CC BY
95
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА В ПЕРИОД ИМПЕРИИ
СЕМИОНКИНА Наталья Георгиевна
Аннотация. В статье показаны особенности становления и развития российского социального законодательства. Сделан вывод о необходимости комплексного подхода со стороны государства к решению социальных проблем правовыми средствами.
Annotation. In the article are shown the peculiarities of formation and development of Russian social legislation. There is the conclusion about the necessity of an integrated approach from the state towards the solution of social problems through legal means.
Ключевые слова: социальная деятельность, государство, законодательство, право, благотворительность.
Keywords: social work, government, legislation, law, charity.
Важное место в деятельности любого государства занимает реализация его социальной функции. В современных условиях государство не может устраниться от выполнения своих социальных обязательств, от оказания помощи малоимущим и незащищенным слоям населения. Это тем более актуально, что в действующей Конституции Российская Федерация провозглашается социальным государством, в связи с чем защита и реализация социальных прав личности выступает на первый план.
Реализация социальной функции государства осуществляется посредством его социальной деятельности, которая в качестве важнейшего компонента включает в себя принятие нормативных актов, определяющих круг субъектов такой деятельности, их права и обязанности.
Правовое регулирование социальной деятельности в период Российской империи определялось совокупностью факторов, среди которых следует выделить факторы экономические, социальные и политические.
Прежде всего отметим, что социальное законодательство как высокая ступень регулирования социальной деятельности государства формируется только на определенной, достаточно высокой ступени развития государства и права. Помимо этого, формирование социального законодательства как отрасли невозможно без наличия развитой системы законодательства в целом1.
1 Дорская А. А. Особенности развития системы права России: проблема периодизации (продолжение) // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2011. № 2. С. 51.
Социальное законодательство складывается только на таком этапе, который можно охарактеризовать как достаточно зрелый применительно к развитию капиталистического общества. Только с развитием машинного производства, с ростом численности рабочего класса, с началом его активной борьбы за свои права государство вынуждено обратить внимание на поиск правовых механизмов, которые могли бы смягчить остроту социальной ситуации2.
Кроме того, для формирования правовых основ механизма перераспределения социальных ресурсов необходимо, чтобы эти ресурсы прежде всего имелись в наличии, т. е. требуется такая степень развития общественного производства, которая позволяет получать излишки продукции и тратить их на социальные нужды, на решение социальных вопросов3.
Говорить о полноценной реализации социальной функции Российского государства в XVIII в. не приходится. Для этого не было ни политических, ни социально-экономических, ни правовых предпосылок. Отдельные меры, принимавшиеся государством в социальной сфере, носили эпизодический и разрозненный характер. Фактически государство ограничивалось либо запретительными мерами (запрет нищенства Петром I и запрет принимать детей в воспитательные дома Екатериной II), либо
2 Семионкина Н.Г. Предпосылки развития социального законодательства в Российской империи начала XX века // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». 2015. № 1. С. 99.
3 Долакова М.И. Особенности финансовой политики Российской империи второй половины XIX века // Юридическая наука. 2016. № 3. С. 120.
отдельными попытками усилить социальную помощь неимущим (создание приказов общественного призрения в ходе губернской реформы 1775 г.). Данные мероприятия, проводившиеся бессистемно, не могли дать никаких положительных результатов.
Всего Петр I издал около 20 указов, которые были направлены на борьбу с таким типичным для его времени социальным явлением, как «профессиональное» нищенство. Фактически данными указами создавался фундамент для будущей государственной системы социального призрения, формировались предпосылки для профессионализации деятельности в ее учреждениях. В то же время нельзя не заметить, что подавляющее большинство указов Петра I в социальной сфере носило запретительный характер, император не предлагал позитивных способов и мер для решения насущной проблемы нищенства4.
В 1775 г. Екатерина II, одобрив «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи», в процессе губернской реформы создала в составе губернских структур власти особые органы - приказы общественного призрения. Именно тогда в России возникло понятие общественного призрения как «культурной формы благотворительности», которая принципиально отличается от простой милостыни. Однако по ряду причин, в том числе и по причине недостатка финансового обеспечения, а также в силу особенностей правовой регламентации деятельность приказов общественного призрения получила во многом декларативный, номинальный характер и фактически не отразилась на численности нищих и нуждавшихся в России.
