CC BY
59ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК 349.6
Дмитриева Виктория Руслановна Хабаровский государственный университет экономики и права
Юридический факультет Россия, Хабаровск [email protected] Dmitrieva Viktoriia Ruslanovna Khabarovsk State University of Economics and Law
Faculty of Law Russia, Khabarovsk
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБОРОТА МАМОНТОВОЙ ФАУНЫ Аннотация: в данной статье рассмотрены проблемы правового регулирования, связанные с добычей и реализацией мамонтовой фауны. В ходе изучения имеющейся нормативно-правовой базы по указанному вопросу были выявлены пробелы законодательства и возможные пути их преодоления: внесение изменений в закон РФ «О недрах», а также установление административной ответственности за самовольную добычу остатков мамонтовой фауны. В своих суждениях автор опирагся, в первую очередь, на научные труды специалистов в области биологии и палеонтологии, экологического и административного права, а также мнения представителей власти.
Ключевые слова: слоновая кость, мамонтовая фауна, недра, административная ответственность, коренное население.
LEGAL REGULATION OFTHE TURNOVER OF MAMMOTH FAUNA Annotation: this article discusses the problems of legal regulation related to the turnover of mammoth fauna.The authorused and relied primarily on the scientific
works of experts in the field of biology and paleontology, environmental and administrative law, as well as the opinions of government representatives. Key words: ivory, mammoth fauna, subsoil, administrative responsibility, indigenous population.
Слоновая кость издавна ценится как материал, находящий своё применение в поделочном деле и ювелирной промышленности. Вместе с тем, добыча слоновой кости всегда сопровождается умерщвлением животных - как умышленным, так и «косвенным», когда отпиливание бивней приводит к невозможности самостоятельного сбора пищи и защиты от хищников, а в конечном итоге - к смерти слонов. Именно такой негативный результат «косторезной» промышленности - быстрое сокращение популяции слонов -привел к принятию международным сообществом правовых мер по урегулированию проблемы, которые предусмотрены Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 года. В 1989 году Организацией Объединённых Наций (ООН) был установлен временный мораторий на добычу и сбыт слоновой кости, - для достижения баланса в природе. Тем не менее, вопрос регулирования торговли слоновой костью всё ещё находится в стадии «доработки» в некоторых странах.
Ни в международной практике, ни в Российской Федерации на добычу и оборот мамонтовых останков строгого запрета нет. Считается, что кости мамонта более прочные и ввиду долгого пребывания под толщей вечной мерзлоты имеют широкую цветовую палитру, что ценится при изготовлении сувенирной и ювелирной продукции. Так, мамонтовая кость стала вполне легальной альтернативой слоновой кости.
На территории Республики Саха (Якутия), по экспертным данным, сконцентрировано более 80 процентов ресурсов мамонтовой фауны России, и соответственно Якутия является крупнейшим экспортером бивня мамонта [7]. Именно поэтому вопрос правового регулирования рационального
использования мамонтовой фауны, как особого природного ресурса, является актуальным, в первую очередь, для населения Республики Саха (Якутия), а по причине своей неопределённости нуждается в решении как со стороны федеральных, так и региональных органов государственной власти. Под мамонтовой фауной здесь и далее авторы имеют в виду «ископаемые остатки мамонтов, других представителей ископаемой позвоночной фауны, совместно обитавших с мамонтами в доисторическое время» [4].
На сегодняшний день проблемы, связанные с её оборотом, а также определением правового статуса приобретают системный характер. В рамках настоящей работы целесообразным будет проанализировать именно правовую составляющую данного вопроса: исследовать имеющуюся нормативную базу, выявить в ней пробелы и предложить возможные пути их устранения.
В соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, владение, пользование и распоряжение недрами находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Вопросы, касающиеся сбора, изучения, использования, переработки и реализации палеонтологических материалов мамонтовой фауны, регулируются следующими нормативно-правовыми актами. На федеральном уровне это Закон РФ «О недрах» и принятый в соответствии с ним Приказ Минприроды России от 29 ноября 2004 г. № 711 «Об утверждении Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов». Статьи 6, 10.1, 11, 16 и 33 Закона РФ «О недрах» предписывают виды пользования недрами, основания возникновения права пользования участками недр, регламентируют вопросы, связанные с получением лицензии и охраной участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность, к которым могут относиться участки с мамонтовой фауной [2].
