшая до рубежа 1980—1990-х годов. Изменения в политической системе, произошедшие в период перестройки, заложили возможность существования иных, кроме КПСС, политических партий. В марте 1990 года из Конституции СССР были исключены положения о руководящей и направляющей роли КПСС, а в октябре 1990 года был принят Закон СССР «Об общественных объединениях», на основе которого в России осуществлялось правовое регулирование деятельности общественных объединений, вплоть до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общественных объединениях». Положения обоих названных законов распространялись и на политические партии, при этом правовой статус последних мало чем отличался от статуса ряда иных общественных объединений.
Право на свободу объединения граждан получило закрепление и в Конституции Республики Казахстан1, и в российской Конституции2. Но в развитии законодательства о политических партиях Казахстан на несколько
1 Часть 1 статьи 23 Конституции Республики Казахстан. Принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. № 4. Ст. 217.
2 Часть 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) (с учётом поправок, внесённых законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 года № 2-фКз, от 21 июля 2014 года № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
лет опередил современную Россию. Так, если в России Федеральный закон «О политических партиях» был принят 11 июля 2001 года, то в Казахстане первый закон о политических партиях, закрепивший понятие политической партии, цели её деятельности, требование формирования организационной структуры политической партии только по территориальному принципу, запрет деятельности политических партий других государств, партий на религиозной основе, а также незарегистрированных политических партий, был принят уже 2 июля 1996 года3. И это несмотря на то, что в России проект закона о политических партиях не только был разработан, но и принят в третьем чтении Государственной Думой первого созыва уже в декабре 1995 года. Но этот закон в феврале 1996 года Советом Федерации был отклонён.
Причины подобного промедления российского законодателя были обусловлены расстановкой политических сил в середине — второй половине 1990-х годов. Политические объединения, представленные в Государственной Думе первого и второго созывов, не имели большинства в нижней палате российского парламента. Не было у этих партий и полноценной разветвлённой организационной структуры в масштабе всей страны. Этим вполне можно объяснить незаинтересованность пропрезидентских сил в принятии в тот период специального закона о политических партиях, который мог дать дополнительные преимущества оппозиции. В то же время неспешность оппозиционных объединений, представленных в Государственной Думе, можно объяснить и тем, что они и сами не были заинтересованы в принятии нормативного акта, который бы поставил их деятельность в более жёсткие рамки4. Поэтому в условиях незаинтересованности как провласт-ных сил, так и оппозиции в быстром принятии подобного закона основные участники политического процесса ощущали себя вполне комфортно в рамках норм, установленных Федеральным законом «Об общественных
3 Закон Республики Казахстан от 2 июля 1996 года № 16 «О политических партиях» (утратил силу) // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 1996. № 11-12. Ст. 260.
4 См.: Малое Ю.К. Введение в теорию политических партий (обзор идей и концепций). М. : Русский мир, 2005. С. 161-162.
объединениях», первоначальная редакция которого, не предоставляя каких-либо привилегий политическим партиям, в то же время и не налагала на них существенных ограничений. В ситуации, когда нарушения законодательства допускали как некоторые пропрезидентские политические организации,так и оппозиция (примером чему могут служить попытки воссоздания партийных структур на предприятиях и в учреждениях)5, стимула для принятия закона, вводившего дополнительные обязанности, ограничения и ответственность, не было ни у кого. А многие представители региональных элит, стремившихся в 1990-е годы в условиях ослабления центра сохранить и расширить своё влияние на политический процесс, не были заинтересованы в становлении общероссийских политических партий, поскольку не желали отказываться от возможности иметь у себя в регионе одну или несколько «карманных» партий.
Ситуация существенно стала меняться лишь с начала 2000-х годов, когда, с одной стороны, резко укрепилась вертикаль власти, с другой — стала прорисовываться возможность формирования полноценной «партии власти», располагавшей как многочисленной фракцией в нижней палате парламента, так и разветвлённой организационной структурой в масштабе всей страны. Вполне можно согласиться с В. В. Лапаевой, что проект закона о политических партиях, принятый в 2001 году, «является результатом компромисса между наиболее крупными парламентскими фракциями... с одной стороны, и чиновниками, отвечающими за политический процесс — с другой.»6.
Рассмотрение причин, по которым прошедший три чтения в Государственной Думе закон о политических партиях так и не был одобрен Советом Федерации, не даёт оснований утверждать, что казахстанский закон о политических партиях оказал влияние на содержание российского закона, регулирующего те же общественные отношения. Формальное сходство было обусловлено в большей мере похожестью политических систем двух
5 См.: Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. М. : Норма, 1999. С. 179.
6 Лапаева В. В. Закон о политических партиях: в чём суть альтернативных подходов // Журнал российского
права. 2001. № 2. С. 11-18, 14.
государств постсоветского пространства и по-добностью политических процессов, происходивших в обеих странах. С начала 2000-х годов развитие законодательства о политических партиях в России происходило более быстрыми темпами. Так, если действующий Закон Республики Казахстан «О политических партиях» от 15 июля 2002 года прошёл
9 редакций, то российский Федеральный закон «О политических партиях» 2001 года претерпел 46 редакций7.
К числу наиболее существенных для законодательства России следует отнести изменения, предъявляемые к минимальной численности политических партий. Так, если в первоначальной редакции Федерального закона «О политических партиях» она составляла
10 тысяч членов, то в 2004 году была увеличена сразу до 50 тысяч, при этом политические партии были обязаны привести свой численный состав в соответствие с новыми требованиями к 1 января 2006 года, то есть всего за 1 год. И лишь после того, как количество зарегистрированных в России политических партий сократилось до 7, наметилось снижение планки требований к минимальной численности - сначала до 45 тысяч, а затем до 40 тысяч, что, впрочем, не привело к росту числа партий. Существенное значение имели лишь изменения в законодательстве в апреле 2012 года, когда минимальная численность была снижена сразу в 80 раз - с 40 тысяч до 500 членов. Кроме того, в тот же период закон перестал регулировать минимальную численность регионального отделения политической партии. С 2004 года она составляла не менее 500 членов для региональных отделе -ний более чем в половине субъектов Российской Федерации и не менее 250 - для остальных (в первоначальной редакции закона -100 и 50 членов соответственно). И именно несоответствие партий двум указанным требованиям — общей численности и числу региональных отделений с предусмотренной законом численностью — явились основаниями для ликвидации по решению российского Верховного Суда в 2007—2008 годах 13 по-
7 Справочная правовая система «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req=doc;base = LAW;n=180106;fld = 134;dst=100000 0001,0;rnd=0.12883077787760888 (дата обращения: 23.018.2016).
