CC BY
26Закон и право. 2024. № 2. С. 37-42. Law and legislation. 2024;(2):37-42.
Научная статья УДК 34.096
https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-37-42 EDN: https://elibrary.ru/XZRJVS
NIION: 1997-0063-2/24-067 MOSURED: 77/27-001-2024-2-267
Правовое регулирование оборота данных: современные проблемы в контексте формирования экономики данных
Сергей Дмитриевич Афанасьев1, Леван Теймуразович Чихладзе2
1 Центр компетенций Национальной технологической инициативы по большим данным
МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, Россия
2 Юридический институт Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы;
Московский городской университет управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова,
Москва, Россия
1 sergei.afanasev@digital.msu.ru
2 levanbook@gmail.com
Аннотация. В настоящее время оборот данных становится ключевым фактором развития цифровой экономики. При этом правовое регулирование оборота данных сталкивается с проблемами и требует совершенствования. Одним из ключевых вопросов и одновременно путей решения возникающих проблем является определение правового режима неперсональных данных и правовых принципов работы с ними. Необходимо совершенствование регулирования текущей системы хранения и обработки данных, включая определение термина «большие данные» и разделение на промышленные и пользовательские данные.
Ключевые слова: государственное управление, правовое регулирование, оборот данных, цифровая экономика.
Для цитирования: Афанасьев С.Д., Чихладзе А.Т. Правовое регулирование оборота данных: современные проблемы в контексте формирования экономики данных // Закон и право. 2024. № 2. С. 37—42. https://doi.org/10.24412/2073-3313-2024-2-37-42. ББЫ: https://elibrary.ru/XZRJVS
Original article
Legal regulation of big data: modern problems in the context of the formation of the data economy
Sergei D. Afanasev1, Levan T. Chikhladze2
1 Competence Center of the National Technology Initiative for Big Data of M.V. Lomonosov
Moscow State University, Moscow, Russia
2 Law Institute of the Russian Peoples' Friendship University named after Patrice Lumumba; Moscow City
University of Management of the Moscow Government named after Yu.M. Luzhkov, Moscow, Russia
1 sergei.afanasev@digital.msu.ru
2 levanbook@gmail.com
Abstract. Currently, data circulation is becoming a key factor in the development of the digital economy. At the same time, the legal regulation of data circulation faces problems and requires improvement. One of the key issues and, at the same time, ways to solve emerging problems is the determination of the legal regime of non-personal data and the legal principles of working with them. It is necessary to improve the regulation of the current system of data storage and processing, including the definition of the term «big data» and the division into industrial and user data.
Keywords: public administration, legal regulation, data circulation, digital economy.
For citation: Afanasev S.D., Chikhladze L.T. Legal regulation of big data: modern problems in the context of the formation of the data economy // Law and legislation. 2024; (2) :37—42. (In Russ.). https://doi.org/ 10.24412/2073-3313-2024-2-37-42 EDN: https://elibrary.ru/XZRJVS
© Афанасьев С.Д., Чихладзе Л.Т. М., 2024. LAW & LEGISLATION • 02-2024
Введение
В 2023 г. было объявлено о формировании нового Национального проекта «Экономика данный»1. Основные цели данного проекта заключаются в создании системы управления, основанной на данныж; перевод всей экономики, социальной сферы на качественно новый уровень работы с информацией и расширение возможностей; создание и запуск новых удобных и эффективных сервисов взаимодействия государства, граждан и бизнеса. Достижение этих целей невозможно без широкомасштабной обработки различный (включая персональные) данных.
При этом в настоящее время не заложены правовые основы, закрепляющие ключевые принципы и механизмы работы с различными видами данных, включая такую распространенную цифровую технологию, как большие данные (big data).
Обзор отечественных и зарубежных исследований и динамики развития
В настоящее время в исследованиях отсутствуют всеми признанные научные подходы к правовому регулированию оборота данных. Отечественные и зарубежные публикации в данной сфере не отличаются полноценностью и комплексностью рассмотрения соответствующих проблем. В то же время в исследованиях затрагиваются отдельные вопросы регулирования данных, которые можно разделить на три тематических блока: регулирование вопросов обработки и защиты персональных данных; правовые основы использования технологий больших данных в различных сферах (государственное управление, деятельность цифровых платформ, цифровые активы, цифровые данные как объекты гражданского оборота, обезличенные данные). Одним из важных вопросов, который пока не получил должного внимания в научных исследованиях и практике правового регулирования, является вопрос о разделении и введении различных режимов для персональных и неперсональных (например, индустриальных, больших) данных.
