CC BY
88
УДК 378.6 ББК 74
Супрунов Александр Германович Suprunov Alexandr Germanovich
начальник учебно-научного комплекса Нижегородской академии МВД России кандидат юридических наук.
Chief of Educational-Scientific Complex Federal State Public Educational Establishment of Higher Training Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD in Law. Тел.: 8 (920) 066-03-09.
Цветков Владимир Владимирович Tsvetkov Vladimir Vladimirovich
доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородской академия МВД России кандидат юридических наук.
Associate Professor of the Chail of Constitutional and International Law Federal State Public Educational Establishment of Higher Training Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, PhD in Law.
E-mail: [email protected]
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБУЧЕНИЯ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ
ОРГАНИЗАЦИЯХ МВД РОССИИ КАК ФАКТОР ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ПРОГРАММ
Legal regulation of education in educational institutions of the Ministry of Internal Affairs of Russia as a factor of improving the effectiveness of educational programs
В статье рассматриваются вопросы, характеризующие источники правового регулирования реализации образовательных программ учебными заведениями МВД России. Авторы анализируют влияние, оказываемое правовым регулятивным воздействием на качество обучения и подготовки выпускников вузов МВД России.
Ключевые слова: образовательные программы, обучение в ведомственных образовательных учреждениях, образовательная организация, правовое регулирование обучения, образовательный процесс.
Правовое регулирование общественных отношений в сфере образования представляет собой отдельное, весьма значимое направление современной государственной политики. Цели обучения и социальные ожидания граждан от получения образования находятся в прямой зависимости. Воплощение в жизнь логичных и четко прописанных механизмов реализации права на получение образования выступает сегодня в качестве правой гарантии.
Появление и функционирование образовательной организации продиктовано множественностью экономических, политических, географических и других факторов, находящихся в органической взаимосвязи с социальной
the article considers the issues characterizing the sources of legal regulation of the implementation of educational programs educational institutions MIA Russian, the influence exerted by the legal regulative effect on the quality of education and training graduates MIA Russia
Keywords: educational programs, training in departmental educational institutions, educational organization Legal regulation.
реальностью и перспективными задачами общественного развития. Современное образовательное законодательство сосредотачивает в себя не только идеи и принципы организации удовлетворения потребностей в постоянном саморазвитии человека, но и конкретные механизмы овладения знаниями, умениями, навыками, их применения в течение всей жизни. Таким образом, образовательная организация - это субъект, отвечающий не только в профессиональной среде за формирование поведенческой модели, но и утверждение жизненных ценностей каждого человека, его устремлений, желаний, правил сосуществования в обществе.
Авторы настоящей статьи ставят перед собой цель обоснования необходимости скорейшей разработки ряда нормативных правовых актов различного уровня, предметом регулирования которых является организация обучения в образовательных организациях МВД России.
Правовое или нормативное регулирование -достаточно изученный специалистами в области теории права феномен. Обычно под ним понимается «способ социального регулирования, представляющий собой легитимно объективированные правила поведения общего и индивидуального характера» [1, с. 631]. Правовое регулирование является видом социального регулирования и призвано отражать идеи справедливости на конкретном этапе развития общества. Поэтапное реформирование образовательной системы привело к аброгации и сужению образовательного законодательства. Однако в силу объективных факторов новых юридических норм в подзаконном регулировании в этой сфере меньше не становится, а наоборот, имеет тенденцию к увеличению.
Системный анализ положений образовательного законодательства позволяет заключить, что обучение - хоть и самостоятельный, но одновременно неотъемлемый элемент образования. С термином «обучение» (learning) неразрывно связаны такие понятия, как «обучающийся», «организации, осуществляющие обучение», «поступающие на обучение», «формы обучения», «методы обучения», «средства обучения», «язык обучения», «условия обучения», «организация обучения», «сроки обучения», «этап обучения», «качество обучения», «электронное обучение», «продолжительность обучения», «стоимость обучения», «право на обучение», «право на восстановление для обучения», «право на прием на обучение», «документ об обучении», «справка об обучении», «профессиональное обучение», «обучение по образовательной программе», «обучение по индивидуальному учебному плану», «ускоренное обучение», «целевое обучение», «платное обучение», «бесплатное обучение», «повторное обучение», «профильное обучение», «обучение за рубежом», «обучение иностранных граждан», «теоретическое обучение», «финансовое обеспечение обучения» и другие.