литических партий и препятствием к государственной регистрации новых партий. Так, в 2007 году были ликвидированы Народно -патриотическая партия России (имела общую численность в 45 779 членов вместо 50 000 и региональные отделения с числом более 500 человек в 38 субъектах Федерации вместо 45)8, Республиканская партия России (43 942 членов, региональные отделения с числом более 500 человек в 37 регионах)9, Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов (46 218 членов и региональные отделения с числом более 500 человек в 40 регионах)10 и др. - за формальное несоответствие одному или обоим указанным требованиям.
Ликвидации же самих политических партий предшествовала серия ликвидаций их региональных отделений - вследствие несоответствия минимальной установленной законом численности членов11, несоблюдения установленного законом и уставом политической партии порядка приёма новых членов12, наличия нарушений, связанных с порядком создания и регистрации регионального отделения13, как и по ряду иных оснований.
В Республике Казахстан тоже имела место ликвидация политической партии, причём достаточно крупной и влиятельной, и тоже по формальному основанию. В 2015 году по решению Специализированного межрайонного экономического суда города Алматы была ликвидирована Коммунистическая партия Казахстана. В частности, по итогам проверки Министерства юстиции было установлено, что количество членов партии составляло чуть более 38 000, притом что на тот период законом была установлена минимальная чис-
8 См.: Решение Верховного Суда РФ от 16 апреля 2007 года № ГКПИ07-300 // СПС «Консультант-Плюс».
9 См.: Решение Верховного Суда РФ от 23 марта 2007 года № ГКПИ07-293 // СПС «Консультант-Плюс».
10 См.: Решение Верховного Суда РФ от 24 мая 2007 года № ГКПИ07-297 // СПС «КонсультантПлюс».
11 См.: Решение Приморского краевого суда от 11 января 2007 года № 3-2/2007 // СПС «Консультант-Плюс».
12 См.: Решение Верховного Суда Республики Тыва от 15 июня 2006 года № 3/29-06 // СПС «Консультант-Плюс».
13 См.: Решение Архангельского областного суда 10 мая
2006 года № 3-49 // Система «ГАРАНТ».
ленность в 40 000. Было обнаружено также расхождение фактического и юридического адресов партии, равно как и некоторые иные нарушения14.
На формирование российского законодательства также оказали влияние решения Конституционного Суда — в отличие от Казахстана, где вопросам, затрагивающим правовое регулирование деятельности политических партий, было посвящено главным образом лишь одно Постановление Конституционного Совета, согласно которому Закон Республики Казахстан «О политических партиях» был признан соответствующим его Конституции. Наиболее существенное значение в данном постановлении имела, по нашему мнению, констатация того, что «количественные критерии для учреждения и деятельности политических партий... не являются предметом конституционного регулирования» и «что сообразное определение и установление их абсолютных выражений относится к компетенции Парламента Республики и находится в сфере его законодательного усмотрения»15. Что же касается России, то ряд положений Федерального закона «О политических партиях» неоднократно становился предметом рассмотрения российского Конституционного Суда. Во-первых, это касалось положения, не допускающего создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. В своём постановлении российский Конституционный Суд отметил, что в России партия в силу своей политической природы является надконфессиональ-ной и внеконфессиональной организацией, и по итогам рассмотрения дела пришёл к выводу, что «конституционный принцип демократического и светского государства. не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной при-надлежности»16. В своём постановлении Кон-
14 См.: Коммунистическую партию Казахстана ликвидировали по решению суда. URL: http://www.nur.kz/ 878575-kommunisticheskuyu-partiyu-kazakhstana.html (дата обращения: 22.04.2016).
15 Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 11 июля 2002 года № 6 «О проверке соответствия Конституции Республики Казахстан Закона "О политических партиях"» // Казахстанская правда. № 152-153. 2002. 13 июля.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2004 года № 18-П по делу о проверке конститу-
ституционный Суд также исключил возможность использования политической партией в своём наименовании слов и выражений, имеющих прямое отношение к какой-либо религии или национальности17.
Во-вторых, Конституционный Суд не усмотрел нарушения российской Конституции и в требовании создания политических партий только как общероссийских организаций, отметив, что создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести «к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым — ослабления конституционных гарантий прав и свобод»18.
В-третьих, предметом рассмотрения стало и требование о минимальном численном составе партий. Рассматривая в 2007 году дело по жалобе Российской коммунистической рабочей партии — Российской партии коммунистов, российский Конституционный Суд также не усмотрел нарушения Конституции страны и в действовавшем на момент рассмотрения дела требовании наличия в партии не менее 50 тысяч членов19.
ционности пункта 3 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях» в связи с запросом Коптевского районного суда города Москвы, жалобами общероссийской общественной политической организации «Православная партия России» и граждан И. В. Артё-мова и Д. А. Савина // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 1.
17 Там же.
18 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 2005 года № 1-П по делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 1.
19 Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля
2007 года № 11-П по делу о проверке конституцион-
ности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Феде-
рального закона «О политических партиях» в связи с
жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия — Российская партия ком-
мунистов» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2007. № 4.
При изучении проблемы развития отечественного законодательства о политических партиях также нельзя оставить без внимания и решения Европейского Суда по правам человека (далее — Европейский Суд). После того как российский Верховный Суд в марте 2007 года ликвидировал Республиканскую партию России, её представители обратились в Европейский Суд с жалобой на подобное решение. Европейский Суд пришёл к выводу, что имело место нарушение статьи 11 «Свобода собраний и объединений» Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод в части отказа российских властей внести изменения в единый государственный реестр и ликвидации партии-заявителя. Суд установил, что применение такой радикальной меры, как ликвидация по формальным основаниям к давно учреждённой и законопослушной партии нельзя считать необходимым в демократическом обществе. Поэтому ликвидация данной партии вследствие невыполнения требований к минимальной численности партии и региональному представительству была признана несоразмерной преследуемым законным целям20.
В связи с состоявшимся решением Европейского Суда в январе 2012 года Верховный Суд Российской Федерации удовлетворил заявление Республиканской партии России, отменив своё предыдущее решение о ликвидации данной партии, обязав Министерство юстиции восстановить государственную регистрацию Республиканской партии России21.
