CC BY
201
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
Агафонов Вячеслав Борисович, к.ю.н. Должность: заместитель заведующего кафедрой экологического и природоресурсного права. Место работы: Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина. E-mail: Vagafonoff@mail.ru
Аннотация: Одной из основных проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ в результате хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами, химическими веществами, водная и ветровая эрозия, опустынивание, переувлажнение и заболачивание.
Статья содержит анализ законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к осуществлению хозяйственной деятельности предприятиями топливно-энергетического комплекса в области охраны земель от загрязнения при пользовании недрами, по результатам которого выявляются основные правовые проблемы в данной сфере, предлагаются пути решения данных проблем, в том числе с учетом положительного зарубежного и международного опыта.
Ключевые слова: загрязнение земель, пользование недрами, рекультивация земель, проект рекультивации, охрана земель.
LEGAL PROBLEMS OF LAND PROTECTION FROM POLLUTION FOR SUBSOIL USE
Agafonov Vyacheslav Borisovich, PhD at law. Position: Deputy Head of chair of ecological and natural resources law. Place of employment: Moscow state law academy named after O.E.Kutafin. E-mail: Vagafonoff@mail.ru
Annotation: One of the basic problems of preservation of the environment and maintenance of ecological safety at using bowels is pollution of the earth's as a result of influence of industrial emissions of harmful substances as a result of economic activities of the enterprises of a fuel and energy complex, pollution and littering the earth's an industrial and household waste, chemical substances, water and wind erosion, desertification, dehumidifying and bogging.
Article contains the analysis of the legislation of the Russian Federation establishing the requirements to realisation of economic activities by the enterprises of a fuel and energy complex in the field of protection of the earths from pollution at using by bowels by which results the basic legal problems in the given sphere come to light, ways of the decision of the given problems, including taking into account positive foreign and international experience are offered.
Keywords: soil pollution, use of the earth entrails, recultivation of lands, the project of recultivation, land protection.
Одной из основных проблем охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами является загрязнение земель в результате воздействия промышленных выбросов вредных веществ в результате хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса, загрязнение и захламление земель промышленными и бытовыми отходами, химическими веществами, водная и ветровая эрозия, опустынивание, переувлажнение и заболачивание.
Согласно данным Государственного (национального) доклада «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009 году»1 общая площадь земельных участков, предоставленных предприятиям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности, для разработки полезных ископаемых составила 1,6 млн. га, при этом площадь нарушенных земель, т.е. земель, утративших свою хозяйственную ценность или являющихся источником отрицательного воздействия на окружающую среду в связи с нарушением почвенного покрова, гидрологического режима и образования техногенного рельефа в результате производственной деятельности составила 989,4 тыс. га.
Учитывая приведенные данные статистической отчетности, актуальность решения проблем охраны земель от загрязнения при пользовании недрами в настоящее время не вызывает сомнений.
Земля, являясь неотъемлемой составной частью всей экологической системы нашей планеты, неразрывно связана с другими ее частями: водами, лесами, животным и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями недр земли. Без земли практически невозможно использование других природных ресурсов, при этом бесхозяйственность по отношению к ней немедленно или в недалеком будущем будет наносить вред всей окружающей природной среде. Происходят не только разрушение отдельных участков земли, их эрозия, засоление, заболачивание, химическое и радиоактивное загрязнение, но и экологическое ухудшение всего природного комплекса2. Особое значение земля имеет еще и потому, что является средством производства в сельском и лесном хозяйстве, основой хозяйственной деятельности и развития промышленности и должна при использовании сохранять свою продуктивность, в связи с чем в законодательстве содержатся требования по обеспе-
3 О
чению охраны земель . В свою очередь, цели охраны земель, с одной стороны, направлены на предотвращение негативного воздействия на земельные участки, с другой - на обязательное оперативное устранение последствий негативного воздействия в случае, когда такое воздействие было произведено4.
Анализируя действующее законодательство в области охраны земель, необходимо отметить, что отдельные требования в области охраны земель при пользовании недрами содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в ряде подзаконных
1 См: http://www.rosreestr.ru/
2 Волков С.Н., Жариков Ю.Г. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ// Юс-тицинформ, 2009, с. 27.