В первой половине XIX в. стало складываться законодательство, регламентировавшее взаимоотношения фабрикантов и работников. Оно состояло всего из двух основных актов: положений от 24 мая 1835 г. «Об отношениях между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступающими на оные по найму», и от 7 августа 1845 г. «О воспрещении фабрикантам назначать в ночные работы малолетних менее 12-летнего возраста». К этому можно добавить Положение от 31 марта 1861 г., запрещавшее труд детей на казенных горных заводах5.
4 Пашенцева С.В. Правовое регулирование благотворительной деятельности в Российской империи // Государство и право. 2006. № 12. С. 98.
5 Полное собрание законов Российской империи. 1863. Т. 36. № 36793.
Ситуация стала меняться только во второй половине XIX в. Отмена крепостного права и последовавшие за ней другие государственные реформы способствовали становлению необходимых условий для развития капиталистических отношений в Российской империи. Эти масштабные преобразования повлекли за собой возникновение крупного машинного производства, основанного на использовании труда наемных рабочих. В результате «великих реформ» в России началось интенсивное развитие добывающей и обрабатывающей промышленности, активизировался процесс концентрации производства и капитала.
В этих условиях развитие свободного рынка труда приводило к обострению классовых противоречий, к осложнению социальной ситуации.
Отсутствие систематизированного трудового и социального законодательства в Российской империи в сочетании с экономическими факторами детерминировало крайне невысокий жизненный уровень подавляющей части рабочего класса. К 1900 г. среднегодовой заработок рабочего в России составлял 217 руб. (при этом он существенно вырос по сравнению с серединой предыдущего столетия), а в 1913 г. средний заработок достиг 264 руб. в год. Для сравнения отметим, что жалование министра составляло 7 тыс. руб., т. е. в 20 раз превышало заработок рабочего. При этом реальный размер заработной платы, которую получали рабочие, существенно снижался за счет многочисленных штрафов, сборов и вычетов, применявшихся работодателями.
«Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» от 19 февраля 1861 г., которое вывело крестьян из-под власти помещиков, не могло оставить в стороне социальные вопросы на селе. Этот акт возлагал на крестьянские общества, в числе иных многочисленных мирских повинностей, задачу призрения престарелых, дряхлых и увечных членов общества, у которых не было родственников, а также призрение сирот. Порядок и способы осуществления такого призрения Положением не устанавливались. В целом отмена крепостного права остро поставила вопрос об организации социального призрения применительно к сельскому населению. Крепостные крестьяне, о которых обязаны были заботиться помещики, получив свободу, лишились возможности рассчитывать на подоб-
ную поддержку. Без целенаправленных усилий государства в такой ситуации было уже не обойтись.
Во второй половине XIX в. реформирование системы местного самоуправления также затронуло вопрос об оказании социальной помощи и субъектах такой деятельности.
С введением в действие Положения о земских учреждениях в тех губерниях, где создавались земства, малоэффективные приказы общественного призрения ликвидировали. Функции этих органов по организации социального призрения перешли к земским учреждениям. Согласно ст. 2 «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. к делам, подведомственным земским учреждениям, были отнесены такие вопросы, как заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, а также осуществление попечения о призрении бедных, неизлечимых больных, увечных и умалишенных, оказание помощи нуждающемуся населению законными способами. При этом в законодательстве устанавливалось, что в необходимых случаях земские учреждения могут организовывать сборы на нужды общественного призрения.
Городовое положение от 16 июня 1870 г., создававшее новую систему городского общественного управления, отнесло к предметам его ведения вопрос устройства за счет городских средств богаделен и больниц и руководство их деятельностью на основаниях, установленных для земских учреждений.
В этом же году было принято Положение об управлении благотворительными заведениями в западных губерниях. В этих губерниях не создавались земства, поэтому в качестве органов, занимавшихся решением социальных вопросов, в них учреждались губернские и уездные советы общественного призрения, подчиненные Министерству внутренних дел. В состав указанных губернских и уездных советов входили местные должностные лица, облеченные властными полномочиями: вице-губернатор, управляющие казенными и контрольными палатами, губернский медицинский инспектор, попечители больниц и других благотворительных заведений и т. д. Одним из источников средств социальной деятельности указанных советов стали постоянные пособия из государственной казны.