В научных публикациях, посвященных вопросам использования технологий больших данных в государственном управлении, включая
1 Национальный проект «Экономика данных» // Правительство России: URL: http://government.ru/news/ (Дата обращения: 26.12.2023)
правовое регулирование, ведущими темами становятся:
■ готовность органов власти к использованию соответствующих технологий;
■ барьеры, включая правовые, для полноценного использования больших данных в государственном управлении;
■ обзоры и описания практик применения отдельных решений и инструментов, основанных на больших данных.
При этом отмечается, что внедрение технологий больших данных в государственном управлении должно сопровождаться разработкой определенных требований к их применению в отношении граждан и организаций [7].
Кроме непосредственно научных исследований вопросам использования технологий больших данных в государственном управлении посвящены аналитические материалы ведущих аналитических компаний и международных организаций. Так, в разработанной Институтом развития информационного общества в сотрудничестве со Всемирным банком Методике оценки цифровой экономики [3] отводится отдельное значимое место оценке уровня использования технологий больших данных.
Страны-лидеры развития цифровой экономики отмечают важность совершенствования инфраструктуры для работы с данными. При этом в Индексе цифрового правительства ОЭСР2 отмечается, что наряду с таким широкомасштабным признанием значимости данных для государства и бизнеса, в настоящее время во многих странах отсутствует целенаправленная политика и стратегический подход к развитию системы государственного управления, основанной на данных. Следствием этого фактора является и отсутствие единых научно обоснованных подходов к регулированию оборота данных.
Значительный вклад в исследование российского и зарубежного опыта правового регулирования управления данными сделан экспертами Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации в 2020 г., подготовившими анализ законодательства зарубежных государств и Российской Федерации в области управления данными, описания моделей правового регулирования управления данными3. Обобщая резуль-
2 OECD. Digital Government Index: 2019 results // https:// dx.doi.org/10.1787/4de9f5bb-en
3 Основные результаты анализа законодательства зарубежных государств и Российской Федерации в области управления данными, описания моделей правового регулирования управления данными // URL: https://ac.gov. ru/news/page/eksperty-izucili-zarubeznyj-opyt-v-reguliro-vanii-upravlenia-gosdannymi-26589
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
таты анализа и российских исследований в сфере правового регулирования оборота данных можно сделать вывод, что были выработаны три основных возможных подхода.
Первый заключается в том, что большие данные принадлежат, в первую очередь, крупному бизнесу, представители которого опасаются государственного вмешательства в их сферу деятельности. Принадлежность данных частным организациям в рамках такого подхода предполагает и отсутствие государственного регулирования оборота данных в целом.
Второй подход предполагает исключительно государственные полномочия по регулированию оборота данных и использования больших данных. Обоснованием такого подхода является тот факт, что большие данные организаций зачастую представлены сведениями о пользователях различных сервисов. Поскольку государственная власть призвана, в том числе, защищать и обеспечивать права граждан, то только государственное правовое регулирование способно гарантировать сохранность и неприкосновенность данных о гражданах.
Третий подход предполагает, что власть будет выстраивать политику в области больших данных совместно с бизнесом и научно-образовательным сообществом, учитывая интересы всех заинтересованных сторон.
Обзор отечественных и зарубежных научных исследований, аналитических материалов и подходов государственной политики свидетельствует о том, что в большинстве стран инициативы в области работы с большими данными тесно увязаны с нормативным регулированием в отношении персональных данных. При этом, в том числе в силу недостаточной научной разработки, единые подходы к правовому регулированию оборота данных в настоящее время не выработаны. Исследователи отмечают, что только комплексное, сбалансированное реформирование законодательства способно обеспечить непротиворечивые правовые режимы [2].
Научные исследования концентрируются, в первую очередь, на конкретных «точечных» вопросах и аспектах, однако комплексных исследований, которые могли бы лечь в основу выработки единых наднациональных принципов регулирования оборота данных, в настоящее время проведено недостаточно.