3 Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // РИОР, ИНФРА-М, 2010, с. 165.
4 Улюкаев В.Х. и др. Земельное право: Учебник // Частное пра-
во, 2010, а 86.
нормативных правовых актов, однако по результатам проведенного анализа следует сделать вывод, согласно которому требования, закрепленные в нормативных правовых актах, являются по большей части общими, декларативными и неконкретизированными применительно к специфике пользования недрами.
Так, согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ5, содержащей перечень обязательных мероприятий, которые обязаны проводить собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, применительно к сфере пользования недрами следует отнести мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель, рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, а также сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.
В свою очередь, специальные требования к пользователям недр в Земельном кодексе Российской Федерации установлены только в двух статьях - в пункте 4 статьи 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель, а также в пункте 4 статьи 88 Кодекса, согласно которому организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.
Таким образом, с учетом положений статьи 13, а также части 4 статьи 88 Земельного кодекса Российской Федерации, следует сделать вывод, согласно которому основной формой защиты земель, используемых для целей недропользования, является подготовка и утверждение проекта рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных земель.
Основным документом, устанавливающим требования по рекультивации земель, являются Основные по-
5 Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4147; 2003, № 27, ст. 2700; 2004, № 27, ст. 2711; № 41, ст. 3993; № 52, ст. 5276; 2005, № 1, ст. 15, ст. 17; № 10, ст. 763; № 30, ст. 3122; № 30, ст. 3128; 2006, № 1, ст. 17; № 17, ст. 1782; № 23, ст. 2380; № 27, ст. 2880; № 27, ст. 2881; № 31; ст. 3453;
№ 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; № 50, ст. 5282; № 52, ст. 5498;
2007, № 1, ст. 23, ст. 24; № 10, ст. 1148; № 21, ст. 2455; № 26, ст. 3075; № 31, ст. 4009; № 45, ст. 5417; № 46, 5553; 2008, № 20, ст. 2251; № 20, ст. 2253; № 29 (ч. I), ст.3418; № 30 (ч. I), ст.3597, (ч. II), ст.3616; № 52 (ч. I), ст.6236; 2009, № 1, ст.19; № 11,
ст. 1261; № 29, ст. 3582; № 29, ст. 3601; № 30, ст. 3735; № 52
(ч. 1), ст. 6416; № 52 (ч. 1), ст. 6419; № 52 (ч. 1), ст. 6441; 2010, № 30, ст. 3998; 2011, № 1, ст. 54; 2011, № 13, ст. 1688; № 15, ст. 2029.
ложения о рекультивации земель, снятии сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г.6, которым установлены этапы рекультивации (технический и биологический), определены земли, подлежащие рекультивации (в которых, среди прочих, указаны земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа), установлены требования к комплексу выполняемых работ, состав затрат, включаемых в расходы на рекультивацию, порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, требования к учету нарушенных земель, контроль за рекультивацией земель и ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации, а также порядок приемки и передачи рекультивированных земель.
Анализируя содержание Основных положений о рекультивации земель, снятии сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, необходимо отметить, что, несмотря на детальную регламентацию порядка проведения рекультивации нарушенных земель, требования к структуре и содержанию проекта рекультивации земель не установлены.
В пункте 6 Основных положений о рекультивации земель указывается лишь, что разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.
Отдельные требования к структуре и содержанию проектов рекультивации земель содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актах, к основным из которых следует отнести:
- ГОСТ Р 17.0.0.06-2000. Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы.
- ГОСТ 17.5.1.03-86. Охрана природы. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель.
- ГОСТ 17.4.1.02-83. Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения.
- ГОСТ 17.5.1.02-85. Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации.
- ГОСТ 17.5.3.04-83 (СТ СЭВ 5302-85). Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель.
- ГОСТ 17.5.3.06-85. Охрана природы. Земли. Требования к определению снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ.