Ещё раньше факт нарушения статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод был установлен Европейским Судом в 2004 году по итогам рассмотрения дела «Президентская партия Мордовии против Российской Федерации», связанного с отказом в перерегистрации данной партии22.
20 См.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 12 апреля 2011 года по делу Республиканская партия России (Republican Party of Russia) против Российской Федерации (жалоба № 12976/ 07) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2011. № 12. С. 121 — 152.
21 Определение Верховного Суда РФ от 19 апреля 2012 года № АКПИ12-588 // СПС «Консультант-Плюс».
22 Постановление Европейского Суда по правам человека от 5 октября 2004 года по делу Президентская партия Мордовии (Presidential Party of Mordovia)
Правда, по нашему мнению, данное решение по причине произошедших изменений в законодательстве не имело принципиального значения. На момент отказа в перерегистрации деятельность партий регулировалась Федеральным законом «Об общественных объединениях», а спустя три года, к моменту, когда Верховный Суд Республики Мордовия признал отказ в перерегистрации партии незаконным, деятельность политических партий регулировалась Федеральным законом «О политических партиях», не предусматривающим возможность регистрации региональных партий.
3. Требования, предъявляемые
к политической партии
Так же как и в Российской Федерации, организационная структура политических партий в Республике Казахстан строится по территориальному принципу. В обоих государствах политические партии могут создаваться только как общегосударственные объединения. Законодательство России и Казахстана не предусматривает создания региональных партий. Но в Казахстане предъявляются значительно более жёсткие требования к численности политической партии, количеству региональных отделений и минимальному численному составу каждого регионального отделения.
В настоящее время в Казахстане минимальное число членов политической партии должно составлять 40 тысяч, что в 80 раз больше, чем в Российской Федерации, где минимальная численность партии составляет 500 человек, притом что численность населения Казахстана составляет 17 630 700 человек (данные на 2015 год)23, а России — 146,4 млн24. Таким образом, численность на-
против Российской Федерации (жалоба № 65659/ 01) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2005. № 5. С. 47-54.
23 См.: Министерство национальной экономики Республики Казахстан. Комитет по статистике. URL: http:// stat.gov. kz/faces/homePage?_adf.ctrl-state = m64o2q2az_37&_afrLoop=21529805058861927 (дата обращения: 08.01.2016).
24 См.: Демография на 1 октября 2015 года. URL: http:// www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ ru/statistics/population/demography/# (дата обращения: 08.01.2016).
селения в Казахстане в 8,3 раза меньше, чем в России. Число граждан, обладающих избирательным правом в России — 109 860 331 (включены в списки избирателей на выборах Президента России в марте 2012 года)25, а в Казахстане - 9 547 864 (включены в списки избирателей на выборах Президента Республики Казахстан в апреле 2015 года)26 — что в 11,5 раз меньше. Следует отметить, что минимальный порог численности политической партии в Казахстане в 40 тысяч членов в настоящий момент является одним из самых высоких в мире. Данный порог выше разве что в Мексике, где он составляет для национальной политической партии не менее 65 тысяч человек27. В то же время рядом авторов требование столь высокой численности к политическим партиям Казахстана признаётся вполне уместным. Например, по мнению Е. В. Мицкой, «участвовать в формировании представительных органов, а равно представлять политическую партию и интересы общества должны достаточно массовые и зрелые партии»28.
Если в России региональные отделения политических партий должны быть созданы не менее чем в половине российских регионов, то Закон о политических партиях Казахстана устанавливает требование о наличии отделений во всех регионах — 14 областях, а также в обоих городах республиканского значения — в городе Алматы и в столице Астане29.
После внесения изменений, произошедших в 2012 году, в Федеральном законе «О
25 См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Сводная таблица результатов выборов. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/region/ izbirkom?action=show&root=1&tvd=10010003179350 9&vrn=100100031793505®ion=0&global=1&sub_ region=0&prver=0&pronetvd=null&vibid=100100031 793509&type=227 (дата обращения: 08.01.2016).
26 См.: Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан. Сообщение об итогах внеочередных выборов Президента Республики Казахстан, состоявшихся 26 апреля 2015 года. URL: http://election.kz/rus/ news/messages/index.php?ID=2186&sphrase_id = 1712 (дата обращения: 08.01.2016).
27 См.: Малов Ю.К, Указ. соч. С. 82.
28 Мицкая Е.В. Некоторые вопросы регулирования свободы объединений в Республике Казахстан // Юридический мир. 2007. № 11. С. 77—80, 79.
29 Часть 6 статьи 10 Закона Республики Казахстан от
15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях».
политических партиях» в России минимальная численность членов регионального отделения законом не определяется. А в Казахстане она составляет 600 человек. Данное требование является более жёстким даже по сравнению с предыдущими редакциями российского Федерального закона «О политических партиях», когда минимальная численность членов регионального отделения должна была составлять 500 человек в более чем половине субъектов Федерации и 250 человек — в остальных регионах.
В наименовании политической партии в Казахстане не допускается указание на национальные, этнические, религиозные, региональные, общинные и гендерные признаки, использование имён и фамилий её лидера и исторических личностей30. Здесь имеются некоторые отличия по сравнению с российским законодательством. Так, наш Федеральный закон «О политических партиях» не содержит прямого запрета на использование в наименовании политической партии указания на национальные и религиозные признаки, но запрещает создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. И поэтому попытки включить в наименование политической партии подобные указания на практике обычно приводят к отказу в государственной регистрации. Что же касается гендерных признаков, то российское законодательство не содержит подобного запрета, и в России, в отличие от Казахстана, вполне возможно существование партий, в наименовании которых содержится указание на гендерные признаки, например женских политических партий31. Что касается запрета на включение в наименование казахстанских политических партий каких-либо общинных признаков, то его наличие в законе Республики Казахстан свидетельствует о специфике культурно-исторических условий данного государства. В России отсутствует запрет на включение подобного признака в наименование — главное, чтобы в соответствии с данным признаком не было ограничений прав на
30 Часть 2 статьи 7 Закона Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях».
31 См.: Заславский С.Е. Политические партии России: проблемы правовой институционализации. М. : Институт права и публичной политики, 2003. С. 154.
вступление в партию и участие в её деятельности.
4. Порядок создания политической партии
В обоих государствах основным способом образования политической партии является её создание на учредительном съезде. Сам факт того, что закон Республики Казахстан допускает именовать подобный орган также конференцией, на порядок создания никак не влияет. Кроме того, в России и в Казахстане политическая партия также может быть создана и путём реорганизации другой политической партии.