Правотворец использует категорию «обучение» не только в общеупотребительном, но и специально-юридическом полифункциональном значении. К примеру, обучение в образовательных организациях МВД России понимается как один из способов подготовки кадров наравне с профессиональной служебной и физической подготовкой. Ранее для дидактического восприятия образовательного процесса это не имело значения. Обучение у конкретного педагога проходило так, как подсказывал ему жизненный опыт, долгое время, «чему учить и как учить», определял исключительно преподаватель. Структурированность знаний, умений обучающихся всецело зависела от собственных достижений обучающегося.
Сегодня создать целостное представление о содержании обучения участнику образовательных отношений помогает образовательная программа, включающая комплекс основных характеристик образования. Образовательные программы самостоятельно разрабатываются и утверждаются образовательными организациями. К обязательным условиями из реализации относится отражение цели обучения, результаты освоения программы, материально-техническая база, правила функционирования электронно-информационной среды и много другое. Таким образом, качество обучения неразрывно связано с качеством содержания образовательных программ.
Системообразующим нормативным правовым актом регулирования общественных отношений, возникающих в сфере образования в связи с реализацией права на образование, является Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон «Об образовании»). С момента вступления его в силу было внесено более двадцати изменений. Содержание соответствующих поправок позволяет говорить о несущественной корреляции органически сложившегося правового регулирования. Ожидать в ближайшее время серьезных динамических изменений установленных норм в сфере образования не приходится, однако о завершенном механизме регулирования всей системы получения образования говорить преждевременно. Связано это с тем обстоятельством, что закон по своей юридической природе не может создать
условия для абсолютного выполнения комплекса существующих образовательных потребностей, с этой целью разрабатывается обширное подзаконное регулирование.
Закон «Об образовании» содержит довольно объемный перечень образовательных отношений, которые должны быть подвергнуты правовому регулированию на разных уровнях и различными субъектами образовательных отношений. К примеру, положения ст. 37 и 38 содержат требования необходимости правового регулирования учредителями образовательных организаций обеспечения питанием обучающихся, издания правил предоставления им форменной одежды и вещевого имущества (обмундирования).
В отличие от учредителей федеральных государственных образовательных организаций, правотворческая природа подзаконного регулирования образовательных отношений Министерства образования и науки Российской Федерации (далее - Минобрнауки России) связана с организацией исполнительно-распорядительной власти. Этот государственный орган осуществляет уникальную функцию в государственной политике: основным направлением его деятельности является нормативное правовое регулирование в сфере образования. Справочная правовая система «Консультант Плюс» фиксирует около 200 юридических актов нормативного характера, изданных самостоятельно либо совместно с иными представителями исполнительной власти. Все они направлены на регулирование отдельных аспектов образовательных отношений и являются обязательными для исполнения. Немногим меньшее количество актов издано в интерпретационных целях и носит разъяснительный характер по вопросам применения законодательства об образовании.
Подзаконные нормативные правовые акты призваны обеспечить реализацию законодательных норм, а также принимаемых в соответствии с ними управленческих решений органов государственной власти. Однако встречаются случаи, когда «ведомственные правила» противоречат действующему законодательству или выходят за границы компетенции, что приводит к снижению значимости законодательных предписаний.
Юридическая природа ведомственного образования по-своему уникальна. Закон «Об
образовании» содержит отдельный перечень субъектов, осуществляющих подготовку кадров в интересах обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка. Подготовка, то есть обучение, осуществляется путем реализации образовательных программ. Генеральная прокуратура, Следственный комитет, ФСБ, Служба внешней разведки, Росгвардия, Министерство обороны, ФСО, МЧС и МВД России правомочны издавать собственные нормативные правовые акты, содержащие особенности реализации прав в сфере образования обучающихся и педагогических работников. Таким образом, подготовка правовых актов ведомственного уровня является необходимым условием для обеспечения правовых гарантий получения образования.
