CC BY
71
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 6
НАУКА И ПРАВО ЗА РУБЕЖОМ
цзэнцзюнь куан, кандидат юридических наук, доцент Центра совместных инноваций в области территориального суверенитета и морского права Китайского института приграничных и морских исследований при Уханьском университете Минобразования Китая*
правовое регулирование охраны морской среды в китайской народной республике1
Правовое регулирование охраны морской среды анализируется с позиций международного и внутригосударственного права. Рассматриваются особенности правового регулирования охраны морской среды в Китайской Народной Республике. Дается анализ основных институтов по данной проблематике в Китае.
Ключевые слова: Китай, морская среда, Закон КНР об охране морской среды.
Legal regulation of the marine environment protection is analyzed from the perspective of international and domestic law. The article reveals the features of the legal regulation of the marine environment protection in the People's Republic of China. The article examines the major institutions on this issue.
Keywords: China, marine environment, Marine Environment Protection Law of the People's Republic of China.
Китай — это континентально-морская держава: с востока его берега омываются водами залива бохай, Желтого, Восточно-Китайского и Южно-Китайского морей и залива бэйбу. Общая протяженность морской береговой линии КНР составляет 18 тыс. км, протяженность береговой линии островов, контролируемых Китаем, — 14 тыс. км. С севера на юг китайское побережье, будучи расположенным в трех климатических поясах, простирается на 38 градусов2. Исходя из этого, в китайском законодательстве уделяется внимание проблеме правового регулирования охраны окружающей среды морских территорий, находящейся под юрисдикцией КНР.
Постепенно в стране формируются система государственных органов (управления) и система законодательства в области охраны мор-
* kuangzj@mail.ru
1 Настоящая статья подготовлена в рамках проектов Национального фонда общественных наук Китая № 12BGJ024, Гуманитарного и социального научного фонда Минобразования Китая № 11YJAGJW009.
2 Доклад о развитии морской деятельности в Китае (2011). Пекин, 2011. С. 350 (на кит. яз.).
ской среды. У населения повышается уровень понимания необходимости ее сохранения. Благодаря постоянному усилению охраны морской среды в условиях быстрого развития экономики и резкого увеличения объема отходов, выбрасываемых в море, тенденция усугубления загрязнения морской среды была в основном удержана, качество экологической среды в ряде морских зон, а также качество воды в большей части морской акватории в целом остаются благоприятными или удовлетворительными.
В Конституции КНР, принятой 5 марта 1978 г., впервые предусмотрено положение об охране окружающей среды: «Государство охраняет окружающую среду и природные ресурсы, предотвращает ее загрязнение...» (ст. 11)3. В действующей Конституции КНР 1982 г. (с изм. 1988, 1993, 1999, 2004 гг.)4 также установлены положения об охране окружающей среды и природных ресурсов: «Государство гарантирует рациональное использование природных ресурсов, берет под охрану ценные виды животных и растений. Запрещается любым организациям и частным лицам какими бы то ни было способами присваивать или разрушать природные ресурсы» (ст. 9); «Государство охраняет и оздо-равливает жизненную среду и экологическую среду, предотвращает ее загрязнение и иные нарушения» (ст. 26).
В 70-80 гг. XX в. морская среда Китая была серьезно загрязнена. В 1972 г. были организованы масштабные комплексные исследования по морскому загрязнению (в том числе и качества морской воды, дна и живых ресурсов)5, на основе которых Государственный совет принял ряд документов, направленных на предотвращение загрязнения водной среды.
В начале 1977 г. был разработан проект Закона об охране окружающей среды, который 13 сентября 1979 г. начал действовать в испытательном режиме, а в 1989 г. официально принят и действует6. Принятие данного закона — исторический шаг в правовой охране окружающей среды Китая.
3 http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4365.htm
4 Принята на 5-й сессии ВСНП 5-го созыва 4 декабря 1982 г., вступила в силу после опубликования с изменениями, внесенными Проектом внесения изменений в Конституцию КНР, принятым на 1-й сессии ВСНП 7-го созыва 12 апреля 1988 г.; Проектом внесения изменений в Конституцию КНР, принятым на 1-й сессии ВСНП 8-го созыва 29 марта 1993 г.; Проектом внесения изменений в Конституцию КНР, принятым на 2-й сессии ВСНП 9-го созыва 15 марта 1999 г.; Проектом внесения изменений в Конституцию КНР, принятым на 2-й сессии ВСНП 10-го созыва 14 марта 2004 г.: URL: http://www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_62714.htm; http://chinalawinfo.ru/ constitutional_law/constitution
5 Важные меры по охране морской среды — о публикации Закона КНР об охране окружающей среды морей и океанов // Наука морской среды. 1982. № 2. С. 7 (на кит. яз.).