Органами государственной власти Республики Саха (Якутия) был принят ряд нормативно-правовых актов, конкретизирующих законодательство о недрах относительно мамонтовой фауны: Закон Республики Саха (Якутия) от
16.06.2005 г. 250-З N 507-Ш «О регулировании пользования и распоряжения особым природным ресурсом - ископаемыми остатками мамонтовой фауны»; "Положение о порядке выдачи лицензий (разрешений) на право пользования недрами на территории Республики Саха (Якутия) при изучении, сборе бивней мамонта и других остатков мамонтовой фауны в коммерческих целях, раскопке трупных и скелетных остатков мамонтовой фауны в научных целях" (постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 25.12.2003 N 425-Ш); Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 30.03.2005 г. N 2044 «Об особом статусе природных ресурсов - ископаемых остатков мамонтовой фауны и регулирования их оборота на территории Республики Саха (Якутия)».
Нормы Закона РФ «О недрах» и других федеральных и региональных актов содержат значительные пробелы в части регулирования сбора ископаемого мамонтового бивня с коммерческой целью, реализации принципа платности природопользования, установления юридической ответственности за причинённый данной деятельностью экологический ущерб иконтроля за реализацией ископаемых бивней за пределы Республики и Российской Федерации.
Во-первых, несовершенной является действующая система лицензирования, а именно способ получения лицензии, при котором решение принимает орган государственной власти Республики Саха (Якутия) по согласованию с Федеральным агентством по недропользованию, оформляет лицензию и направляет ее на регистрацию в тот же орган. Такая ничем не обоснованная бюрократизация процесса, длительность оформления лицензии подталкивают коренное население Севера, для которых сбыт бивней и иных ископаемых, имеющих палеонтологическую ценность, является едва ли не единственным источником доходов в условиях безработицы, на незаконную (безлицензионную) деятельность в этой сфере. Данные действия подпадают под состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.3 КоАП РФ, однако и это не останавливает сборщиков - сумма штрафа не представляет
большой проблемы для «предпринимателей», так как доход от предполагаемой реализации материала покроет эти расходы сполна. Показательны в связи с исследуемым вопросом следующие данные: средняя рыночная стоимость мамонтового бивня равна 10 тысячам рублей за один килограмм, в то время как размер административного штрафа для граждан, предусмотренного санкцией ст. 7.3. КоАП РФ варьируется от 3 до 5 тысяч рублей.
Вместе с тем, для сравнения можно привести ст. 7.5 КоАП РФ, которая устанавливает ответственность за самовольную добычу либо транспортировку или хранение янтаря, окаменевшей ископаемой смолы, крупнейшее месторождение которой находится в Калининградской области. Санкция указанной статьи предусматривает наложение на граждан административного штрафа в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей и зачастую с конфискацией орудия совершения административного правонарушения [3]. Считаем, что экономическая, культурная, научная ценность мамонтовой фауны требует установления для тех, кто её добывает, ответственности в виде штрафов, приближённых по размеру к штрафам, указанным в ст. 7.5. КоАП РФ.
Возвращаясь к вопросу лицензирования, стоит также отметить, что правовой статус научно-исследовательских организаций, геологических разведывательных центров законодательством фактически приравнивается к статусу сборщиков, имеющих целью не проведение научных работ, а извлечение прибыли, что, опять же, ввиду усложнённой процедуры получения лицензии, тормозит развитие палеонтологической науки. Кроме того, лицензия, как вытекает из положений ст. 12 Закона РФ «О недрах», должна содержать указание границ участка недр, предоставляемого в пользование, однако на деле ситуация складывается следующим образом: лицензиат получает право сбора на одном участке недр, но не обнаружив желаемого, начинает поиски на других участках, не предусмотренных его лицензией.