- ГОСТ 17.5.3.05.84 «Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землевладению» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 27 марта 1984 г. № 1020);
- ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения»;
6 Бюллетень нормативных актов федеральных органов испол-
нительной власти, 1996, № 4.
- ОСТ 39-139-81 «Нефтепровод магистральный. Капитальный ремонт подземных нефтепроводов. Порядок рекультивации земель» (введен в действие приказом Министерства нефтяной промышленности от 22 января 1982 г. № 42) и др.
Вместе с тем, единого комплексного нормативного правового акта, регламентирующего порядок разработки и утверждения проекта рекультивации земельных участков, а также устанавливающего требования к его структуре и содержанию до настоящего времени не принято.
Несмотря на наличие большого количества приведенных выше нормативно-правовых и инструктивнометодических актов, устанавливающих отдельные требования к структуре, содержанию, а также порядку разработки проекта рекультивации, следует констатировать, что выполнение пользователями недр данных требований в настоящее время существенно затруднено по причине того, что данные акты принимались в разное время различными федеральными органами государственной власти, различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы, часть из них существенно устарела и не отвечает современным условиям (в том числе это относится и к Основным положениям о рекультивации земель, снятии сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г.), некоторые из актов не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вследствие чего требования, закрепленные в них, носят для пользователей недр исключительно рекомендательный характер.
Отсутствие единого комплексного нормативного правового акта, регламентирующего порядок составления и утверждения проекта рекультивации земельных участков, зачастую приводит к судебным разбирательствам, связанным с оспариванием заявителями юридической силы и обязательности исполнения типовых проектов рекультивации земель, разрабатываемых уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Так, Федеральным арбитражным судом (постановление от 14 октября 2010 г. по делу № А75-13331/20097) рассматривалась кассационная жалоба контролирующего органа по делу о возмещении вреда, причиненный окружающей среде. Как следует из материалов дела, в результате проведения проверки Общества на предмет соблюдения природоохранного законодательства, контролирующим органом был установлен факт загрязнения нефтью компонентов природной среды, при этом, несмотря на неоднократные обращения, Обществом последствия загрязнения нефтью компонентов природной среды (почвы) не были устранены, в связи с чем, контролирующий орган обратился в арбитражный суд с иском об обязании возместить вред, причиненный окружающей среде путем восстановления нарушенного состояния окружающей среды за счет собственных сил и средств (в натуральной форме).
7 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы Консультант-Плюс, судебная практика: решения Федерального арбитражного суда Западно-
Сибирского округа.
Решением арбитражного суда исковые требования были удовлетворены, поскольку в ходе рассмотрения дела было установлено, что в материалах дела содержится типовой проект рекультивации загрязненных нефтью земель на месторождениях Общества, утвержденный Обществом и согласованный с контролирующим органом, в который были включены мероприятия по рекультивации, а также указаны сроки исполнения мероприятий с учетом степени загрязнения грунта.
Постановлением апелляционного суда решение было отменено, по делу принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований контролирующего органа, при этом суд апелляционной инстанции, пришел к выводу о том, что типовой проект рекультивации загрязненных нефтью земель на месторождениях Общества не является по своему содержанию правовым основанием для рекультивации загрязненного участка, а индивидуальный проект восстановительных работ утвержден не был.
Контролирующий орган полагая, что типовой проект рекультивации загрязненных нефтью земель на месторождениях Общества в соответствии с которым суд обязал провести рекультивацию, содержит всю информацию необходимую для осуществления восстановительных работ на загрязненном участке, обратился в суд с кассационной жалобой, который жалобу удовлетворил, основываясь на том, что отсутствие индивидуального проекта восстановительных работ не освобождает Общество от принятия надлежащих мер по ликвидации аварийных разливов нефти и обязанности компенсации вреда, причиненного окружающей среде, поскольку работы могут быть начаты и проведены в соответствии с типовым проектом, который является нормативным актом, обязательным для исполнения, и содержит мероприятия по рекультивации загрязненных нефтью земель на месторождениях.