6 Ван Пин. 30-летний путь законодательства об охране окружающей среды // Китайский парламент. 2012. 25 сент. (на кит.яз.).
В Законе провозглашен основной курс на гармоничное развитие экономического строительства, социального прогресса и охраны окружающей среды, определены права и обязанности правительств разных уровней, общественных организаций и граждан, а также освещены вопросы, касающиеся защиты и охраны морской среды. Так, Госсовет КНР и народные правительства прибрежных регионов Китая должны осуществлять контроль за сохранением морской среды.
Поправки к Закону об охране окружающей среды, которые вступят в силу с 1 января 2015 г., предусматривают необходимость координации экономического и социального развития с охраной окружающей среды, что подтверждается исследованиями о влиянии качества окружающей среды на здоровье населения. В Законе впервые предусмотрены «красные линии» экологической охраны; усиление ответственности предприятий за предотвращение загрязнения; увеличение размера штрафа за загрязнение и др. Количество статей увеличено с 47 до 70, усилено внимание к исполнению закона7. Предполагается создание в стране собственной системы мониторинга и оценки рисков для здоровья населения. Уже есть публикации, касающиеся борьбы со смогом и информирования общественности об уровне загрязнения. Новыми поправками предусмотрена ответственность должностных лиц в виде лишения свободы сроком на 15 суток, если будет доказано, что их предприятия оказывают вредное воздействие на окружающую среду, а они в свою очередь не предпринимают никаких мер и отказываются приостановить производство несмотря на официальный запрет со стороны органов власти. Новые поправки накладывают большую ответственность на органы местного самоуправления и правоохранительные ведомства. Документ также призывает общественность приложить дополнительные усилия для охраны окружающей среды. Например, заняться сортировкой мусора для производства вторсырья. А 5 июня планируется сделать национальным Днем защиты окружающей среды8.
После перехода к политике открытости и реформы 1978 г. выросло количество иностранных судов, которые занимались деятельностью по судоходству, разведке и освоению нефтяных ресурсов на морской территории, находящейся под юрисдикцией КНР. Таким образом, возникла необходимость в выработке нового законодательного акта, положения которого в полном объеме устанавливали бы правовые институты охраны морской среды КНР и отвечали бы современным тенденциям как внутри государства, так и в отношениях с другими государствами.
23 августа 1982 г. принят Закон КНР «Об охране окружающей среды морей и океанов» (далее — Закон об охране морской среды) 9.
7 http://news.xmhuanet.com/legaV2014-04/24/c_1110399677.htm
8 http://cctv.cntv.cn/2014/04/25/VIDE1398406562312713.shtml
9 Принят на 24-м заседании Постоянного Комитета ВСНП КНР 5-го созыва 23 августа 1982 г. (вступил в силу 1 марта 1983 г.); с изменениями, принятыми на 13-м заседании
Это основной законодательный акт по охране морской среды в стране, который направлен на охрану окружающей среды внутренних вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа и другой морской территории, находящейся под юрисдикцией КНР. Он распространяется на организации и физические лица, осуществляющие судоходство, разведку и добычу полезных ископаемых, ведущих производственную, туристическую и научно-исследовательскую деятельность на морской территории, находящейся под юрисдикцией КНР (ст. 2).
Следует отметить, что в данном законе регламентируются меры по предотвращению загрязнения и 5 источников загрязнения окружающей среды, а именно: наземные источники (гл. 4), строительство прибрежных производственных объектов (инженерное строительство на берегах) (гл. 5), строительство и эксплуатация морских технических сооружений (инженерное строительство на море) (гл. 6), выброс мусора и отходов (гл. 7), судоходство и связанные с ним виды деятельности (гл. 8).
В данном Законе предусмотрен ряд институтов в области охраны морской среды, которые следует рассмотреть более подробно.