В Казахстане политическая партия создаётся по инициативе группы граждан численностью не менее тысячи человек. Указанная инициативная группа созывает учредительный съезд либо конференцию, где должны быть представлены две трети областей, город республиканского значения — Алматы и столица — Астана. Для подготовки и проведения любого из указанных мероприятий из числа членов инициативной группы граждан Казахстана образуется организационный комитет в составе не менее 10 человек32.
В России формирование подобной инициативной группы законом не предусмотрено. Для подготовки, созыва и проведения учредительного съезда политической партии в России образуется организационный комитет численностью не менее 10 человек33. Необходимое число делегатов для проведения учредительного съезда избирается на собраниях сторонников создаваемой политической партии, которые проводятся данным комитетом.
В Казахстане установлен значительно более короткий срок — 2 месяца, в течение которого организационный комитет должен провести учредительный съезд (конференцию) политической партии. В России же срок его полномочий может составлять до 1 года. В то же время более короткий срок может быть вполне обоснован объективными обстоятель-
32 Часть 2 статьи 6 Закона Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях».
33 Пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 11 июля
2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации.
2001. № 29. Ст. 2950.
ствами: провести организационную и информационно-пропагандистскую работу, направленную на создание структурных подразделений в 14 областях и 2 городах республиканского значения в Казахстане проще, чем сделать то же самое не менее чем в половине российских регионов, а точнее — в минимум 43 субъектах Федерации. Отличием является и то, что в России организационный комитет прекращает свою деятельность сразу после проведения учредительного съезда, а в Казахстане — после государственной регистрации политической партии.
5. Государственная регистрация политической партии
Так же как и в Российской Федерации, осуществлять свою уставную деятельность политическая партия в Республике Казахстан может только после прохождения государственной регистрации. В обоих государствах при несоблюдении установленных законом требований в государственной регистрации политическим партиям может быть отказано. Федеральный закон «О политических партиях» устанавливает перечень оснований для отказа политической партии в её регистра-ции34, в отличие от соответствующего закона Республики Казахстан, положения которого позволяют отказать в государственной регистрации как в случае нарушения установленного законом порядка образования партии, несоответствия предоставленных документов законодательным актам Республики Казахстан, так и «по основаниям, предусмотренным законодательными актами Республики Казахстан»35, не определяя не только перечень оснований, но и перечень указанных актов, что создаёт для правоприменителя излишнюю свободу.
Если обратиться к российскому Федеральному закону «О политических партиях», то первым основанием для отказа в государственной регистрации являются противоречия устава политической партии Конституции России, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «О политиче-
34 Пункт 1 статьи 20 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях».
35 Часть 1 статьи 11 Закона Республики Казахстан от 15 июля 2002 года № 344 «О политических партиях».
ских партиях» и иным федеральным законам. Так, Всероссийской политической партии «Курсом Правды и единения» было отказано в государственной регистрации из-за того, что в устав, принятый на учредительном съезде данной партии и представленный на государственную регистрацию, были внесены изменения, что было признано противоречащим пункту 1 статьи 25 Федерального закона «О политических партиях», в соответствии с которым принятие устава и программы политической партии, внесение в них изменений и дополнений осуществляется на съезде политической партии36. Данный отказ был обжалован в суд, но суд отказал в удовлетворении заявления, согласившись с доводами Минюста о том, что устав указанной партии противоречит требованиям Федерального закона «О политических партиях» и действующему законодательству37. Основанием для отказа в регистрации является и несоответствие наименования или символики партии требованиям закона. Отказывая в государственной регистрации Пиратской партии России, Минюст руководствовался тем, что «пиратство, в соответствии с действующим законодательством, является преступным деянием и относится к преступлениям против общественной безопасности»38. Ещё одним основанием является несоответствие содержащейся в представленных для регистрации партии документах информации требованиям закона. Так, в документах Партии народной свободы «За Россию без произвола и коррупции» содержались сведения о несовершеннолетних лицах, о гражданах, умерших до проведения учредительного съезда партии, о гражданах, не значащихся зарегистрирован-
36 Уведомление Министерства юстиции Российской Федерации от 22 сентября 2010 года № 15-17764 об отказе в государственной регистрации Всероссийской политической партии «Курсом Правды и единения». URL: http://www. kpe.ru/partiinaya-rabota/resheniya-i-zayavleniya-kpe/2507-proceedings-of-the-judicial-proceedings-against-the-justice-ministry (дата обращения: 22.04.2016).
37 Решение Замоскворецкого районного суда г. Москвы от 24 января 2011 года № 2-899/2011 (Документ опубликован не был).
38 Уведомление Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации политической партии при создании № 15-107164/12 от 29 декабря 2012 года. URL: http://www.pirate-party.ru (дата обращения: 22.04.2016).
ными по месту постоянного или преимущественного проживания на территории соответствующего субъекта Федерации39. Закон также предусматривает и иные основания для отказа в государственной регистрации.
6. Ограничения на создание
и деятельность политических партий
Конституция Российской Федерации провозглашает политическое многообразие и много-партийность40, а Федеральный закон «О политических партиях» закрепляет право граждан России создавать политические партии в соответствии со своими убеждениями, вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в них, участвовать в деятельности политических партий, а также беспрепятственно из них выходить41.
В то же время и в России, и в Казахстане предусмотрены определённые ограничения на создание и деятельность политических партий. Принципиальное отличие заключается лишь в отсутствии в российской Конституции упоминаний о запрете создания и деятельности общественных объединений, разжигающих сословную и родовую рознь, а Конституцией Республики Казахстан такой запрет установлен42. С XVII века все казахи делились на три родовые группы, которые именовались жузами. Представители Старшего жуза занимали юго-восток Казахстана, Среднего — его центральную и восточную часть, а Младшего — западную и северо-западную. Таким образом, создание политических партий, отстаивающих интересы определённой группы родов или отдельного рода в ущерб другим либо пропагандирующей превосходство одной из родовых групп, могло бы создать угрозу территориальной целостности страны.
39 См.: Уведомление Министерства юстиции Российской Федерации об отказе в государственной регистрации политической партии «Партия народной свободы "За Россию без произвола и коррупции"» при её создании № 15-40062 от 21 июня 2011 года. URL: http://www. svobodanaroda.org/about/docs/refusal_to_register.php (дата обращения: 22.04.2016); Долгих Ф.И. Основания для отказа в государственной регистрации политической партии // Юридический мир. 2014. № 3. С. 20—24, 21—23.