В 1880-1890-е гг. в основных чертах сформировалось российское фабрично-заводское за-
конодательство, в рамках которого нашлось место и отдельным социальным нормам. Прежде всего следует назвать Закон от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах». Этот нормативный акт не только запретил практиковавшееся ранее применение труда детей в возрасте до 12 лет на фабриках, заводах и мануфактурах (для того времени эта норма была достаточно прогрессивной), но и ввел новые специальные правила, направленные на охрану труда несовершеннолетних от 12 до 15 лет (ограничение продолжительности рабочего дня, запрет ночной работы, а также работы в воскресные и праздничные дни, запрет на привлечение малолетних, а также подростков от 15 до 17 лет к вредным и опасным работам). Данный акт также обязал фабрикантов предоставлять малолетним рабочим, которые не имели никакого образования, возможность посещать народные училища. Фабриканты были обязаны регистрировать всех малолетних рабочих в особой книге6.
Закон от 12 июня 1884 г. «О школьном обучении малолетних, работающих на фабриках, заводах и мануфактурах» рекомендовал владельцам фабрик, заводов и мануфактур открывать при своих предприятиях школы. Порядок посещения последних и программы обучения в них должны были определяться директорами народных училищ по соглашению с фабричной инспекцией.
В начале XX в. социальная ситуация обострилась. Негативно сказались последствия неудачной Русско-японской войны, экономические кризисы 1900-1903 и 1908-1909 гг., а также сильный голод 1911 г. Все это привело к росту количества и продолжительности забастовок и стачек, результатом чего стали некоторые уступки со стороны правительства в социальных вопросах.
Следует также отметить плачевное состояние в этот период медицинской помощи. После земской реформы 1864 г. в России стала создаваться земская медицина, которая характеризовалась достаточно высоким качеством врачебной помощи. В то же время в конце XIX в. 2/3 губернских и 9/10 уездных городов не несли вообще никаких расходов на организацию медицины,
6 Комаров Н.И., Пашенцев Д.А., Пашенцева С.В. Очерки истории права Российской империи (вторая половина XIX -начало XX века). М. : Статут, 2006. С. 293.
а площадь участков сельских участковых врачей составляла до тысячи квадратных верст7.
В начале XX в. на многих промышленных предприятиях Российской империи рабочим вообще не оказывалось никакой медицинской помощи. Больницы имелись только на небольшом количестве предприятий, при этом часто они представляли собой только приемные покои с амбулаторной помощью и не могли никак помочь в случае серьезных заболеваний. Даже в наиболее промышленно развитых регионах положение с фабричной медицинской помощью было плачевным.
В целом в Российской империи к началу XX в. существовали только отдельные, не связанные между собой формы оказания медицинской помощи. Самостоятельно функционировали земская, городская, военная, морская, страховая, тюремная медицина с разным качеством оказания медицинской помощи. Что касается фабрично-заводской медицины, имевшей большое практическое значение для рабочих, то ее системное формирование началось только после принятия пакета законов 1912 г. о социальном страховании.
Тяжелое материальное положение значительной части населения Российской империи осложнялось отсутствием целостной государственной системы социальной поддержки нуждающихся. Ее в какой-то мере заменяла система благотворительных обществ и учреждений, которых к началу XX в. было создано достаточно много. Однако, существуя за счет добровольных пожертвований и оказывая адресную помощь, благотворительные общества не могли серьезно повлиять на изменение социальной ситуации в стране, значительно сократить количество нуждавшихся и бедных8.
Деятельность благотворительных обществ и учреждений осуществлялась на основе Устава общественного призрения, который входил в Свод законов Российской империи. Все благотворительные заведения делились на общественные, церковные и частные. Значительную роль в создании и финансировании благотворительных учреждений и обществ играло участие и покровительство членов императорской
7 Серебренников А. Развитие системы органов государственного управления здравоохранением в Российской Федерации (история, современность, перспективы) // Право и жизнь. 2007. № 115. С. 287.
8 Пашенцева С.В. Правовое регулирование благотвори-
тельной деятельности в Российской империи. С. 103.
семьи. Наиболее разветвленной была сеть учреждений Ведомства императрицы Марии Фёдоровны. Также большую работу проводило Императорское человеколюбивое общество, созданное императрицей Елизаветой Фёдоровной. Создавались приходские попечительства при православных храмах, богатые промышленники основывали больницы и дома трудолюбия.