В ряде случаев судебный спор возникает в связи с использованием, по мнению заявителя, применения ненадлежащего способа возмещения вреда, причиненного земельным ресурсам в результате экологического правонарушения при осуществлении деятельности, связанной с пользованием недрами.
Так, федеральным арбитражным судом (постановление от 7 октября 2010 г. по делу № А75-13332/20098) рассматривалась кассационная жалоба контролирующего органа по делу о возмещении вреда, причиненного окружающей среде посредством восстановления нарушенного состояния окружающей среды в натуральной форме.
Как следует из материалов дела, контролирующим органом была проведена проверка соблюдения Обществом природоохранного законодательства, в ходе которой был установлен факт загрязнения нефтью компонентов природной среды, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением об обязании возместить вред, причиненный окружающей среде путем восстановления нарушенного состояния окружающей среды за счет собственных сил и средств (в натуральной форме), после проведения ре-культивационных и иных восстановительных работ.
Решением Арбитражного суда требования были удовлетворены, однако постановлением арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции
8 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы Консультант-Плюс, судебная практика: решения Федерального арбитражного суда Западно-
Сибирского округа.
было отменено, принят новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования, при этом, отменяя решение арбитражного суда первой инстанции, и отказывая в удовлетворении заявленного требования, апелляционная инстанция исходила из того, что пункт 2 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ставит исполнение решения в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, отсутствие проекта означает невозможность исполнения судебного решения, поскольку невозможно предусмотреть сроки исполнения работ по этапам, мероприятия, которые будут содержатся в проекте восстановительных работ.
Не согласившись с данным постановлением, контролирующий орган обратился в федеральный арбитражный суд с кассационной жалобой.
По результатам рассмотрения материалов дела в удовлетворении требований контролирующего органа было отказано, при этом кассационная инстанция, оставляя постановление аппеляционной инстанции без изменения, исходила из того, что законодатель в пункте 2 статьи 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрел возможность возмещения вреда окружающей среде посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, однако для этого необходимо наличие проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного в соответствии с требованиями действующего законодательства.
Исходя из обстоятельств дела, использовать натуральную форму возмещения вреда в данном случае было невозможно по объективным причинам (по причине отсутствия утвержденного в установленном порядке проекта восстановительных работ, проекта рекультивации загрязненных земель, а также типового проекта рекультивации земель).
При отсутствии разработанного проекта восстановительных работ, по мнению суда, невозможно установить перечень и виды работ, сроки их выполнения, исполнение, и контроль исполнения решения арбитражного суда, которым возлагается обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет средств общества в соответствии с проектом восстановительных работ.
Вместе с тем, как указал суд, отсутствие в настоящее время проекта восстановительных работ не лишает контролирующий орган права требовать от Общества его разработки, а также при получении проекта восстановительных работ обратиться в арбитражный суд с требованием об обязании его исполнения, либо обязании восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет средств Общества. Контролирующий орган также не лишен права предъявить Обществу требование о компенсации вреда, причиненного окружающей среде, при отсутствии плана восстановительных работ, определив его размер на основании методик расчета и в соответствии с утвержденными таксами.
Таким образом, приведенные примеры из судебноарбитражной практики наглядно показывают необходимость совершенствования законодательства в данной сфере.
Весьма дискуссионным также остается вопрос о том, включается ли проект рекультивации земель в состав проектной документации на разработку месторождения полезных ископаемых, или проект рекультивации земель является самостоятельным документом, раз-
рабатываемым пользователем недр и утверждаемым отдельно от проектной документации.
В соответствии с действующим законодательством применительно к сфере пользования недрами разделы документации, касающиеся рекультивации земель включаются как в проектную документацию объектов капитального строительства в соответствии с градостроительным законодательством, так и в проектную документацию на разработку месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.
Так, согласно пункту 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. № 879, Раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» проектной документации объектов капитального строительства должен содержать, помимо прочих, мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова.
В свою очередь, в соответствии с подпунктом 10 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» одним из существенных условий лицензии на пользование недрами является включение в лицензию положения о порядке и сроках подготовки проектов рекультивации земель.
