CC BY
185
Геополитика
Кирилл ПОДЪЯЧЕВ
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАБОТЫ С ОБРАЩЕНИЯМИ ГРАЖДАН В КОНТЕКСТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА В РОССИИ (сравнительный анализ)
В данной статье анализируется действующий федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» в сравнении с альтернативными проектами этого закона, рассмотренными парламентом ранее. На основании анализа делаются выводы о нынешнем состоянии института обращений граждан в России и даются рекомендации по его модернизации. The article analyses the federal law «On the Order of Citizens' Addresses Consideration» from the point of view of political science, compared with alternative drafts of this law, earlier discussed by the Russian Parliament. The current state of the institution of citizens' addresses is explained in the article and a set of recommendations on its modernization is proposed.
Ключевые слова:
закон, обращения граждан, модернизация, гражданское участие, политический режим; law, citizens' addresses, modernization, civic participation, political regime.
Одной из центральных проблем реформирующейся России является низкая эффективность коммуникации государственного аппарата и граждан, что отмечается многими исследователями. В условиях сворачивания публичной дискуссии, ослабления самостоятельной роли политических партий, повышения влияния федеральных органов исполнительной власти и потери важности электорального процесса (на котором «заострена» вся современная политическая методология) возрастает роль обращений граждан как особой формы гражданского участия и коммуникации граждан с органами власти.
Обращения граждан выполняют три функции: правозащитную, информационную и коммуникационную (партиципаторную)1. Сущность первой заключается в том, что обращения как юридический институт являются одним из средств защиты прав граждан: они позволяют предупредить правонарушение, а если оно уже совершено, то устранить его последствия и восстановить нарушенное право. Вторая функция состоит в том, что обращения граждан являются ценнейшим источником сведений для государственного аппарата о проблемах граждан. Наконец, третья заключается в следующем: обращения граждан могут быть средством коммуникации между государством и гражданами, служить своего рода каналом воздействия, с помощью которого граждане участвуют в процессе принятия властных решений.
Важность этого института для построения эффективной обратной связи власти осознают. Это подтверждает принятие в мае 2006 г. Федерального закона № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан». Мы проанализируем не только сам закон, но и первоначальный проект этого закона («проект Путина»), проект ФЗ «Об обращениях граждан», внесенный в 1996 г. депутатом Госдумы В.И. Зоркальцевым («проект Зоркальцева») и так не принятый и не внесенный в Госдуму проект ФЗ «О праве граждан на инди-
1 Подъячев К.В. Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти // Модернизация экономики и глобализация. В 3 т. / отв. ред. Е.Г. Ясин. - М. : ИД ГУ-ВШЭ, 2009, т. 1, с. 495.
ПОДЪЯЧЕВ Кирилл
Викторович — к.полит.и., научный сотрудник ИС РАН [email protected]
видуальные и коллективные обращения», подготовленный рабочей группой Независимого института выборов во главе с А.В. Иванченко по заказу Администрации Президента РФ («проект Иванченко»)1. Особенно любопытно, на наш взгляд, проанализировать изменения, которые претерпел «проект Путина», проходя обсуждение в парламенте. И вдвойне показательны они потому, что в его обсуждении, хотя и косвенно, впервые приняла участие Общественная палата РФ, продемонстрировав тем самым свои возможности влияния.
Следует обратить внимание на такой существенный момент, как отсутствие в ФЗ (равно как и в «проекте Путина») понятия коллективного обращения, не говоря уже о таких специфических видах, как петиция и гражданский наказ. ФЗ содержит упоминание всего о трех видах обращений: заявлении, предложении, жалобе. В нем отсутствуют также ходатайство (упомянуто в «проекте Зоркальцева») и петиция (упомянута в «проекте Иванченко»). Все это говорит о том, что власть, видимо, не заинтересована в полноценной реализации коммуникационной функции обращений.