Институт контроля за общим количеством загрязнения. Он заключается в том, что государство учреждает и практически применяет систему контроля за общим количеством загрязнения в наиболее важных пунктах морских акваторий, определяет контрольные показатели общего количества основных загрязняющих веществ, а также контрольные количественные показатели главных загрязняющих источников (ст. 3). Данный институт впервые включен в законодательство об охране окружающей среды Китая в поправках 1999 г. 10 С 80 гг. XX в. он применяется в таких странах, как Япония, США и др.
Институт распределения функций по охране морских акваторий. Морское ведомство совместно с другими заинтересованными ведомствами Госсовета и народными правительствами провинций, автономных областей и городов центрального подчинения прибрежных районов разрабатывает условия общегосударственного и регионального распределения функций по использованию и охране морской среды акваторий (ст. 6).
Институт планирования. Государство на основе распределения функций по охране морских акваторий вырабатывает общегосудар-
ПК ВСНП КНР 9-го созыва 25 декабря 1999 г. (вступил в силу 1 апреля 2000 г.) и принятыми на 6-м заседании ПК ВСНП КНР 12-го созыва 28 декабря 2013 г. (вступил в силу после опубликования): URL: http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-08/05/content_20925.htm; http:// news.xinhuanet.com/legal/2013-12/28/c_118749268.htm; Экспресс-Информация. № 5: Законодательство Китайской Народной Республики. М., 2006. С. 11-40.
10 Чжай Юн. Вклад установления институтов Закона об охране окружающей среды морей и океанов в строительство правовых институтов окружающей среды нашей страны // Наука морской среды. 2009. № 4. С. 215-217, 227 (на кит. яз.).
ственное планирование охраны морской среды и региональный план охраны окружающей среды важнейших акваторий (ст. 7).
Институт стандартизации. Государство в соответствии с реальной ситуацией качества окружающей среды морей и океанов и существующими в стране экономическими и технологическими условиями вырабатывает государственные стандарты качества окружающей среды морей и океанов (ст. 9). В тех важнейших морских акваториях, где государство ввело и практически применяет систему контроля за общим количеством загрязняющих выбросов, эта работа должна вестись в соответствии с требованиями стандартов (ст. 10).
Институт платы за загрязнение. Организации и отдельные лица, непосредственно сбрасывающие загрязняющие отходы в морские акватории, в соответствии с государственными установлениями вносят плату за загрязнение (ст. 11).
Институт устранения загрязнения в ограниченные сроки. При невыполнении обязанностей по соблюдению норм выбросов загрязняющих веществ, заключающееся в превышении отдельных уровней выбросов или несоблюдении установленных ограниченных сроков для последующего уменьшения выбросов загрязняющих веществ либо, при причинении весьма серьезного ущерба окружающей среде морей и океанов в ограниченные сроки должен быть восстановлен порядок (ст. 12).
Институт списания устаревших технологий. Государство поощряет научно-технологические исследования и разработки, направленные на предотвращение ущерба от загрязнения окружающей среды морей и океанов, создает систему списания устаревших производственных технологий и оборудования (ст. 13).
Институт инспекции, измерительного контроля и экологического мониторинга. Морское ведомство разрабатывает и утверждает конкретные правила инспекции, измерительного контроля и экологического мониторинга качества окружающей среды морей и океанов в масштабах всей страны, совместно с заинтересованными ведомствами организует общегосударственную систему и локальные сети измерительного контроля и экологического мониторинга окружающей среды морей и океанов, дает регулярные оценки качества окружающей среды морей и океанов, публикует и сообщает судам, находящимся в плавании, выявленную информацию (ст. 14).
Институт распространения информации. В случае возникновения серьезных инцидентов или других каких-либо происшествий организации или отдельные лица, ответственные за происшествие, приведшее к загрязнению или угрожающее загрязнением окружающей среды морей или океанов, должны немедленно принять все необходимые меры для исправления положения, своевременно распространить информацию о возможной угрозе, в том числе уполномоченным организациям, осуществляющим контроль и наблюдение за окружающей
средой морей и океанов, осуществляющим расследование и ликвидацию последствий (ст. 17).
Институт экстренного плана действий. Государство в соответствии с необходимостью предотвращения загрязнения окружающей среды морей и океанов разрабатывает и утверждает экстренный план действий на случай тяжелых инцидентов, приводящих к загрязнению морских акваторий на больших площадях (ст. 18).