Несмотря на предпринимавшиеся передовыми членами общества усилия благотворительность, даже активно развивавшаяся, не могла справиться с задачей решения насущных социальных проблем, оказания эффективной помощи всем нуждавшимся. В этих условиях остро ощущалась необходимость в разработке и принятии нового комплексного социального законодательства, которое могло бы сделать общественное призрение более организованным, придать ему обязательность и систематичность.
В начале XX в. в государственный механизм Российской империи был внесен ряд важных изменений, в том числе в стране был создан новый орган государственной власти -Государственная дума - как важное звено законотворческого механизма.
Модернизация и определенная демократизация законодательного механизма, связанная с созданием Государственной думы как представительного органа, стала одной из политических предпосылок для развития социального законодательства.
Изменившаяся социально-политическая ситуация в начале XX в. определила инициирование правительством целого ряда законов социальной направленности9. Среди них отметим пакет законов о социальном страховании рабочих, принятый в 1912 г., ряд законов о пенсионном обеспечении отдельных категорий населения, новые законы о призрении пострадавших нижних чинов и членов их семей.
В качестве примера отметим Закон от 16 июня 1905 г., который утвердил «Правила в отношении обеспечения и воспитания детей жертв войны», предусматривавшие принятие всех расходов по данному вопросу на средства государственной казны.
Кроме того, 10 января 1906 г. были утверждены «Правила об обеспечении детей воинских
9 Пашенцев Д.А., Чернявский А.Г. История отечественного государства и права. М. : ИНФРА-М, 2016. С. 285.
чинов, погибших при исполнении ими служебных обязанностей в мирное время», а 25 июня 1912 г. после обсуждения был принят Закон, утвердивший «Правила о призрении нижних воинских чинов и их семей».
Законы «Об учреждении Присутствия по делам страхования рабочих», «Об учреждении Совета по делам страхования рабочих», «Об обеспечении рабочих на случай болезни», «О страховании рабочих от несчастных случаев» были приняты 23 июня 1912 г. Данные законы заложили правовые основы для дальнейшего развития системы социального страхования рабочих. Они распространялись не на всех занятых на производстве, но в то же время вполне могут рассматриваться как первый шаг на пути систематического развития социального законодательства.
Принятие данных законодательных актов, которые были направлены на некоторое смягчение острой социальной ситуации, стало важным позитивным шагом на пути формирования
полноценной системы социального законодательства и социальной помощи. Вместе с тем анализ правовых норм свидетельствует о сохранении сословного характера социального законодательства, что снижало его эффективность.
Изученный опыт показывает, что деятельность государства в социальной сфере может получить характер действительной и полноценной реализации его социальной функции только при условии формирования комплексного социального законодательства. Нормы социальной направленности должны быть приняты в тех отраслях, которые регулируют не только непосредственное оказание социальной помощи нуждающимся, но и в трудовых, медицинских, страховых, образовательных отношениях. Именно комплексный характер правового регулирования социальной деятельности определяет, наряду с экономическими факторами, ее успех либо провал.
Библиографический список
1. Долакова, М.И. Особенности финансовой политики Российской империи второй половины
XIX века // Юридическая наука. - 2016. - № 3.
2. Дорская, А.А. Особенности развития системы права России: проблема периодизации (продолжение) // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». - 2011. - № 2.
3. Комаров, Н.И. Очерки истории права Российской империи (вторая половина XIX - начало
XX века) / Н.И. Комаров, Д.А. Пашенцев, С.В. Пашенцева. - М. : Статут, 2006.
4. Пашенцев, Д.А. История отечественного государства и права / Д.А. Пашенцев, А.Г. Чернявский. - М. : ИНФРА-М, 2016.
5. Пашенцева, С.В. Правовое регулирование благотворительной деятельности в Российской империи // Государство и право. - 2006. - № 12.
6. Полное собрание законов Российской империи. - 1863. - Т. 36. - № 36793.
7. Семионкина, Н.Г. Предпосылки развития социального законодательства в Российской империи начала XX века // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Юридические науки». - 2015. - № 1.
8. Серебренников, А. Развитие системы органов государственного управления здравоохранением в Российской Федерации (история, современность, перспективы) // Право и жизнь. - 2007. -№ 115.