Следует отметить, что ряд исследователей и ученых в целом не считают необходимым специальное регулирование оборота данных, говоря о достаточной специфике регулирования
литтть персональных данных [5]. С таким утверждением трудно согласиться, поскольку в настоящее время использование технологий обработки данных, с одной стороны, несет в себе значительные риски для конфиденциальности граждан, но, с другой стороны, обеспечивает качественно новый этап экономического и социального развития. Нахождение баланса названных ценностей возможно именно в форме формирования правовых основ оборота данных.
Основания для правового регулирования оборота данных
Такие проблемы носят двоякий характер. С одной стороны, это проблемы технологического характера (отсутствие единой базы и единого общепринятого формата данных, отсутствие единой архитектуры данных и основных принципов работы с ней). С другой стороны, это проблемы правового и этического характера, связанные с:
■ необходимостью обеспечить надлежащий уровень защиты конфиденциальной информации в целом и особенно неприкосновенности частной жизни конкретного гражданина;
■ отсутствием признаваемых государством единых принципов оборота данных;
■ неопределенностью правового режима данных;
■ потенциальной возможностью технологий искусственного интеллекта проникать и анализировать самые глубинные и «чувствительные» сферы жизни;
■ потенциальной опасностью использования технологий больших данных в целях манипуляции, влияния на психику человека, чрезмерного контроля и даже дискриминации.
Решение таких проблем или их минимизация обеспечиваются по двум направлениям. Технологические проблемы во многом решаются благодаря разработке и внедрению нормативно-технических документов (стандартов) в области работы с данными. Правовые и этические проблемы, как показывает зарубежный и отечественный опыт, решаются за счет разработки и принятия различных стратегических и рекомендательных документов компетентными государственными органами. При этом в национальные стратегии работы с данными как минимум на уровне идей закладываются этические принципы. Понимание интересов сторон на рынке данных и культура работы с данными, закреплен-
ЬДМ & ЬЕ^БЬДТЮМ • 02-2024
ные в соответствующих документах, должны помочь всем участникам рынка данных — каждому человеку, дата-компаниям и государствам — решать правовые и этические проблемы и находить разумный баланс на практике.
Пути решения проблем
Для обеспечения целостности правового регулирования работы с большими данными необходимо определить понятийный аппарат (субъектов правоотношений, состав их прав, условия доступа или ограничения доступа к данным), урегулировать правоотношения в части повторного (совместного) использования данных, юридической значимости данных, открытости (доступности) данных; экспертами выделяются следующие показатели [4]:
■ полнота правового регулирования работы с данными;
■ качество правового регулирования работы с данными;
■ актуальность правового регулирования работы с данными.
Исследователи отмечают, что основной задачей регулятора при разработке нормативных требований к деятельности в сфере оборота данных является определение основных принципов, направленных на установление прозрачных требований при работе с данными, а также исключение дискриминации при работе с данными [1].
Анализ существующей российской правовой базы и особенностей регулирования больших данных в Европейском союзе и США показывает необходимость совершенствования регулирования текущей системы хранения и обработки данных. Как в российском законодательстве, так и за рубежом, не закреплены определения термина «большие данные», поэтому частично данный тип информации регулируется в рамках категории «персональные данные». В результате этого образуется ряд проблем при применении существующих нормативных правовых документов для регламентации системы обработки и анализа больших данных, что вызывает необходимость в формировании терминологии, которая будет затрагивать только сферу больших данных.
Понятие «большие данные» стоит разделить на две подкатегории: промышленные большие данные и большие пользовательские данные. К большим пользовательским данным, как уже пытались реализовать в 2018 г. в проекте федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информаци-
онных технологиях и о защите информации»4, будет относиться информация, созданная человеком во время использования сети Интернет, к которой относятся данные о местонахождении, пользовательском поведении и т.п., но при помощи которых без дополнительной информации невозможно определить то или иное физическое лицо. Таким образом, большие пользовательские данные предполагалось отнести к сфере персональных данных и регулировать соответствующим законодательством.