Институт морской охраняемой зоны. Соответствующие ведомства Госсовета и народные правительства провинциального уровня в прибрежных районах в связи с необходимостью охраны моря разграничивают и устанавливают морские охраняемые акватории (морские заповедники) (ст. 21). Во всех важных морских районах, обладающих особыми географическими условиями, особой экосистемой или специфическими для освоения и использования биологическими или минеральными ресурсами, можно учреждать особо охраняемые морские акватории (морские заповедники), при этом необходимо эффективно проводить природоохранные мероприятия и осуществлять специальный контроль, основанный на использовании научных методов (ст. 23). Если вопреки Закону осуществляется уничтожение коралловых рифов, мангровых лесов и подобных природно-биологических систем, продуктивных морских и водных ресурсов, разрушение окружающей среды в морских заповедниках, то применяется соответственно гражданская, административная и уголовная ответственность (ст. 76, 90). Надо подчеркнуть, что в Китае коралловые рифы, мангровые леса и др. были в большом количестве уничтожены11.
Такие меры соответствуют и нормам международного права. Понятие «морская охраняемая зона» впервые появилось на Всемирном конгрессе национальных парков (World Parks Congress, WPC) в 1962 г. По данным Всемирной комиссии по охраняемым территориям (World Commission on Protected Areas, WCPA) уже созданы более 5000 морских охраняемых зон12. Можно учреждать особо охраняемые морские акватории в основном в морских водах, где государство имеет суверенитет. В соответствии со ст. 192—194, 196 Конвенции 1982 г., государства— участники имеют суверенные права и международные обязанности в отношении охраны морской среды, принимают меры, необходимые для защиты и сохранения редких или уязвимых экосистем, а также естественной среды видов рыб и других форм морских организмов, запасы которых истощены, подвергаются угрозе или опасности.
11 Чжан Лицзюань. Влияние международных конвенций на законодательство об охране морской среды нашей страны // Вестник Ганьсуского института политологии и права. 2001. № 6. С. 77-80 (на кит. яз.).
12 Сунь Жуйцзе, Ли Шуанцзянь. Состояние охраны морской среды в мире и его пример для нашей страны // Развитие и управление океана (Ocean Development and Management). 2013. № 11. С. 51 (на кит. яз.).
Как важная мера охраны морской среды учреждение морской охраняемой зоны (Marine Protected Areas, MPAs) в пределах юрисдикции прибрежных государств в последние годы стала распространенной практикой. Такие зоны созданы в США, Австралии, Канаде и других странах. А также по региональным договорам созданы морские охраняемые зоны в Средиземном, Балтийском, Северном морях13. Соглано Международной конвенции по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) Международная морская организация также создала морские охраняемые зоны для предотвращения загрязнения с судов. Однако надо отметить, что проблема создания охраняемой зоны в открытом море остается дискуссионной.
Институт оценки воздействия на морскую среду. Возведение, реконструкция и расширение морских предприятий по разведению морских биологических ресурсов должны осуществляться при условии прохождения экспертизы и иметь оценку воздействия на окружающую среду (ст. 28).
Институт информирования о выбросах загрязняющих веществ. Организации, осуществляющие выбросы из наземных источников загрязнения в морские акватории, должны информировать компетентные административные органы по охране окружающей среды о положении разгрузочных средств и очистных сооружений, находящихся в их владении, о виде, количестве и концентрации выбросов загрязняющих веществ при нормальных условиях эксплуатации, предоставить соответствующие данные и технологию по предотвращению загрязнения морских акваторий. При обнаружении существенных отклонений от нормальных показателей видов, объемов, количеств и концентраций выбросов необходимо немедленно дать об этом требуемую информацию (ст. 32).
Институт «трех одновременно». При строительстве производственных и иных объектов на побережье оборудование по охране окружающей среды должно одновременно проектироваться, одновременно возводиться и одновременно вводиться в действие вместе с основным оборудованием (ст. 44).
Институт гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью с судов, институт страхования и институт компенсационного фонда. Государство создает и реализует на практике систему гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью с судов. Ответственность за ущерб от подобного загрязнения несут совместно собственник судна (судовладелец) и грузовладелец. Создана система страхования для компенсации ущерба от загрязнения нефтью с судов и фонд для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (ст. 66). Дан-
13 Чжао Вэй. Международно-правовые нормы об охране морской среды и их новое развитие // Международное наблюдение. 2009. № 4. С. 81-82 (на кит. яз.).