Согласно пункту «г» пункта 12 Положения о подготовке, согласовании и утверждении проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденному постановлением Правительства от 3 марта 2010 г. № 11810, в проектную документацию включается информация, в том числе о сроках и условиях рекультивации земель.
Аналогичные нормы закреплены в нормативных правовых актах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, устанавливающих требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, в частности, в приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 464 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых»11, приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № 463 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений подземных вод»12, приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 254 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений угле-
9 Собрание законодательства Российской Федерации, 2008,
№ 8, ст. 744; 2009, № 21, ст. 2576; № 52 (ч. I), ст. 6574; 2010,
№ 16, ст. 1920; № 51 (ч. III), ст. 6937
10 Собрание законодательства Российской Федерации, 8 марта 2010 г., № 10, ст. 1100
11 Российская газета, 2010, № 271.
12 Российская газета, 2010, № 271.
водородного сырья»13, а также приказе Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 июня 2010 г. № 218 «Об утверждении требований к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений твердых полезных ископаемых, ликвидацию и консервацию горных выработок и первичную переработку минерального сырья»14. Кроме того, по исследуемому вопросу необходимо также выделить пункт 20 Правил охраны недр, утвержденных приказом Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 7115, согласно которому проектная документация включает обоснования и технические решения, в том числе и по рекультивации земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, снижению отчуждения земельных площадей под горные разработки, сохранению плодородного и потенциально плодородного слоя почвы.
Таким образом, анализ приведенных выше нормативных правовых актов позволил сделать вывод, согласно которому в состав проектной документации применительно к рекультивации земель включается только информация о сроках и условиях рекультивации земель, а не сам проект рекультивации земель.
Необходимо также отметить, что порядок утверждения проекта рекультивации земель законодательством четко не определен, равно как и не определены уполномоченные органы уровней власти, осуществляющих согласование и утверждение указанных проектов.
Так, согласно пункту шестому Основных положений о рекультивации земель, снятии сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г., условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.
В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»16 процедуру государственной экологической экспертизы обязаны проходить только организации, хозяйственная деятельность которых соответствует объектам, указанным в статьях 11, 12 Закона, вместе с тем проекты рекультивации земель к объектам государственной экологической экспертизы в настоящее время не относятся.
До вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные
13 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2010, № 41.
14 Российская газета, 2010, № 183.
15 Российская газета, 2003, № 118.
16 Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4556; 1998, № 16, ст. 1800; 2004, № 35, ст. 3607, № 52 (ч. 1), ст. 5276; 2006, № 1, ст. 10, № 50, ст. 5279, № 52 (ч. 1.), ст. 5498; 2008, № 20, ст. 2260, № 26, ст. 3015; № 30 (ч. 2), ст. 3616; ст. 3618; № 45, ст. 5148; 2009, № 1, ст. 17; № 19, ст. 2283; 2011, № 27, ст. 3880, № 30 (ч. 1), ст. 4591, ст. 4594, ст. 4596.
акты Российской Федерации»17 в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геолого-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ были отнесены законодательством к объектам государственной экологической экспертизе регионального уровня, однако принятые изменения фактически нивелировали значение государственной экологической экспертизы при реализации объектов хозяйственной и иной деятельности, заменив обязательную экологическую экспертизу на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз, которые как показал приведенный анализ, вопросы рекультивации загрязненных земель регламентируют лишь частично.
Определенные проблемы также возникает на практике при применении норм законодательства, регламентирующего порядок исчисления размера вреда, причиненного земельным ресурсам при пользовании недрами.
Несмотря на то, что отдельные требования к порядку возмещения вреда, установлены рядом специальных инструктивно-методических документов, в частности, Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации 18 ноября 1993 г.18, Методикой определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденной Минтопэнерго России от 1 ноября 1995 г.19, Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Письмом Роском-зема от 29 июля 1994 г. № 3-14-2/113920, применение названных документов сопряжено с рядом трудностей, поскольку данные нормативные правовые акты существенно устарели и соответственно, могут применяться лишь в части, не противоречащей действующему законодательству, кроме того, не были официально опубликованы, вследствие чего носят исключительно рекомендательный характер.