Подзаконные акты перманентно претерпевают изменения в содержании и форме издания. Связано это обстоятельство с изменяющимися векторами государственной образовательной политики в целеполагающей деятельности учредителей ведомственного образования. Ярким примером является изменение правового статуса вузов на «казенные образовательные учреждения», которое повлекло колоссальную юридическую переработку не только статутных правовых актов, но и всего массива локальных актов, регулирующих деятельность образовательных организаций.
В целом все ведомственные образовательные организации МВД России преследуют общую цель - удовлетворение потребности органов внутренних дел в подготовке высококвалифицированных специалистов, сочетающих глубокие профессиональные знания, умения и навыки с необходимыми нравственными и моральными качествами посредством реализации соответствующих образовательных программ. Эта цель находит свое отражение и в отдельно взятых уставах (положениях) университетов, академий, институтов, школ, училищ.
Необходимость нормативного правового регулирования реализации образовательных программ МВД России обусловлена назревшими объективными потребностями в разработке ведомственных правовых основ для повышения: ответственности образовательных организаций за результаты обучения и воспитания; информационной откры-
тости образовательного процесса; развития централизованной системы управления обучением; качественно нового изменения конкурентоспособности выпускников; гаранти-рованности мобильности полученного образования; финансирования подготовки кадров и мобилизации всех имеющихся ресурсов в период реструктуризации экономики страны.
Сложившаяся структура системы нормативного регулирования обучения в образовательных организаций МВД России отличается видовым и уровневым многообразием. Разнообразен выбор образовательными учреждениями форм правовых актов (положения, правила, инструкции, регламенты и т. п.), так и их соотношения между собой. Правовые акты нормативного и индивидуального характера в сфере реализации образовательных программ издаются ведомственными образовательными учреждениями МВД России в целях конкретизации и развития правоположе-ний, закрепленных законодательством об образовании.
Дополнительный источник ведомственной правотворческой компетенции зафиксирован в указах главы государства, постановлениях Правительства Российской Федерации, правовых актах федеральных министерств и служб.
Источником правотворческой компетенции МВД России в сфере регулирования подготовки кадров путем реализации образовательных программ являются собственные полномочия, закрепленные в положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. Современная редакция положения насчитывает около полутора десятков нормативных правовых актов, издание которых необходимо в связи с регулированием реализации права на образование. Часть из них уже принята, другая находится в стадии обсуждения, а третья - в разработке.
В истории функционирования вузов МВД России обучение курсантов и слушателей («учебный процесс», «образовательный процесс») неоднократно подвергалось ведомственному правовому регулированию. В качестве примера приведем приказ МВД России от 3 января 1996 года № 10 «Об утверждении Инструкции по организации учебного процесса в высших учебных заведениях МВД России», действовавший до 2003 года. Содержание при-
каза имело структурированные рамки организации учебного процесса и выгодно отличало в этой сфере деятельности ведомственные учреждения от гражданских.
Исторической вехой можно считать письмо ДКО МВД России № 1/2248 от 30 марта 2006 года, содержащее рекомендации по организации учебного процесса и подготовке локальных нормативных правовых актов в образовательных учреждениях МВД России. Письмо послужило толчком к новому витку юридических преобразований и упорядочению обучения в ведомственных вузах. Отдельные регулятивные конструкции, зафиксированные в нем, и сегодня не выходят из поля активной дискуссии организаторов учебного процесса.
Стоит отметить масштабность работы образовательных организаций МВД России в своевременной подготовке широкого перечня локальных нормативных актов, необходимость разработки которых обусловило принятие нового Закона «Об образовании».