ный институт впервые установлен в законодательстве об охране окружающей среды Китая. Хотя данная статья специально касается компенсации ущерба от загрязнения нефтью с судов, однако ее правила применяются в случаях компенсации ущерба от большинства загрязнений морской среды.
В Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью14 предусмотрен институт гражданской ответственности от ущерба от загрязнения нефтью с судов. 30 января 1980 г. КНР присоединилась к данной Конвенции. Учитывая недостатки этой конвенции, в 1971 г. подписана Международная конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью. КНР как государство-участник вышеуказанных Конвенций установило соответствующие институты в своем законодательстве.
Институт ответственности за ущерб окружающей среде. Ответственные за загрязнение окружающей среды морей и океанов должны устранить созданный ущерб, а также компенсировать возникшие потери, в том числе ущерб и потери третьих лиц (п. 1 ст. 90). В ст. 124 «Общие положения гражданского права КНР»15 предусмотрено: «Обязанность нести гражданскую ответственность согласно закону возникает в случае нарушения постановлений государства об охране окружающей среды и предотвращении ее загрязнения, а также в случае причинения вреда другим лицам вследствие загрязнения окружающей среды». Таким образом, ответственность за компенсацию ущерба морской среде относится к деликтной ответственности. Согласно ст. 65-68 Закона КНР «О деликтной ответственности»16, ответственность за загрязнение окружающей среды относится к ответственности без вины. Также в ст. 92 Закона об охране морской среды предусмотрено, что при наличии любого из следующих обстоятельств необходимо принимать возможные рациональные меры, но если все же невозможно избежать загрязнения окружающей среды морей и океанов, возможно
14 Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью была подготовлена в рамках Международной морской организации и подписана в 1969 г. Конвенция вступила в силу в 1975 г. Протоколами 1976 г. и 1984 г. в нее были внесены изменения, а в 1992 г. был принят Протокол, пересматривающий и заменяющий Конвенцию 1969 г. Пересмотренная Протоколом 1992 г. Конвенция вступила в силу в 1996 г. В 2000 г. в пересмотренную Конвенцию были внесены поправки, увеличивающие предел ответственности до уровня, действующего в настоящее время. Эти поправки вступили в силу в 2003 г. : URL: http://www.conventions.ru/view_base. php?id=435
15 Принят на 4-й сессии ВСНП 6-го созыва 12 апреля 1986 г., вступили в силу 1 января 1987 г.: URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_4470.htm; http:// chinalawinfo.ru/civil_law/general_principles_civil_law
16 Принят на 12-м заседании Постоянного комитета ВСНП 11-го созыва 26 декабря 2009 г., вступил в силу 1 июля 2010 г.: URL: http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1112/2009-12/26/content_1533221.htm
освобождение виновников загрязнения от ответственности: военные действия; стихийные бедствия; небрежность или иное неправомерное действие компетентного органа власти, отвечающего за содержание в порядке огней и других навигационных средств, при исполнении этой функции. Кроме того, в случаях причинения вреда, вызванного умышленным действием или бездействием третьих лиц, ответственность возлагается на третье лицо (ст. 68 Закона КНР «О деликтной ответственности»). Вышесказанное в основном соответствуют нормам ст. 3 Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью. Также можно сказать, что условия освобождения от ответственности за ущерб от загрязнения нефтью расширительно применяют к иным видам ущерба от загрязнения морской среды.
В ст. 97 Закона об охране морской среды предусмотрено, что в тех случаях, когда установления международных договоров по охране окружающей среды морей и океанов, которые КНР заключила или к которым присоединилась, не совпадают с положениями в Законе. следует применять установления, содержащиеся в международных договорах, за исключением положений, которые специально оговариваются КНР для собственного решения.