40 Часть 3 статьи 13 Конституции Российской Федерации.
41 Статья 2 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях».
42 Часть 3 статьи 5 Конституции Республики Казахстан.
7. Избирательное законодательство и партийная система
Законодательство о политических партиях оказывает существенное влияние на формирование партийных систем, а точнее, служит правовой основой их формирования. При этом сразу следует отметить, что законодательство о политических партиях обоих государств не ограничивается лишь законами о политических партиях. Основы правового регулирования, создания и деятельности политических партий в России и Казахстане, как было показано, закреплены в конституциях Российской Федерации и Республики Казахстан. Помимо конституций и законов о политических партиях, правовое регулирование их деятельности, как мы уже тоже видели, осуществляется также законами о государственной регистрации юридических лиц43, законами, регулирующими избирательный процесс, подзаконными актами министерств юстиции44 и центральных избирательных ко-миссий45 и др.
Несмотря на то что избирательное законодательство не определяет порядок создания политических партий, оно оказывает воздействие на их формирование и функционирование. И в России, и в Казахстане из всех видов общественных объединений только политические партии обладают правом выдвигать списки кандидатов в депутаты на парламентских выборах. Переход с 2007 года к пропорциональной системе выборов Мажилиса — одной из палат казахстанского Парламента и уста-
43 См.: Закон Республики Казахстан от 17 апреля 1995 года № 2198 «О государственной регистрации юридических лиц и учётной регистрации филиалов и представительств».
44 См.: Приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 12 апреля 2007 года № 112 «Об утверждении Инструкции по государственной регистрации юридических лиц и учётной регистрации филиалов и представительств». Зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Казахстан 24 апреля 2007 года № 4625 // Юридическая газета от 11 июля 2007 года. № 104 (1307).
45 См.: Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 3 сентября 2009 года № 166/314 «Об утверждении Правил финансирования политических партий». Зарегистрировано в Министерстве юстиции Республики Казахстан 19 октября 2009 года № 5825 // Официальная газета. № 46 (464). 2009. 14 ноября.
новление заградительного барьера в 7 % ускорили процесс объединения и, соответственно, укрупнения политических партий. Впрочем, случай Казахстана здесь не стал исключением из общего правила. Как справедливо отметил С. С. Заикин, пропорциональная избирательная система является «формальным закреплением монополизма политических партий в сфере борьбы за власть»46.
Незадолго до выборов в Мажилис 2007 года произошло объединение нескольких пропрезидентских партий в одну — «Нур Отан»47. Процесс объединения политических партий был обусловлен и исключением из избирательного законодательства норм, допускавших создание избирательных блоков. И здесь также прослеживаются аналогии с отечественным законодательством. Так, в 2005 году был принят Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-ции»48. В нём закреплялась пропорциональная система выборов депутатов Государственной Думы и не предусматривалась возможность создания избирательных блоков. Таким образом, и здесь казахстанский законодатель осуществил те же преобразования, которые несколько ранее сделал законодатель российский.
Избирательное законодательство и законодательство о политических партиях способствовали формированию в обоих государствах многопартийной системы с одной доминирующей партией — «Единой Россией» в Российской Федерации и «Нур Отан» в Республике Казахстан. При этом степень доминирования «Нур Отан» в Казахстане оказалась значительно выше, чем «Единой России» в нашей стране. Так, в Казахстане формирование однопартийного Парламента произошло по итогам выборов 2007 года, когда
46 Заикин С. С. Некоторые аспекты «монополизма» политических партий // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 6 (85). С. 77—81, 79.
47 См.: Зарецкий А.М. Политические партии Казахстана — история и современность // Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики. Серия «Экономика и право». 2015. № 11 — 12. С. 143 — 150, 148.
48 Федеральный закон от 18 мая 2005 года № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 21. Ст. 1919.
партия «Нур Отан» получила 88,05 % голосов избирателей, а остальные 6 политических партий, участвовавших в указанных выборах, не смогли преодолеть семипроцентный заградительный барьер49. В результате все 98 депутатов, избранных по системе пропорционального представительства, были избраны по спискам «Нур Отан», а 9 депутатов — от Ассамблеи народов Казахстана50. На момент проведения данных выборов в избирательном законодательстве Казахстана отсутствовала норма, допускавшая к распределению мандатов вторую по численности поданных голосов партию, если барьер в 7 % преодолевала лишь одна партия. Такая поправка была внесена в закон только в 2009 году51. По итогам выборов 2012 года депутатские мандаты были распределены между 3 политическими партиями. 83 мандата получала «Нур Отан», набравшая 80,99 % голосов избирателей, 8 мандатов — Демократическая партия Казахстана «Ак Жол» (7,17 %) и 7 мандатов — Коммунистическая народная партия Казахстана (7,19 %)52. В результате «Нур Отан» сохранила доминирующее положение в партийной системе Казахстана. На выборах в Государственную Думу 2003 года за «Единую России» было подано по федеральному избирательному округу 37,56 % голосов53, в результате чего она получила 120 депутатских мандатов54 (с учётом итогов голосования по
49 См.: Жакаева Л. С. О пропорциональной системе формирования Мажилиса Парламента Казахстана // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7. С. 27-31, 27.
50 См.: ТурецкийН.Н. Особенности казахстанской модели парламентаризма // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 63-67, 66.
51 Конституционный Закон Республики Казахстан от 9 февраля 2009 года № 124-IV «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан"» // Казахстанская правда. № 35-37 (25779-25781). 2009. 13 февраля.
52 См.: ТурецкийН.Н. Указ. соч. С. 67.
53 См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвёртого созыва. URL: http://www.vybory.izbirkom. ru/region/region/izbirkom?action=show&root=1&tvd= 100100095621&vrn=100100095619®ion=0&global = 1&sub_region=0&prver=0&pronetvd=0&vibid=100 100095621&type=242 (дата обращения: 08.01.2016).
54 См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Протокол Центральной избиратель-
одномандатным избирательным округам — 223 места из 45055). На выборах 2007 года, проходивших по пропорциональной системе, «Единая Россия» получила 64,30 % голосов56 (315 депутатских мандатов57), а на выборах 2011 года — 49,32 % голосов58 (238 депутатских мандатов59). Таким образом, в отличие от «Нур Отан», «Единая Россия» получила абсолютное большинство только на одних парламентских выборах — выборах Государственной Думы пятого созыва (2007 года). На думских выборах 2011 года «Единая Россия» получила относительное большинство, а на выборах 2003 года ей для получения относительного большинства не хватило 3 голосов.