Ни «проект Путина», ни ФЗ не содержат подробных правил рассмотрения отдельных видов обращений. В «проекте Путина» рассмотрение всех обращений регулируется одной статьей (11). В окончательной версии ФЗ этому вопросу посвящены 2 статьи (10 и 11), и одна называется «Порядок рассмотрения отдельных обращений». А, как показывает опыт многих ведомств, на практике такое «единообразие» означает поверхностное рассмотрение наиболее значимых с точки зрения коммуникационной функции и гражданского участия обращений — предложений. Объясняется это тем, что предложения всегда малочисленны и составляют незначительную долю в общем массиве обращений (чуть более 2%)2. Поэтому вполне естественно, что при общей процедуре рассмотрения предложения окажутся за-
1 Текст ФЗ опубликован в «Российской газете» от 4 мая 2006 года; текст его первоначального проекта — на сайте Государственной Думы (www. duma.gov.ru); текст «проекта Иванченко» любезно предоставлен автору А.В. Иванченко; текст «проекта Зоркальцева» обнаружен автором в архивах Государственной Думы за № 168-III.
2 Отчет Приемной Государственной Думы ФС РФ за май 2009 года // http://www.duma.gov.ru
бытыми, не будут отражены в аналитических сводках. А между тем, предложения, поскольку в ФЗ отсутствует понятие петиции, остаются последней возможностью «чистого» гражданского участия, формой реализации конституционного права гражданина на непосредственное участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). В этом смысле «проект Зоркальцева» гораздо подробнее: там каждому из видов обращений посвящена отдельная глава. «Проект Иванченко» предусматривает для предложений особую процедуру рассмотрения. Особенно ценно, что там содержится указание ведомствам «вести учет предложений граждан в целях улучшения деятельности указанных органов и организаций...» (п. 5 ст. 6). Ничего подобного в ФЗ нет. Это подтверждает нашу гипотезу о том, что ФЗ в основном отражает интересы средней и низшей бюрократии, не заинтересованной в реализации коммуникационной функции обращений, видящей в обращениях «челобитные».
В ФЗ и рассматриваемых нами проектах обязательные требования к обращениям граждан различаются лишь в нюансах, однако эти нюансы оказываются очень существенными. Так, в ст. 5 «проекта Зоркальцева» указано, что в письменном обращении должны обязательно содержаться: наименование и адрес органа или должностного лица, которым направляется обращение, изложение существа обращения, фамилия и место жительства гражданина, дата и личная подпись. В «проекте Иванченко» требования несколько отличаются (ст. 11). Примерно такая же формулировка содержалась и в «проекте Путина» («место регистрации»).
Однако в ФЗ «место жительства» было заменено на «почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения...». Особенно любопытно, что такая формулировка была включена Госдумой по предложению Общественной палаты. В действительности требование указывать в обращениях место жительства, а тем более «адрес регистрации», очень сильно сужает возможность граждан направлять обращения. И проблема эта касается отнюдь не только «бомжей». Не секрет, что прописка давно уже стала формальным институтом и многие граждане проживают вовсе не там, где зарегистрированы; многие до-
201 0' 01
ВЛАСТЬ
43
вольно часто переезжают из одного места в другое. Поэтому норма ФЗ, позволяющая гражданину указывать в обращении любой почтовый адрес для направления ответа, вне всякого сомнения, более благоприятна для участия.
Весьма существенным является и вопрос об ответственности как граждан, направляющих обращения, так и чиновников, их рассматривающих. Наиболее подробно это было регламентировано в «проекте Зоркальцева» (ст. 34—38). В «проекте Иванченко» устанавливается только ответственность чиновников, «нарушающих порядок рассмотрения обращений граждан». Обратившись к «проекту Путина», можно сразу увидеть, что он является существенным шагом вперед в защите интересов бюрократии. Так, отдельная статья (7) прямо называется «Ответственность граждан за обращения противоправного характера». В этой статье указано, что «осуществление гражданами права на обращения не должно нарушать права, свободы и законные интересы других лиц, общества и государства». К ответственности же граждан можно привлекать за обращения, «содержащие клевету, оскорбления и угрозы». Очевидно, что использование таких расплывчатых формулировок могло открыть простор для административного усмотрения и дать чиновнику возможность не только проигнорировать обращение, но и привлечь его автора к ответственности. Подобная норма могла бы уничтожить институт обращений граждан как средство «обратной связи». В отношении ответственности чиновников куда более основателен «проект Иванченко», где содержалось прямое указание, что «руководители и должностные лица. нарушающие порядок рассмотрения обращений граждан, несут дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность» (ст. 17).