Институт судопроизводства в публичных интересах (Public Interest Litigation). Если причинен серьезный ущерб морской экосистеме, морским продуктивным ресурсам и охраняемым природным морским акваториям, то морское ведомство, на которое возложена обязанность по контролю за окружающей средой морей и океанов, должно от имени государства предъявлять ответственным лицам иск о возмещении ущерба (п. 2 ст. 90). Хотя в данном Законе предусмотрен только субъект и право на судопроизводство в публичных интересах, важно то, что данный институт впервые установлен в законодательстве Китая. Выбор субъекта (компетентный административный орган) основывается на том, что, согласно ст. 9 Конституции КНР, природные ресурсы являются государственной, т.е. общенародной собственностью, за исключением некоторых, которые по закону являются коллективной собственностью. Также согласно Закону КНР о вещных правах17 морские пространства находятся в государственной собственности. Госсовет КНР от имени государства осуществляет данное право. В принципе, когда юридические лица, общественные организации или физические лица предъявляют в суд иск в связи с загрязнением окружающей среды, это осуществляется в целях защиты публичных интересов. В Законе об охране морской среды предусмотрено, что все организации и отдельные граждане обязаны беречь окружающую среду морей и океанов, а также вправе контролировать организации и от-
17 Принят на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей 10-го созыва 16 марта 2007 г., вступил в силу 1 октября 2007 г.: URL: http://www.gov.cn/ flfg/2007-03/19/content_554452.htm; http://chinalawinfo.ru/civil_law/law_real_right
дельных лиц, причиняющих ущерб окружающей среде морей и океанов, а также персонал, обязанный следить за состоянием окружающей среды морей и океанов, и подавать на них жалобы (ст. 4). В Законе КНР об охране окружающей среды предусмотрено, что все организации и частные лица обязаны защищать окружающую среду и вправе изобличать и предъявлять обвинение против организаций и частных лиц, причиняющих ущерб окружающей среде (ст. 6).
Однако до 2012 г. в Гражданском процессуальном кодексе КНР18 судопроизводство в публичных интересах фактически не было признано. Ранее было предусмотрено то, что истец — это лицо, непосредственно заинтересованное в деле: «Иск предъявляется при соблюдении следующих условий: 1) истцом является гражданин, юридическое лицо и иная организация, непосредственно заинтересованные в результате данного дела» (ст. 108 в ред. 2007 г.). Только действующий Гражданский процессуальный кодекс КНР устанавливает: предусмотренные законами официальные органы и соответствующие общественные организации могут предъявлять в народные суды иски в связи с действиями, наносящими ущерб общественным публичным правам и интересам из-за загрязнения окружающей среды (ст. 55 в ред. 2012 г.). Эти положения рассматриваются как начало института судопроизводства в публичных интересах для защиты окружающей среды. Также в некоторых городах созданы трибуналы по охране окружающей среды. В новейшей версии 2014 г. Закона КНР об охране окружающей среды19 предусмотрено: соответствующие общественные организации могут предъявлять в народные суды иски в связи с действиями, наносящими ущерб общественным публичным правам и интересам из-за загрязнения окружающей среды. И народные суды должны рассматривать соответствующие иски согласно законам, в ином случае общественные организации могут обжаловать действия судов в соответствующем собрании народных представителей или прокуратуре (ст. 58). Таким образом, можно считать, что в Китае установлен реальный институт судопроизводства в публичных интересах по защите окружающей среды.
Чтобы осуществлять Закон об охране морской среды, китайское правительство обнародовало административные нормативы, регламентирующие охрану морской среды, в том числе: Положения КНР об охране окружающей среды в районах разведки и добычи морской
18 Принят на 4-й сессии ВСНП 7-го созыва 9 апреля 1991 г., изменен в соответствии с Решением 30-го заседания ПК ВСНП 10-го созыва «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс КНР» 28 октября 2007 г. и в соответствии с Решением 28-го заседания ПК ВСНП 11-го созыва «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс КНР» 31 августа 2012 г.: URL: http://www.court.gov.cn/bsfw/sszn/ xgft/201212/t20121231_181558.htm
19 Изменен на 8-м заседании ПК ВСНП 12-го созыва 24 апреля 2014 г., вступит в силу 1 января 2015 г.: URL: http://baike.baidu.com/link?url=fzInuspsgkuaHX6MgFr3qvmV 8CjabSmfstxbV33AR1aMiPH0lQx_bxFcyIeGK3Qg
нефти (1983 г.), Положения КНР о контроле за выбросом в море отходов (1985 г.), Положения КНР о предотвращении загрязнения морской среды в результате инженерного строительства на море (2006 г.) и многие другие.