По мнению Е. В. Мицкой, несмотря на имеющуюся социальную потребность, партийное строительство в Казахстане «идёт медленными темпами, роль и полномочия партий ограничены»60. А. Г. Румянцев, рассматривая правовое регулирование деятельности политических партий с точки зрения
ной комиссии Российской Федерации о результатах выборов по федеральному избирательному округу и о распределении депутатских мандатов между политиче -скими партиями, избирательными блоками. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвёртого созыва 7 декабря 2003 года. URL: http://gd2003.cikrf.ru/gd2003/ WAY/76799135/sx/art/76805049/cp/1/br/76799124. html (дата обращения: 08.01.2016).
55 См.: Иванов В. «Единая Россия». Краткая история партии. М. : Европа, 2009. С. 82.
56 См.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. URL: http://www.vybory.izbirkom.ru/region/ region/izbirkom?action=show&root=1&tvd=1001000 21960186&vrn=100100021960181®ion=0&global = 1&sub_region=0&prver=0&pronetvd=null&vibid = 100100021960186&type=242 (дата обращения: 08.01.2016).
57 См.: Там же.
58 См.: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Данные Протокола Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. URL: http://www.cikrf.ru/banners/duma_ 2011/itogi/result.html (дата обращения: 08.01.2016).
59 См.: Там же.
60 Мицкая Е. В. Взаимодействие государства и граждан-
ского общества в условиях политической модерниза-
ции Казахстана // Юридический мир. 2008. № 1.
С. 62 — 66, 65.
экономической теории демократии, обозначает, в частности, такое понятие, как институциональные (правовые) ограничения, в рамках которых «организации, признаваемые политическими партиями, могут иметь какие-то привилегии по сравнению с другими», но «для признания организации политической партией необходимо выполнение определённых условий.»61. И если в России после внесения изменений в Федеральный закон «О политических партиях» в 2012 году высота формально определённого барьера ограничений «стала равной нулю»62, то в Казахстане подобный барьер остаётся чрезвычайно высоким. В то же время либерализация российского законодательства о политических партиях пока привела лишь к увеличению числа зарегистрированных политических партий, но реальную расстановку сил на политической арене пока не изменила. Произойти это теоретически может лишь по итогам выборов в Государственную Думу 2016 года.
8. Заключение
Таким образом, проведённый анализ законодательства о политических партиях в Российской Федерации и Республике Казахстан позволяет выявить значительное сходство правового регулирования создания и государственной регистрации политических партий. В обоих государствах политические партии могут быть только общегосударственными, создание региональных партий не предусмотрено законом. В обоих государствах партии могут создаваться и действовать только по территориальному принципу, а руководящие органы политических партий и их структурных подразделений должны находиться на территории государства. Членами политических партий могут быть только граждане государства, причём гражданин может состоять одновременно только в одной политической партии. Деятельность политических партий других государств не допускается. В то же время требования, предъявляемые к поли-
61 Румянцев А.Г Много партий хороших и разных?.. Анализ изменений российского Закона «О политических партиях» с точки зрения экономической теории демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 6 (91). С. 57—75, 65.
62 Там же.
тическим партиям в Казахстане, значительно более жёсткие по сравнению с российскими.
Это связано, во-первых, с численностью политической партии, во-вторых, с количеством региональных отделений, в-третьих, с минимальной численностью лиц, состоящих в региональном отделении. Данными обстоятельствами объясняется значительно меньшее количество зарегистрированных политических партий в Казахстане — 8, по сравнению с Россией, где было зарегистрировано 77 партий63. После изменений, внесённых в 2012 году в Федеральный закон «О политических партиях», связанных в первую очередь со снижением требований к общей численности членов партии и исключением из закона положения о минимальной численности членов её регионального отделения, создание политических партий в России существенно упростилось. В то же время пока эти изменения не оказали серьёзного влияния на расстановку политических сил.
Требования к минимальной численности политической партии в количестве 50 тысяч членов (да и даже 40 тысяч) способствовали формированию в обеих странах партийных систем с минимальным количеством партий. С учётом ещё одного требования — наличия региональных отделений не менее чем в половине субъектов (в России) либо во всех областях и городах республиканского значения (в Казахстане), можно сделать вывод о том, что положения законодательства о создании политических партий направлены на предотвращение формирования регионалистских партий. Наличие требования к минимальной численности членов регионального отделения направлено на пресечение попыток подобных партий «укрыться» под вывеской общегосударственных.
Кроме того, высокие требования к численности политических партий и минимальному числу их региональных отделений могли выступать и в качестве инструмента воздействия на политические партии со стороны органов исполнительной власти. Так, если российский Минюст в ходе проверки не признавал
63 Министерство юстиции Российской Федерации. Список зарегистрированных политических партий. URL:
http: / / minjust.ru/ru/nko/gosreg/partii/spisok#__
utmzi_1_=1 (дата обращения: 08.01.2016).
соответствие политической партии указанным требованиям закона, это автоматически могло послужить основанием для обращения в суд о ликвидации партии. А потенциальная угроза ликвидации политических партий была способна оказать определённое воздействие на сами партии и повышала вероятность того, что лидеры оппозиционных партий, имевших государственную регистрацию, старались бы серьёзно «не ссориться» с исполнительной властью, тем самым идя ей на уступки.
Изменения в законодательстве о политических партиях — как в 1990-е, так и в 2000-е годы — обусловлены в первую очередь обстоятельствами политической борьбы и расстановкой политических сил. В России либерализация законодательства о политических партиях произошла после волны протестных выступлений 2011 года, вызванных недовольством результатами выборов депутатов Государственной Думы. Политические партии, призванные быть выразителями общественного мнения, политических настроений различных слоёв населения, способны выполнять роль клапана для «выпускания пара», вызванного «кипением» политических противоречий. Данный «клапан» должен облекать выражение общественных настроений в легальные формы, чтобы обеспечивать устойчивость и безопасность существования политической системы. А участие в деятельности легальных оппозиционных партий представляет собой законный способ выражения несогласия с проводимым политическим курсом, придаёт политической борьбе цивилизованные рамки, предостерегает политические силы от возможных нелегитимных форм протеста. Можно согласиться с мнением В. И. Еры-гиной, что, «если общественное мнение неустойчиво, не кристаллизовано политическими партиями, оно ищет себе другие способы проявления в виде электоральных бунтов, цветных революций и т. п.», поэтому создание новых партий стало разумным выходом из сложившейся ситуации64. И здесь представляется вполне обоснованной точка зрения С. В. Володиной, что «изменение полити-
64 Ерыгина В.И. Многопартийность как одна из право-
вых гарантий свободы общественного мнения // Кон-
ституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 26—30, 29.