Принципы ответственности, содержащиеся в «проекте Путина», сохранены и в ФЗ (ст. 15 и 16). Но, что особенно важно, норма об ответственности граждан за «противоправные обращения» была из проекта удалена и в закон не попала. Судя по всему, это тоже заслуга Общественной палаты РФ, поскольку соответствующие изменения были внесены после проведенной ею экспертизы.
Стоит отметить также, что в «проекте Зоркальцева» «обращение, принятое
на митинге или собрании и подписанное организаторами этого митинга или собрания», рассматривается как коллективное обращение и, следовательно, включается в сферу действия закона. Во всех прочих проектах, равно как и в ФЗ, этой нормы нет. Между тем, этот принцип является одним из важных элементов, позволяющих использовать обращения как инструмент гражданского участия и более полно раскрывать именно коммуникационную функцию.
В целом сравнение Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. с различными вариантами законопроектов на эту же тему можно представить в виде следующей таблицы.
Обобщая проведенный анализ, можно сделать два существенных вывода. Закон так и не вышел за рамки традиционного подхода, воспринимающего обращения как «челобитные», а не форму участия общества в работе государственных органов; процесс и результат рассмотрения обращений остаются закрытыми. Во-вторых, если рассматривать сложившуюся ситуацию с точки зрения трансформации политического режима, то можно столкнуться с весьма неожиданным наблюдением.
Действующий закон выражает интересы бюрократии (хотя, в отличие от первоначального его проекта, не так радикально).
Вместе с тем и сегодня значительная часть правящей элиты заинтересована в гражданском участии. Низкий уровень доверия к институтам государства (подчеркнем: не к персонам, а именно к институтам) сильно ее беспокоит. Для эффективного управления нужна эффективная коммуникация не только сверху вниз, но и в обратном направлении. А для этого остро необходимо, в числе прочего, изменение отношения к институту обращений граждан.
Мы можем предложить следующие шаги по модернизации института:
— закрепить в законе петиции и гражданские наказы как отдельные виды обращений с особой процедурой рассмотрения;
— детально и четко регламентировать все формы ответственности за нарушения в рассмотрении обращений, сочетать дисциплинарную, административную, гражданско-правовую ответственность;
— выработать четкие критерии постановки рассмотрения обращений на контроль, единые для всех федеральных орга-
Таблица
Параметры Проект ФЗ «Об Проект ФЗ «О Проект ФЗ «О Федеральный
сравнения обращениях праве граждан на порядке закон № 59-ФЗ «О
граждан» 1996 г. индивидуальные и рассмотрения порядке
(«проект коллективные обращений рассмотрения
Зоркалыдева») обращения» 2001 г. граждан» («проект обращений
(«проект Путина») граждан»
Иванченко»)
Определение Изложенное в Петиция, Индивидуальные Письменные
обращения письменной или предложение, либо коллективные предложение,
устной форме заявление и жалоба, предложения, заявление или
предложение, направленные заявления, жалобы жалоба,
заявление, гражданами граждан в направленные в
ходатайство или Российской письменной или государственный
жалоба Федерации или их устной форме, орган, орган
гражданина (ст. 2) коллективами в направляемые в местного
государственные государственные самоуправления или
органы, органы органы, органы должностному лицу,
местного местного а также устное
самоуправления, а самоуправления и обращение
также в должностным лицам гражданина в
государственные и (ст. 3) государственный
муниципальные орган, орган
организации (ст. 1) местного самоуправления (ст. 4)
Упомянутые Заявление, Заявление, Заявление, Заявление,
виды обращений предложение, предложение, предложение, предложение,
жалоба, жалоба, петиция жалоба жалоба
ходатайство
Обязательные Наименование и Наименование и Наименование Наименование
реквизиты адрес органа адрес органа государственного государственного
обращений (должностного (должностного органа или органа органа или органа
лица), которым лица), которым местного местного
направлено направлено самоуправления, в самоуправления, в