В большинстве своем локальные нормативные акты образовательных организаций принимаются по вопросам, отраженным в образовательном законодательстве, но имеются такие, предмет регулирования которых отсутствует в национальных и ведомственных аналогах.
Однако любая система локального регулирования реализации образовательных программ должна быть априори основана на органических правовых актах, отражающих специфику кадровой подготовки. Обучающиеся в ведомственных учреждениях готовятся к самостоятельному осуществлению функций, возложенных на органы внутренних дел. При этом нельзя забывать, что курсанты и слушатели используют одно из фундаментальных и неотъемлемых конституционных прав - право на образование.
Локальным нормативным актам посвящена ст. 30 Закона «Об образовании», где указано, что нормы локальных нормативных актов регулируют образовательные отношения по основным вопросам организации и осуществления образовательной деятельности. Однако, по мнению Н. В. Путило, «в силу ч. ч. 1 и 4 ст. 4 этого Федерального закона локальные нормативные акты не включены в систему нормативного правового регулирования образовательных отношений» [2].
Оправданно правильным приемом в подготовке текстов локальных правовых актов является указание на то, что нормативное регулирование обучения в конкретной образовательной организации основывается на законодательстве об образовании, актах МВД России, имеющих нормативный и индивидуальный характер, и иных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы реализации образовательных программ. В то же время имеют место случаи, когда в локальных нормативных актах игнорируется ведомственный уровень регулирования, что недопустимо с позиции содержания уставных документов. Другое негативное явление в деятельности образовательных учреждений - отсутствие необходимого дополнительного локального регулирования, зачастую основанного на подмене представлений о прямом действии нормативных актов, изданных МВД России или Ми-нобрнауки России.
Как положительный элемент в создании условий для реализации образовательных программ и нормоустановительной деятельности образовательных организаций можно выделить стремление отдельных из них к объективно опережающему правотворчеству. Именно на основе локального опыта правового регулирования обучения иностранных граждан сегодня в МВД России создается органическое регулирование и в этой сфере.
Приоритетным направлением правового регулирования следует назвать такие сферы образовательной деятельности, как реализация образовательных программ в сетевой форме. Требуется подготовка правового регулирования ведомственных и локальных взаимоотно-
Литература
1. Поляков А. В. Общая теория права: Проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода: курс лекций. СПб., 2004.
2. Андриченко Л. В., Баранков В. Л., Була-евский Б. А. и др. Образовательное законодательство России. Новая веха развития: монография / под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. М., 2015.
шений образовательных организаций с территориальными органами внутренних дел, иностранными образовательными организациями, профильными вузами. В дополнительном административном и гражданско-правовом регулировании нуждается механизм привлечения возможностей и достижений в образовательном процессе научно-исследовательских организаций и иностранных электронно-сетевых ресурсов. Динамичность криминогенной сферы требует соответствующего опережающего реагирования образовательной среды. Назрела необходимость в регулировании образовательных программ, нацеленных на подготовку специалистов, способных к профессиональной деятельности на стыке различных направлений науки и техники; во внедрении инновационных педагогических технологий в образовательный процесс (формирование и функционирование инновационной инфраструктуры в системе ведомственного образования); развитии дистанционной организации, управления и контроля образовательным процессом; систематизации правовой компетенции образовательных организаций.
Определение качества подготовки обучающихся и выпускников - особая процедура государственной и общественной контрольной деятельности за образовательным учреждением. Практика работы аккредитационных комиссий показывает, что своевременное и полное издание необходимых локальных нормативных правовых актов, предметом регулирования которых является реализация образовательных программ, служит залогом продолжения успешной образовательной деятельности.
Bibliography
1. Polaykov А. V. General theory of right: Problems of interpretation in the context of communicative approach: TOurse of lectures. St. Petersburg, 2004.
2. Andrichenko L. V., Barankov V. L., Bylae-vskui B. А. and other. Educational legislation of Russia. New landmark of development: monograph / under ed. N. V. Pytilo, N. S. Volkovoi. Moscow, 2015.