ческой ситуации в стране. потребовало увеличения числа партий»65.
Если проанализировать связь законодательства о политических партиях и избирательного законодательства, то изменения в последнем, конечно же, оказали влияние на первое, но не столь значительное по сравнению с обстоятельствами политической борьбы. Более того, сами изменения избирательного законодательства во многом были обусловлены противоборством политических сил. Так, в России выборы в Государственную Думу изначально проходили по смешанной избирательной системе, которая существовала с 1993 года, и возникновение устойчивого проправительственного большинства в Государственной Думе при этом можно констатировать только начиная с 2001 года. Триумф «Единой России» пришёлся на думские выборы 2007 года, по результатам которых она получила 315 из 450 мандатов. В то же время о доминировании данной политической партии в нижней палате российского парламента можно говорить, уже начиная с думских выборов 2003 года. Таким образом, переход к пропорциональной избирательной системе способствовал лишь сохранению уже существующего доминирующего положения «Единой России».
Что касается Республики Казахстан, то переход к пропорциональной избирательной системе, которая, по мнению М. Дюверже, Р.Даля и ряда других исследователей, ведёт к формированию многопартийной системы66 (в её чистом виде, с несколькими крупными конкурирующими партиями), в условиях расстановки политических сил в современном Казахстане вкупе с высоким заградительным барьером привёл к формированию партийной системы с одной доминирующей партией.
В первом десятилетии XXI века в обоих государствах сложилась и существует по настоящее время многопартийная система с одной доминирующей партией — «Единой Россией» в Российской Федерации и «Нур Отан» в Республике Казахстан. Впрочем, в мировой
65 Володина С.В. Многопартийность как основа конституционного строя России. М. : Проспект, 2016. С. 74.
66 См.: Дюверже М. Политические партии. 3-е изд. М. : Академический проект : Парадигма, 2005. С. 291; Даль Р О демократии. М. : Аспект-Пресс, 2000. С. 131.
практике можно найти аналогичные примеры. Наличие доминирующей партии на протяжении длительного времени имело место в послевоенный период в Италии, Японии, Индии, а позже и в ЮАР (после демонтажа системы апартеида)67, как и в ряде других стран. Но наиболее ярким примером служит Мексика, где с конца 1920-х до конца 1990-х годов доминировала Институционно-революционная партия (далее — ИРП). Для Мексики, включая указанный период (так же как для России и Казахстана), характерна сильная президентская власть. Так же как Россия и Казахстан, Мексика проводила экономические реформы, необходимость которых была обусловлена глубокими социальными противоречиями предшествующего периода и преодоление которых являлось одной из основных целей политического курса, проводимого правящей партией. Точно так же, как «Единая Россия» и «Нур Отан», мексиканская ИРП была партией массовой, объединявшей представителей различных социальных сло-ёв. Основным источником доходов для ИРП выступало государственное финансирование так же как для «Единой России»68 и «Нур Отан»69. В проводимой ИРП политике государственного контроля над основными отраслями экономики также просматриваются аналогии с Россией и Казахстаном.
67 См.: Макаренко Б.И., Локшин И.М., Мелешки-на Е. Ю., Миронюк М. Г, Петров Н. В. Партии и партийные системы: современные тенденции развития. М. : Российская политическая энциклопедия, 2015. С. 74, 76, 78—79, 81.
68 За 2014 год объём её финансирования из государственного бюджета составил 1 793 070 512 рублей, или 48,23 % в общем объёме доходов. См.: Сводный финансовый отчёт политической партии Всероссийская политическая партия «Единая Россия» за 2013 — 2014 годы. URL: http://www.cikrf.ru/politparty/finance/ party/sfo_edn_rossia.pdf (дата обращения: 22.04.2016); Общий объём доходов рассчитан исходя из суммы поступивших за 2014 год денежных средств (п. 2 Раздела 1 Сводного финансового отчёта политической партии «Единая Россия») и стоимости иного имущества (п. 3 Раздела 1 Сводного финансового отчёта).
69 За 2014 год «Нур Отан» получила доходов в размере 7 954 971 тенге, из них финансирование политических партий из государственного бюджета, осуществляемое по итогам избирательных кампаний, составило 3 367 128 тенге — больше, чем от любого иного источника (см.: Отчёт о доходах и расходах партии «Нур Отан» за 2014 год. URL: http://nurotan.kz/ru/ news/11022 (дата обращения: 22.04.2016)).
Утрата ИРП своего доминирующего положения была обусловлена нарастанием внутрипартийных разногласий и проведением ряда политических реформ, способствовавших расширению представительства оппозиции в парламенте, обеспечению равных возможностей для доступа оппозиции к средствам массовой информации.
Подводя итоги, следует отметить, что существующий порядок создания политических партий в Республике Казахстан пока благоприятствует сохранению там сложившейся партийной системы. Что касается Российской Федерации, то изменения в законодательстве, произошедшие в 2012 году, привели к значительному росту числа зарегистрированных политических партий70. Но в ближайшей перспективе отсутствуют объективные предпосылки трансформации существующей в нашей стране партийной системы — если, конечно, удастся быстро преодолеть последствия экономического кризиса и тем самым избежать угрозы нарастания социальной напряжённости. Поэтому с высокой долей вероятности можно прогнозировать сохранение доминирующего положения «Единой России», хотя не исключена возможность каких-либо количественных изменений по итогам выборов (в частности, в её парламентском представительстве). Существующее положение может сохраняться на протяжении длительного времени, пока не будет завершена экономическая и политическая модернизация страны.
Библиографическое описание: Долгих Ф. Правовое регулирование создания политических партий в России и Казахстане и его влияние на формирование партийных систем // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 4 (113). С. 92—106.
70 См.: Заикин С. С. Соглашения политических партий как разновидность публично-правовых договоров // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2 (93). С. 72—85, 72.