Промышленные большие данные характеризуются тем, что информация формируется без прямого участия человека, с использованием специального оборудования (датчиков, сенсоров) в различных сферах, в том числе при сборе климатических данных, в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях. Такой вид данных подпадает под категорию «Промышленный Интернет», или «Промышленный Интернет вещей». Понятие «промышленные большие данные» стоит включить в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
Необходимо специальное закрепление больших данных в законодательстве, так как даже в самых проработанных актах о персональных данных отсутствуют важные элементы для регулирования больших данных. Меры по обновлению нормативных правовых актов в сфере защиты персональных данных не могут регламентировать новые возникающие отношения в области использования больших данных. Создание отдельного правового регулирования оборота данных имеет важное значение, так как некоторые положения Закона о защите персональных данных могут препятствовать развитию кооперации в области использования больших данных.
Для цифровой экономики наибольшую ценность имеют большие пользовательские данные, и коммерческие организации стараются собрать как можно больший объем данных, чтобы извлечь из него максимальную выгоду. В определенный момент интересы компаний, использующих большие данные, и обычных людей вступают в конфликт, так как могут возникать риски нарушения неприкосновенности частной жизни и дискриминации людей по различным
4 Законопроект № 571124-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // URL: https:// sozd.duma.gov.ru/bill/571124-7 (Дата обращения: 16.01.2024)
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
признакам. Указанные риски существуют на протяжении всего жизненного цикла больших данных, от сбора и хранения до передачи и использования по отношению к конкретному физическому лицу, например, при помощи программных алгоритмов и сервисов аналитики данных. Это приводит к необходимости выработки регулирования, которое не создаст трудностей для компаний, но обеспечит защиту личной информации человека.
Президентом Ассоциации больших данных была предложена идея о создании закона о порядке обезличивания данных, который позволит бизнес продолжать использовать большие данные практически без ограничений и обеспечит безопасность персональных данных, которые собираются компаниями.
По мнению Ассоциации больших данных, рынок больших данных вырастет в 2024 г. в 10 раз до 300 млрд руб., в связи с чем необходима его профессиональная регламентация5. Законодательное регулирование не успевает формироваться в связи с динамичным развитием и активным изменением технологий. Как следствие, операторы данных и регулирующие органы зачастую действуют в соответствии с устаревшими правилами. В связи с этим возможно расширение саморегулирования для участия операторов данных в формировании порядка работы с большими данными. Их опыт и компетенции в этой сфере позволят учесть специфику деятельности и уровень развития технологий при выработке правил. Для этого имеет смысл закрепить на законодательном уровне возможность создания различных типов объединений: оператор и обработчиков данных (например, облачных провайдеров) для разработки рекомендаций, кодексов поведения, которые будут содержать виды обрабатываемой информации, цели и методологию обработки, подходы к обезличиванию персональных данных. Также на уровень саморегулирования можно перевести разработку технических и организационных мер в области управления данными, в том числе исправления неверных данных и снижения вероятности возникновения ошибок в автоматизированных системах в процессе обработки данных.
5 Как Big Data меняет нашу жизнь прямо сейчас и почему за этим рынком стоит следить // Ассоциация больших данных: URL: https://rubda.ru/market_news/kak-big-data-menyaet-nashu-zhizn-pryamo-sejchas-i-pochemu-za-etim-rynkom-stoit-sledit/ (Дата обращения: 26.11.2021)
Заключение
Новая регуляторная среда, обеспечивающая благоприятный правовой режим для возникновения и развития современных технологий, а также для осуществления экономической деятельности, связанной с использованием данных, должна обеспечивать:
■ постоянно действующий механизм управления изменениями и компетенциями (знаниями) в области регулирования цифровой экономики;
■ отсутствие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики;
■ комплексное законодательное регулирование отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики;
■ принятие мер, направленных на стимулирование экономической деятельности, связанной с использованием современных технологий, сбором и использованием данных.
В текущем российском законодательстве большие данные не регулируются в качестве самостоятельного явления, частично подпадая под категорию персональных данных. Отсутствие в настоящем законодательстве специального регулирования больших данных тормозит развитие предпринимательской деятельности и мешает государственным органам эффективно выполнять свои полномочия в области больших данных.