К отношениям, связанным с исчислением размера вреда, причиненного земельным ресурсам при пользовании недрами, применимы положения Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 23821, однако какой-либо специфики исчисления размера вреда, причиненного почвам в результате деятельности, связанной с пользованием недрами, в методике не содержится.
Проведенный анализ законодательства в области охраны и рекультивации земель, используемых предприятиями нефтегазового комплекса, показал наличие ряда пробелов нормативного правового регулирова-
17 Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 52 (1 ч.), ст. 5498.
18 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы Консультант Плюс: Эксперт приложение.
19 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы Консультант Плюс: Эксперт приложение.
20 Документ опубликован не был. Текст используется по данным справочной правовой системы Консультант Плюс: Эксперт приложение.
21 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2010, № 40.
ния данных отношений, для устранения которых представляется целесообразным:
- Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с другими заинтересованными министерствами Российской Федерации разработать порядок разработки и утверждения проектов рекультивации земель, а также требования к его структуре и содержанию. Помимо этого, потребуется разработка и утверждение отдельных нормативноправовых актов, устанавливающих требования к составу и порядку проведения работ по рекультивации земель в зависимости от вида загрязнения (например, рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок; рекультивации земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительство, эксплуатация промышленных объектов, устройство объектов размещения отходов горнодобывающих производств, и т.д.).
- восстановить систему государственной экологической экспертизы, в объемах, действовавших до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в том числе в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геоло-го-разведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.
Помимо этого, при совершенствовании федерального законодательства в области охраны от загрязнения земель при пользовании недрами и рекультивации загрязненных земель также целесообразно учитывать положительный зарубежный опыт.
Например, следует использовать опыт США в части нормативного регулирования рекультивации земель специальным законом «О рекультивации», создания специального Фонда рекультивации земель, заброшенных после горных разработок, а также возможности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд для проведения рекультивации. Также заслуживает внимания опыт нормативного правового регулирования рекультивации и восстановления нарушенных земель в Австрии и Дании в части реализации принципа «загрязнитель платит», в том числе в случаях загрязнения земель, происшедших до вступления в силу специальных нормативных правовых актов в области рекультивации, проведения инвентаризации загрязненных земель, определения загрязненных земель на основе концепции риска для здоровья и окружающей среды.
Список литературы:
Волков С.Н., Жариков Ю.Г. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ// Юстицинформ, 2009, с. 27..
Болтанова Е.С., Женетль С.З. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации // РИОР, ИНФРА-М, 2010, с. 165
Улюкаев В.Х. и др. Земельное право: Учебник // Частное право, 2010, с. 86.
Literature list:
Volkov S.N., Zharikov U.G.. Comments to the Land code of the Russian Federation of 25 October 2001. no.136-FZ// Justice inform, 2009, p. 27.
Boltanova E.S., Jenetl S.Z. Comments to the Land code of the Russian Federation // RIOR, INFRA-M, 2010, p. 165.
Ulyukaev V.X., etc. Land law: the Textbook // Private law, 2010, p. 86.
Отзыв
научного консультанта на статью к.ю.н., ст. преп. кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА имени О.Е Кутафина Агафонова В.Б. на тему: «Правовое регулирование охраны земель от загрязнения при пользовании недрами»
Актуальность проведенного автором исследования не вызывает сомнений, учитывая наличие объективной необходимости охраны отдельных компонентов окружающей среды, и, в первую очередь, земель, при пользовании недрами.
Статья содержит анализ законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к осуществлению хозяйственной деятельности предприятиями топливно-энергетического комплекса в области охраны земель от загрязнения при пользовании недрами, по результатам которого выявляются основные правовые проблемы в данной сфере, предлагаются пути решения данных проблем, в том числе с учетом положительного зарубежного и международного опыта, обладает новизной, представляет определенный научный интерес, вследствие чего рекомендуется к публикации.
Д.ю.н. доц. зав. каф. Экологического и природоресурсного права МГЮА имени О.Е. Кутафина Жаворонкова Н.Г.