Legal regulation of political party making in Russia and Kazakhstan and its influence on formation of party system
Fedor Dolgikh
Candidate of Science (Ph.D.) in History, Chair of Theory and History of State and Law, Faculty of Law, "Synergy" University in Moscow (e-mail: fdolgih@ mfpa.ru).
Abstract
The purpose of this survey is the comparative analysis of problems in establishing political parties in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan. As criteria for comparing party systems in Russia and Kazakhstan, the author of this article used their actual functioning, statutory concepts of political party in both countries, legally formulated requirements to political parties, due procedure of establishment and state registration of parties, existing restrictions on their establishment and activities, and the impact of the legal status of political parties on the development of the party systems as it is seen through the prism of electoral laws. The article is based on the analysis of legal and other normative acts in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan, which regulate the establishment and activities of political parties. On the basis of the comparative research of the legislation and other ways of regulation of political parties in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan the author comes to the conclusion that the regulation framework of party-making (including rules of the state registration) and the party activities (including electoral activities and participation) are in both countries very similar. Nevertheless, legal regulation of establishment and activities of political parties in the Republic of Kazakhstan, are significantly more rigid than in Russia. One of the main conclusions of this essay is that, despite some insignificant differences in legal and organizational environment, the party systems in both states have developed to the same kind of the multiparty system with one dominant party.
Keywords
political parties; registration of parties; the establishment of a party; the party system; elections and parties; the Russian Federation; the Republic of Kazakhstan.
Citation
Dolgikh F. (2016) Pravovoe regulirovanie sozdaniya politicheskikh partiy v Rossii i Kazakhstane i ego vliyanie na formirovanie partiynykh system [Legal regulation of political party making in Russia and Kazakhstan and its influence on formation of party system]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozre-nie, no. 4, pp. 92-106. (In Russian).
References
Dal' R. (2000) O demokratii [On democracy], Moscow: Aspect Press. (In Russian).
Dolgikh F. I. (2014) Osnovaniya dlya otkaza v gosudarstvennoy registratsii politicheskoy partii [Grounds for the refusal in the state registration of political party]. Juridicheskiy mir, no. 3, pp. 20-24. (In Russian). Dyuverzhe M. (2005) Polititcheskiepartii [Political parties], 3rd ed., Moscow: Academic Project. (In Russian). Ivanov V. (2009) "Edinaya Rossia": Kratkaya istoriyapartii ["United Russia": A
short history of the party], Moscow: Evropa. (In Russian). Lapaeva V. V. (1999) Pravo i mnogopartiynost' v sovremennoy Rossii [Law and multi-party system in modern Russia], Moscow: Norma. (In Russian).
Lapaeva V.V. (2001) Zakon o politicheskikh partiyakh: v chem sut' al'ter-nativnykh podkhodov [The Law on political parties: the meaning of alternative approaches]. Zhurnalrossiyskogoprava, no. 2, pp. 11-18. (In Russian).
Makarenko B. I. (ed.) (2015) Partii i partiynye sistemy: sovremennye tenden-tsii razvitiya [Parties and party systems: modern trends], Moscow: Polititcheskaya encyclopediya. (In Russian).
Malov U. K. (2005) Vvedenie v teoriyu politicheskikh partiy (obzor idey i kontseptsiy) [Introduction to the theory of political parties (a review of ideas and concepts)], Moscow: Russkiy mir. (In Russian).
Mitskaya E. V. (2007) Nekotorye voprosy regulirovaniya svobody ob'edineniy v Respublike Kazakhstan [Some issues of regulation of freedom of associations in the Republic of Kazakhstan]. Yuridicheskiy mir, no. 11, pp. 77-80. (In Russian).
Mitskaya E. V. (2008) Vzaimodeystvie gosudarstva i grazhdanskogo ob-shchestva v usloviyakh politicheskoy modernizatsii Kazakhstana [The interaction between the state and civil society in the context of political modernization of Kazakhstan]. Yuridicheskiy mir, no. 1, pp. 62-66. (In Russian).
Rumyantsev A. G. (2012) Mnogo partiy khoroshikh i raznykh?.. Analiz rossiyskogo zakona "O politicheskikh partiyakh" s tochki zreniya ekonomi-cheskoy teorii demokratii [Many parties as good as different?.. An analysis of changes in the Russian Law "On political parties" from the point of view of economic theory of democracy]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 57-75. (In Russian).
Turetsky N. N. (2012) Osobennosti kazakhstanskoy modeli parlamentarizma [On special features of Kazakhstani parliamentary model]. Konstitutsionnoe i munitsipafnoe pravo, no. 8, pp. 63-67. (In Russian).
Volodina S.V. (2016) Mnogopartiynost' kak osnova konstitutsionnogo stroya Rossii [Multi-party system as the basis of the constitutional system of Russia], Moscow: Prospect. (In Russian).
Yerygina V. I. (2013) Mnogopartiynost' kak odna iz pravovykh garantiy svobody obschestvennogo mneniya [A multiparty system as one of the legal guarantees for the freedom of public opinion]. Konstitutsionnoe i munitsipafnoe pravo, no. 2, pp. 26-30. (In Russian).
Zaikin S. S. (2011) Nekotorye aspekty "monopolizma" politicheskikh partiy [Some aspects of the "monopolism" of political parties]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 6, pp. 77-81. (In Russian).
Zaikin S. S. (2013) Soglasheniya politicheskikh partiy kak raznovidnost' publi-chno-pravovykh dogovorov [Agreement of political parties as a type of public-law contracts]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 72-85. (In Russian).
Zaretskiy A. M. (2015) Politicheskie partii Kazakhstana - istorya i sovremen-nost' [Political parties of Kazakhstan - past and present]. Sovremennaya nauka: Aktualnye problemy teorii i praktiki. Seriya "Ekonomika i pravo", no. 11-12, pp. 143-150. (In Russian).
Zaslavsky S. E. (2003) Politicheskie partii Rossii: problemy pravovoy institu-tsionalizatsii [Political parties in Russia: problems of legal institutionalization], Moscow: Institute for law and public policy. (In Russian).
Zhakaeva L. S. (2009) O proportsional'noy sisteme formirovaniya Mazhilisa Parlamenta Kazakhstana [On the proportional system in formation of the Majilis of the Kazakhstani Parliament]. Konstitutsionnoe i munitsipafnoe pravo, no. 7, pp. 27-32. (In Russian).