Одной из важных задач является снятие неоправданных правовых барьеров, которые препятствуют развитию области обработки больших данных [6]. Однако необходимо сохранить те положения, которые исправно функционируют, так как их изменение или исключение может негативно сказаться на экономике и обществе в долгосрочной перспективе за счет утечек данных и снижения доверия со стороны субъектов собираемых данных к российским онлайн-сервисам. Поэтому при проведении реформ в сфере управления большими данными целесообразно учесть возможные последствия внедряемых решений, так как использование подобных технологий неизбежно приводит к ослаблению защиты прав и неприкосновенности частной жизни людей.
LAW & LEGISLATION • 02-2024
Список источников
1. Болобонова М.О., Хрупалов В.А. Правовое регулирование оборота данных в деятельности цифровых платформ: спорные вопросы теории и практики // Бизнес, менеджмент и право. 2020. № 2 (46). С. 42-46.
2. Двинских Д.Ю., Талапина Э.В. Риски развития оборота данных в государственном управлении // Проблемы управления: теория и практика. 2019. № 3. С. 7-30.
3. Институт развития информационного общества. Анализ текущего состояния развития цифровой экономики в России. М.: Институт развития информационного общества, 2018.
4. Орлов С.В., Паджев В.В., Хохлов Ю.Е. Государственная политика и регулирование работы с большими данными // Информационное общество. 2021. № 4-5 // URL: http://infosoc. iis.ru/article/view/662/497
5. Рожкова М.А. Что такое большие данные (big data), чем они отличаются от обычных данных и в чем состоит проблема правового регулирования big data // Закон.ру. 2019. 22 апр.
6. Савельев А.И. Направления регулирования Больших данных и защита неприкосновенности частной жизни в новых экономических реалиях // Закон. 2018. № 5 // https://www.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=CJI&n= 115818&ysclid=ls047fglvn792767568
7. Чаннов С.Е. Большие данные в государственном управлении: возможности и угрозы // Журнал рос. права. 2018. № 10. С. 111-122.
References
1. Bolobonova M.O., Khrupalov V.A. Legal regulation of data circulation in the activities of digital platforms: controversial issues of theory and practice // Business, management and law. 2020. № 2 (46). Pp. 42-46.
2. Dvinskikh D. Yu, Talapina E. V. Risks of developing data circulation in public administration // Problems of management: theory and practice. 2019. № 3. Pp. 7-30.
3. Institute for the Development of the Information Society. Analysis of the current state of development of the digital economy in Russia. M.: Institute for the Development of the Information Society, 2018.
4. Orlov S. V, Pajev V. V, Khokhlov Yu.E. State policy and regulation of work with big data / / Information society. 2021. № 4-5 // URL: http:// infosoc.iis.ru/article/view/662/497
5. Rozhkova M.A What is big data, how does it differ from ordinary data and what is the problem of legal regulation of big data / / Law.ru. 2019. April 22.
6. SavelyevA.I. Directions for regulating Big Data and protecting privacy in new economic realities // Law. 2018. № 5 // https://www.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc&base = CJI&n= 1158 18&ysclid=l s047fglvn792767568
7. Channov S.E. Big data in public administration: opportunities and threats / / Journal of Russian Law. 2018. № 10. Pp. 111-122.
Информация об авторах
Афанасьев С.Д. — кандидат юридических наук, руководитель проектов направления правовых исследований и юридического сопровождения Центра компетенций Национальной технологической инициативы по большим данным МГУ имени М.В. Ломоносова, партнер Юридической компании «Инноправо» Чихладзе Л.Т. — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы; профессор кафедры юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова,
Вклад авторов: авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Статья поступила в редакцию 17.12.2023; одобрена после рецензирования 08.01.2024; принята к публикации 14.01.2024.
Information about the authors
Afanasev S.D. — candidate of legal sciences, project manager for the direction of legal research and legal support of the Competence Center of the National Technology Initiative for Big Data of M.V. Lomonosov Moscow State University, partner of the Innopravo Law Company
Chikhladze L.T. — doctor of law, professor, Head of the department of municipal law of the Law Institute of the Russian Peoples' Friendship University named after Patrice Lumumba; professor of the department of jurisprudence of the Moscow City University of Management of the Moscow Government named after Yu.M. Luzhkov
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
The article was submitted 1 7.1 2.2023; approved after reviewing 08.01.2024; accepted for publication 14.01.2024.
ЗАКОН И ПРАВО • 02-2024