Во-вторых, одной из главных угроз отрасли является нанесение существенного вреда природным экосистемам незаконной добычей мамонтовой фауны. Законодательством разрешён поверхностный сбор палеонтологических
образцов, которые можно добыть путём применения мускульной силы, а не специальных технических средств, либо попутный сбор. Однако практика показывает, что в большинстве случаев «сборщики» используют насосные технологии, которые размывают почвенный слой земли, приводят к разрушению берегов рек и вечной мерзлоты, и это в совокупности крайне негативно сказывается на состоянии окружающей среды. Подобные действия охватываются следующими составами административных правонарушений: ст. 8.6. «Порча земель», ст. 8.9. КоАП РФ «Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов» и ст. 8.10. КоАП РФ «Нарушение требований по рациональному использованию недр», однако в некоторых случаях, когда причинённый окружающей среде вред был существенным, или в результате данной деятельности пострадали иные объекты, действия данных лиц могут квалифицироваться как уголовно наказуемое деяние.
Бессистемный экспорт продукции, а тем более нелегальный сбыт останков мамонтов, не предполагает сортировки и экспертизы добытого материала, который может содержать ценнейшие научные образцы. В том числе и по этой причине развивается «теневой» рынок отрасли и снижается её научный потенциал. Полезным в плане решения обозначенной проблемы будет, на наш взгляд, создание специализированного центра, проводящего экспертизу полученных материалов с целью обнаружения образцов, имеющих научную ценность. Кроме того, как уже упоминалось ранее, необходимо дифференцировать лицензирование коммерческого сбора и лицензирование научных изысканий для вышеуказанных целей.
Одним из решений обозначенных проблем местные власти видят в принятии федерального закона «О рациональном пользовании ресурсами мамонтовой фауны - особым природным ресурсом России», проект которого размещён на официальном сайте Государственной Думы РФ. Аргументируется подобное решение тем, что регионального регулирования недостаточно, необходимо вмешательство федеральных органов государственной власти. С одной стороны, как выяснилось, обилие нормативно-правовых актов,
вовлечённых в сферу правового регулирования оборота мамонтовой фауны, создаёт состояние правовой неопределённости вопроса и вызывает появление пробелов, которые были проанализированы ранее. С другой стороны, нельзя не согласиться с С.А. Боголюбовым в том, что «замена организационно -контрольной работы подготовкой и принятием нового закона есть лишь имитация движения вперёд вместо осуществления подлинного дела» [5, с. 3536]. Тем не менее, считаем, что регулирование добычи и сбыта мамонтовой фауны в коммерческих целях должно осуществляться на федеральном уровне, так как территория Республики Саха (Якутия) является не единственным местонахождением остатков мамонтовой фауны в Российской Федерации, следовательно, проблема может коснуться и тех регионов, в которых эти ресурсы могут быть обнаружены.
Иной вариант изменения правового регулирования рассматриваемых отношений был предложен депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ Г.И. Данчиковой - она полагает необходимым внести изменения в Закон РФ «О недрах», в том числе, в части отнесения участков недр, используемых для сбора палеонтологических коллекционных материалов в коммерческих целях, к участкам недр местного значения [10]. Последнее же, в свою очередь, решит вопрос осуществления контроля над оборотом мамонтовой фауны - он будет отнесён к компетенции органов местного самоуправления.
Такие специалисты в области естественных наук, как, например, доктор биологических наук Г.Г. Боескоров, в своей работе по исследованию «Берелёхского кладбища мамонтов» - местонахождения массового захоронения мамонтов - предлагали следующие научные рекомендации: осуществление ежегодного мониторинга, включающего вывоз всех собранных костей, их опись и нумерация, а также запрет на законодательном уровне сбора бивней и других остатков мамонтовой фауны в коммерческих целях [6]. С последним предложением нельзя согласиться по причине того, что, во-первых, для многих семей, населяющих северную части Якутии, эта деятельность является
единственным источником доходов, и полный запрет на её коммерциализацию может повлечь за собой криминализацию взрослого населения, а во-вторых, система учёта и экспертиза собранных образцов выступят в данной ситуации «медиатором»: так не пострадают ни научные, ни коммерческие интересы.
Предполагается, что одновременно с внесением изменений в законодательство о недрах, необходимо подкрепить их принудительной силой государства. Российская система права предусматривает несколько способов воздействия на поведение субъектов права, и одним из них выступает административно-правовой способ [5, с. 33 - 34].