Соответствующими государственными органами разработаны программы и планы по охране морской среды, а также ряд специальных планов, нацеленных на охрану, в частности, заболоченных земель, многообразия животного мира, создана система мониторинга морской среды в масштабах всей морской акватории и прибрежной морской акватории.
Китайский законодатель принял и иные законы, тесно связанные с охраной морской среды, например Морской кодекс КНР (1992 г.), Закон КНР о предотвращении и ликвидации загрязнения окружающей среды твердыми отходами (2004 г.), Закон КНР об оценке влияния на окружающую среду (2002 г.) и др. 20
С 20-х гг. прошлого века международное сообщество активно борется за предотвращение загрязнения морской среды и усиление ее защиты на законодательном уровне. Существенный шаг был сделан, когда в 1954 г. в Лондоне была подписана Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря нефтью, а также в последующем Женевские конвенции 1958 г. и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. Таким образом, были сформированы относительно комплексные международно-правовые институты охраны морской среды.
Конвенция ООН по морскому праву 1982г. как «морская конституция» отражает прогрессивное развитие международного морского права, в том числе в сфере охраны морской среды (в преамбуле, части XI (ст. 145), части XII (ст. 192—233) и др.). В ней установлено общее обязательство: государства обязаны защищать и сохранять морскую среду (ст. 192), государства в соответствии со своими возможностями индивидуально или (в зависимости от обстоятельств) совместно принимают все совместимые с Конвенцией меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника, используя для этой цели наилучшие практические средства, имеющиеся в их распоряжении, и стремятся в этом отношении согласовывать свою политику. Конвенция получила всеобщее международное признание, о чем свидетельствует факт ее ратификации подавляющим большинством государств. Конвенция 1982 г. вступила в силу в 1994 г. и КНР 10 декабря 1982 г. подписала ее, а 15 мая 1996 г. ратифицировала на 19-м заседании ПК ВСНП КНР21. Это стало существенным вкладом в обеспечение инте-
20 См.: Доклад о развитии морской деятельности в Китае (2009). Пекин, 2009. С. 91 (на кит. яз.).
21 http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/16/content_5003571.htm
ресов Китая как огромного прибрежного государства и морской державы и в решение ее проблем по охране морской среды.
КНР также с 70 гг. XX в. подписала и присоединилась к ряду международных договоров и соглашений по охране окружающей среды, в том числе морской. Назовем главные из них: Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989 г.; Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и ее протокол 1996 г.; Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г.; Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (МАРПОЛ 73/78) и некоторые другие. В целом КНР — участник более 50 международных договоров в области окружающей среды, в том числе более 10 международных договоров, касающихся охраны морской среды.
Надо подчеркнуть, что при разработке Закона КНР об охране морской среды особое внимание уделили соответствующим международным конвенциям и обычаям. Положения Конвенции 1982 г. в части защиты и сохранения морской среды нашли отражение и в данном Законе. Например, в основу ст. 71 Закона была положена ст. 221 Конвенции 1982 г. — если случилась морская авария судов, которая привела или может привести к серьезным вредным последствиям для морской среды, государственный компетентный орган Китая вправе принудительно принять необходимые меры, соразмерные фактическому или грозящему ущербу, в целях предотвращения или сокращения загрязнения или угрозы загрязнения.
Китай как одна из стран—участников Конвенции о предотвращении загрязнения сбросами отходов и других материалов 1972 г. уделяет большое внимание выполнению взятых на себя обязательств. К настоящему времени в Китае открыты зоны для сбросов очищенных веществ третьей категории, зоны для воздушного маслоотлива, выдано около 2000 лицензий на сброс отходов. Одновременно усиливается контроль за качеством окружающей среды в этих зонах. Китай категорически запрещает сбрасывание всех видов радиоактивных веществ в море, постепенно сокращает объем сброса в море промышленных отходов, ввел запрет на сжигание в море отравляющих веществ.