обращение; обращение; который обращается который обращается
фамилия и место фамилия, имя, гражданин, либо гражданин, либо
жительства отчество фамилия, имя, фамилия, имя,
гражданина; дата гражданина; место отчество отчество
и личная подпись жительства, работы, соответствующего соответствующего
(ст. 5) учебы или иные должностного лица; должностного лица;
данные для точной фамилия, имя, фамилия, имя,
идентификации отчество отчество
автора; дата и гражданина; адрес гражданина; адрес
личная подпись места жительства; для направления
(ст. 11) дата и личная подпись (ст. 8) ответа; дата и личная подпись (ст.7)
Особая Предусмотрена Предусмотрена (ст. 5, Не предусмотрена Не предусмотрена
процедура (ст. 15-18) п. 2, 3, 5-7; ст. 6,
рассмотрения для п. 2-4)
коллективных
обращений и
предложений
Статус Не подлежат Не подлежат Не подлежат Ответ на них не
анонимных рассмотрению рассмотрению рассмотрению (за дается (сообщения
обращений (кроме сообщений исключением тех, в о преступлениях
о преступлениях) которых сообщается о преступлениях либо об угрозе государственной или общественной безопасности') подлежат рассмотрению в соответствующих органах)
201 0 ' 01
ВЛАСТЬ
45
Сроки 15 сут. для До 30 сут. До 30 сут. До 30 сут.
рассмотрения заявлений, 1 мес. В определенных с момента с момента
обращений для жалоб и законом случаях - регистрации регистрации
предложений. В до 60 сут. (регистрация - (регистрация -
исключительных в течение 3 сут. в течение 3 сут.
случаях возможно с момента с момента
продление срока поступления). поступления).
Возможно Возможно
продление до 2 мес. продление до 60 сут.
Основания Не определены Не определены Не определены Не определены
постановки на
контроль
Ответственность Предусмотрена за Не предусмотрена Предусмотрена за Предусмотрена
граждан обращения, обращения, только гражданско-
содержащие содержащие правовая
«материалы «клевету, ответственность за
клеветнического оскорбления и указание заведомо
характера, угрозы» (п. 2 ст.7). ложных сведений,
выражения, Гражданско- если их проверка
оскорбляющие правовая повлекла за собой
честь и ответственность за расходы (п.2 ст. 16).
достоинство и указание заведомо Иные формы
порочащие ложных сведений, ответственности не
деловую если их проверка предусмотрены.
репутацию» (ст. 38) повлекла за собой
расходы (п. 2 ст. 17)
Ответственность Предусмотрена за Предусмотрена Предусмотрена в Предусмотрена в
должностных лиц «неправомерный дисциплинарная, общем виде ст. 16; общем виде ст. 15;
отказ в приеме или административная, гражданско- гражданско-
рассмотрении уголовная и иная правовая правовая
обращений, ответственность за ответственность в ответственность в
принятие заведомо «нарушение порядка виде возмещения виде возмещения
неправомерного рассмотрения «имущественного «имущественного
решения, обращений» (п. 1 ст. ущерба и ущерба и
разглашение 17). Конкретные морального вреда, морального вреда,
сведений о формы причиненных причиненных
частной жизни ответственности не незаконными незаконными
гражданина»; определены действиями действиями
преследование (бездействием) (бездействием)
гражданина за государственных государственных
содержащуюся в органов, органов органов, органов
обращениях местного местного
критику (ст. 34, самоуправления и самоуправления и
35). Гражданско- должностных лиц должностных лиц
правовая при рассмотрении при рассмотрении
ответственность обращений» обращений»
(возмещение как предусмотрена п. 1 предусмотрена п. 1
материального, ст. 17 ст. 16
так и морального впела!
"С предусмотрена ст.
36,37
нов власти, и закрепить их единым нормативным актом;
— закрепить в законе возможность для федеральных контролирующих органов привлекать к ответственности должностных лиц в регионах и муниципальных образованиях в случае их перманентного уклонения от рассмотрения контрольных обращений;
— создать единую компьютерную сеть и базу данных по обращениям граждан хотя бы только в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.
Реализация этих предложений позволит, на наш взгляд, существенно продвинуться в деле модернизации института обращений граждан РФ.