Действующее административно-деликтное законодательство не предусматривает специального состава, предусматривающего ответственность за незаконные добычу и сбыт особого природного ресурса - мамонтовой фауны. Как уже было отмечено ранее, незаконная деятельность сборщиков ископаемых бивней мамонта и других остатков мамонтовой фауны, а также неконтролируемый экспорт нарушают фундаментальный принцип платности природопользования [8]. На наш взгляд, это является главным упущением правового регулирования использования и оборота мамонтовой фауны, так как незначительные, не соответствующие реальной общественной вредности этих правонарушений штрафы порождают безнаказанность лиц, «промышляющих» этой деятельностью. В связи с этим представляется целесообразным ввести в КоАП РФ «по аналогии» с составом, предусмотренным ст. 7.5. КоАП РФ, новый состав административного правонарушения - статью 7.5.1. «Самовольная добыча и (или) сбыт мамонтовой фауны», где объектом будут являться отношения собственности, а предметом - мамонтовая фауна. Иные элементы состава: 1) субъекты - физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица; 2) субъективная сторона включает умышленную вину; 3) объективная сторона предполагает совершение следующих альтернативных действий: самовольная (то есть без лицензии) добыча (любым способом) указанных палеонтологических материалов, а также сбыт полученной незаконным способом мамонтовой фауны. Наказанием будет
выступать административный штраф, сумма которого будет кратна сумме добытого или реализованного материала. Подобные меры будут выступать своего рода воспитательной и превентивной мерой, удерживая граждан от совершения подобных действий и стимулировать их к осуществлению своей деятельности легальным способом - на основании лицензии.
Таким образом, очевидно, что назрела необходимость выведения данной отрасли из «теневого» сектора. Этому будут способствовать: введение нового, специального состава административного правонарушения, создание единой системы учёта добытой мамонтовой фауны, внесение изменений в Закон РФ «О недрах» в части, регулирующей коммерческую сторону вопроса и лицензирование пользования недрами, а в последующем - принятие отдельного федерального закона. Предлагаемая схема изменений: конкретизация условий добычи и сбыта в коммерческих целях, упрощение порядка получения лицензии для проведения научных изысканий, контроль над количеством и экспортом добытых материалов, их предварительная экспертиза с целью выявления образцов, имеющих научную ценность, установление сотрудничества между сборщиками и научно-исследовательскими центрами, а также предупреждение правонарушений гарантирует соблюдение принципа платности природопользования, будет способствовать снижению экологических рисков и в целом легализует данную сферу деятельности.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. О недрах: Закон Российской Федерации от 21.02.1992. № 2395-1 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. Ст. 823.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
4. О регулировании пользования и распоряжения особым природным ресурсом - ископаемыми остатками мамонтовой фауны: Закон Республики Саха (Якутия) от 16.06.2005. 250-З. № 507-III.
5. Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: монография / С.А. Боголюбов. - М.: Издательство Юрайт, 2019. 498 с.
6. Боескоров Г.Г. Памятник природы «Берелёхское кладбище мамонтов» [Электронный ресурс] // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. 2013. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pamyatnik-prirody-berelyohskoe-kladbische-mamontov (дата обращения: 11.03.2019).
7. Кириллин Н.Д., Ноговицын Р.Р. Ископаемая мамонтовая кость -особый природный ресурс [Электронный ресурс] // Наука и техника в Якутии. 2010. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/iskopaemaya-mamontovaya-kost-osobyy-prirodnyy-resurs (дата обращения: 03.03.2019).
8. Рыженков А.Я. Принцип платности природопользования в праве [Электронный ресурс] // LegalConcept. 2014. URL: https://cyberleninka.rU/article/n/printsip-platnosti-prirodopolzovaniya-v-prave (дата обращения: 12.03.2019).
9. Гуев А.Н. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях [Электронный ресурс] // Система Гарант. 2010. URL: http://base.garant.ru/5872064/ (дата обращения: 12.03.2019).
10. Данчикова Г.И. Якутия предлагает легализовать сбор мамонтовой фауны [Электронный ресурс] // Официальный сайт Г.И. Данчиковой. URL: http://galinadanchikova.ru/yakutiya-predlagaet-legalizovat-sbor/ (дата обращения: 01.03.2019).