КНР подписаны более 20 двусторонних соглашений и протоколов об охране окружающей среды между Китаем и Россией, США, Канадой, Германией, Финляндией, Норвегией, Данией, Нидерландами, Украиной, Австралией, Кореей, Индией, Японией и др. Между Россией и Китаем подписаны: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (рамочное соглашение) от 27.05.1994 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о сотрудничестве в обла-
сти исследования и использования Мирового океана от 27.05.2003 г. 22, Меморандум между Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством транспорта Китайской Народной Республики о взаимопонимании и сотрудничестве в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от 06.09.2013 г.23
Результаты анализа положений правового регулирования охраны морской среды в Китае позволяют прийти к выводу, что Китай уделяет большое внимание правовому строительству в сфере морской среды. К настоящему времени уже сформирована нормативная система об охране морской среды на базе Конституции КНР, Закона КНР об охране окружающей среды и Закона КНР об охране окружающей среды морей и океанов, а также дополняющих административных нормативных актов, региональных нормативных актов, местных правительственных актов и технических стандартов охраны морской среды, также с учетом международных конвенций, в которых КНР участвует.
При этом в регулировании охраны морской среды в Китае существует немало недостатков. Например, в Законе об охране морской среды предусмотрены слишком низкие штрафы за правонарушения. Это самый существенный недостаток. Если на морских акваториях осуществляется деятельность по разведке и освоению нефтяных месторождений, приводящая к загрязнению окружающей среды морей и океанов, морское ведомство делает предупреждение, а также налагает штраф в сумме от 20 тыс. юаней до 200 тыс. Юаней (ст. 85). Нередко выраженные в Законе положения чрезмерно абстрактны и отсутствуют конкретные правила их применения, например, в ст. 90 об административной ответственности. Таким образом, усовершенствование законодательства видится в увеличении размеров штрафа за правонарушения и более детальном регулировании ряда вопросов. Также необходимо учесть опыт США по Закону о загрязнении нефтью (The Oil Pollution Act 1990). Надо установить реальный институт компенсации за ущерб морской среде, соответствующие конкретные институты страхования и компенсационного фонда.
Вообще можно сказать, что законодательство Китая об охране морской среды пока не полностью воплощает идею взаимосвязанного, комплексного регулирования охраны морской среды. В настоящее время законодательство Китая об охране морской среды еще продолжает традиционную модель разделения функций использования морских ресурсов и охраны морской среды, продолжает регулирование использования морских ресурсов по видам, отраслям и региональному делению.
Следует отметить, что в 2011 г. под руководством Канцелярии законодательства Госсовета КНР создана специальная группа по по-
22 http://www.mnr.gov.ru/activities/list.php?part=146
23 http://www.morflot.ru/index.php?news_id=1263;
правкам законодательных актов об охране морской среды. Соответствующие работы активно продвигаются24.
Надо указать, что вопросы охраны морской среды — это глобальная, важная и острая проблематика, тесно связанная с благополучием и устойчивым развитием мирового сообщества. Китай должен играть активную и конструктивную роль в данной сфере. Кроме исполнения соответствующих международных конвенций Китай должен активно принимать участие в международно-правовой деятельности по охране морской среды в целях устанавления более рационального и справедливого правопорядка.
Список литературы
1. Ван Пин. 30-летний путь законодательства об охране окружающей среды // Китайский парламент. 2012. 25 сент. (на кит.яз.).
2. Важные меры по охране морской среды — о публикации Закона КНР об охране окружающей среды морей и океанов // Наука морской среды. 1982. № 2 (на кит. яз.).
3. Сунь Жуйцзе, Ли Шуанцзянь. Состояние охраны морской среды в мире и его пример для нашей страны // Развитие и управление океана (Ocean Development and Management). 2013. № 11 (на кит. яз.).
4. Чжай Юн. Вклад установления институтов Закона об охране окружающей среды морей и океанов в строительство правовых институтов окружающей среды нашей страны // Наука морской среды. 2009. № 4 (на кит. яз.).
5. Чжан Лицзюань. Влияние международных конвенций на законодательство об охране морской среды нашей страны // Вестник Ганьсуского института политологии и права. 2001. № 6 (на кит. яз.).
6. Чжао Вэй. Международно-правовые нормы об охране морской среды и их новое развитие // Международное наблюдение. 2009. № 4. (на кит. яз.).
7. Доклад о развитии морской деятельности в Китае (2009). Пекин, 2009 (на кит. яз.).
8. Доклад о развитии морской деятельности в Китае (2011). Пекин, 2011 (на кит. яз.).
24 Правовая ежедневная газета. 2014. 24 янв. (на кит.яз.)
